Чи допускається фз 131 підпорядкованість. Рішення органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути скасовані органами і посадовими особами, - стор.10

Іноді воно підлаштовувалася як би до міського, утворюючи його нижній, другий «рівень». Іноді станово-професійне самоврядування мав першість в містах, а загальноміські ...

4. Місцеве самоврядування. Оскільки з утворенням єдиної держави і прийняттям Конституції і Білля про права, який сформулював принцип залишкової компетенції штатів ...

Посадова особа місцевого самоврядування - виборне або працює за контрактом особа ...

У Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській ... - відсутність цілісної системи державного територіального управління

народження міського самоврядування історично було пов'язано з становим і ... Внутрішнє міське управління в країнах Західної Європи, пов'язаних з ...

Згодом общинно-вотчинное управління закономірно стало переростати в загальне ...

держава і самоврядування. Державна організація епохи феодалізму вичерпувала повністю потреби товариств в адміністративному і навіть політичному ...

3.3. функції місцевого самоврядування. Конституцією РФ населенню надано право на місцеве самоврядування, Самостійне вирішення питань місцевого значення.

5) встановлення порядку управління і розпорядження муніципальною власністю

Аналіз ст. 3, 12, а також гл. 8 Конституції РФ показує, що місцеве самоврядування, Його органи не входять в систему державної влади.

Конкретні форми здійснення місцевого самоврядування, Структура органів місцевого ... 2) організаційне відокремлення місцевого самоврядування в системі управління суспільством і ...

§ 1. Сутність, системи та компетенція місцевого самоврядування і управління. ... Місцеве самоврядування - це один з підвалин сучасної демократичної системи управління...

В Англії вже в середні століття земське (територіальне) самоврядування отримало найбільше поширення.

згідно з Конституцією Російської Федерації (Ст. 130), місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні ...

Радянська «соціалістична» система управління на місцях в корені відрізняється від інших перш за все тим, що вона, по суті, заперечує місцеве самоврядування, а управління...

Ще одна форма здійснення народовладдя-органи місцевого самоврядування. ... Місцеве самоврядування самостійно в межах своїх повноважень; воно забезпечує рішення ...

місцеве самоврядування як вираз влади народу становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації.

3. Політико-адміністративний устрій штатів і союзних територій. місцеве самоврядування і управління.

місцеве самоврядування, Що припускає відому децентралізацію влади, самостійність органів місцевого самоврядування, Стало формуватися в Російській ...

Останні долучення:

Згідно з Федеральним законом N 131-ФЗ питання місцевого значення - це питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, вирішення яких відповідно до Конституції РФ і Федеральним законом N 131-ФЗ здійснюється населенням або органами місцевого самоврядування самостійно.

Таким чином, згідно з концепцією, закладеної в початковій редакції зазначеного Закону, перший відмітна ознака питань місцевого значення - їх спрямованість на безпосереднє життєзабезпечення населення і їх локальний характер. Наслідки рішень цих питань повинні, в принципі, обмежуватися територією даних муніципальних утворень.

Другою особливістю питань місцевого значення, як вона визначається Федеральним законом N 131-ФЗ, є їх самостійне рішення муніципалітетами. Оптимальний варіант самостійності в даному випадку передбачає їх рішення за рахунок місцевих бюджетів.

Федеральний закон N 131-ФЗ визначає перелік питань місцевого значення як закритий, гарантуючи тим самим відмежування сфери муніципальної діяльності від сфери діяльності органів державної влади. Концепція закону в його початковій редакції полягала в тому, що все, що не віднесено Законом до питань місцевого значення, відноситься до сфери діяльності органів державної влади і не може забезпечуватися засобами місцевого бюджету. Будь-яка справа, поручаемое органам місцевого самоврядування органами державної влади, оскільки воно не входить в рамки питань місцевого значення, є державною справою і має забезпечуватися відповідними субвенціями з регіонального або федерального бюджету. Таким шляхом ставилася перешкода практиці так званих фінансується мандатів, коли на органи місцевого самоврядування покладалися обов'язки без всякого їх підкріплення матеріальними і фінансовими ресурсами, що призвело до важкого фінансового становища органів місцевого самоврядування та до сих пір серйозно обмежує їх можливості у вирішенні питань місцевого значення.

Третя відмінна риса питань місцевого значення полягає в тому, що самостійне їх рішення гарантується закріпленням в законі складу муніципального майна стосовно цих питань (ст. 50). Реальна можливість вирішувати будь-які інші питання у багатьох випадках з'являється, якщо склад узаконеного майна відповідно розширюється.

Четверта відмінна риса питань місцевого значення полягає в тому, що вони відносяться до компетенції муніципального освіти як такої. Формулу Федерального закону N 131-ФЗ про питання місцевого значення відповідного муніципального освіти (ст. 14-16) слід розуміти в тому сенсі, що ці питання вирішуються або населенням безпосередньо, або органами місцевого самоврядування, що створюються прямо або опосередковано тим же населенням.

Як вже зазначалося вище, обсяг муніципальної діяльності настільки великий, що населення саме не в змозі його освоїти. Тому основну частку питань місцевого значення вирішують органи місцевого самоврядування. У той же час населення може в залежності від обставин вирішити будь-яке з цих питань. Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" визначає, що на місцевий референдум виносяться питання місцевого значення.

У муніципального освіти в особі відповідного територіального співтовариства, тобто проживає в даному муніципальному освіті населення, може бути своя власна "виняткова" компетенція. Нагадаємо, що федеральним законом, Конституцією (статутом), законом суб'єкта Федерації, статутом муніципального освіти можуть бути визначені питання, які підлягають обов'язковому винесенню на місцевий референдум. Вище зазначалося, наприклад, що відповідно до Федерального закону N 131-ФЗ (ст. 59) питання введення і використання коштів самооподаткування громадян вирішуються на місцевому референдумі (сході громадян). На сходах громадян, що проводяться в поселеннях із чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 чоловік вирішуються всі найважливіші питання місцевого значення поселення (ст. 25).

П'ята риса питань місцевого значення полягає в тому, що вони визначаються стосовно до конкретних типів муніципальних утворень. Федеральний закон N 154-ФЗ встановлював єдиний для муніципальних утворень всіх типів перелік питань місцевого значення. Виключенням були муніципальні освіти, розташовані в межах іншого муніципального освіти - їх компетенція розмежовувалися законом суб'єкта Федерації, а в великих містах, що мають внутрішньоміські муніципальні освіти, - статутом міста.

Федеральний закон N 131-ФЗ визначає перелік питань місцевого значення окремо для муніципальних утворень міських і сільських поселень, для муніципальних районів і для міських округів. Перелік питань місцевого значення для внутрішньоміських муніципальних утворень міст федерального значення встановлюється законами міст федерального значення з урахуванням відповідних положень Федерального закону і виходячи з необхідності збереження єдності міського господарства.

Такий підхід до визначення питань місцевого значення дозволяє краще врахувати особливості змісту діяльності муніципалітетів різних типів, специфічні умови їх діяльності.

Визначаючи питання місцевого значення, Федеральний закон N 131-ФЗ істотно уточнив функціональну характеристику місцевого самоврядування в порівнянні з Федеральним законом N 154-ФЗ. У зв'язку з цим деякі питання місцевого значення перестали бути такими, оскільки цілком увійшли до складу предметів відання органів державної влади суб'єктів Федерації (наприклад, забезпечення соціальної підтримки населення). Інших підрозділів на частини. І тепер одні їх елементи входять до переліку питань місцевого значення, а інші - до складу повноважень регіональних органів державної влади. Наприклад, що стосується організації загальної освіти, то у муніципалітетів залишилося зміст шкільних будівель плюс оплата комунальних витрат; збереглася і організація безкоштовного дошкільної освіти.

До жовтня 2003 Федеральний закон N 131-ФЗ налічував 22 питання місцевого значення поселень, 20 - муніципального району та 27 - міського округу. Нині їх значно більше. В основному вони однотипні для органів місцевого самоврядування різних рівнів, хоча і мають різний зміст для кожного рівня. Крім того, деякі питання відносяться тільки до органів місцевого самоврядування одного рівня. Взявши їх у сукупності, можна умовно згрупувати їх зміст. Угруповання ця виглядає наступним чином: формування, затвердження, виконання місцевого бюджету та контроль за його виконанням; встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів; володіння, користування і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності даного муніципального освіти; вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень, що входять до складу муніципального району, за рахунок коштів бюджету муніципального району. Це нинішні питання, пов'язані з фінансово-господарською діяльністю, причому передостанній характерний тільки для муніципального району.

В області соціально-побутового обслуговування населення: організація електро-, тепло-, газо- і водопостачання населення, при цьому тепло- і газопостачання не зобов'язано муніципального району; створення умов для забезпечення жителів поселення послугами зв'язку, громадського харчування, торгівлі та побутового обслуговування; здійснення в межах, встановлених водним законодавством Російської Федерації, повноважень власника водних об'єктів, інформування населення про обмеження їх використання; дорожня діяльність щодо автомобільних доріг місцевого значення, а також здійснення інших повноважень у сфері використання автомобільних доріг та здійснення дорожньої діяльності відповідно до законодавства Російської Федерації; створення умов для надання транспортних послуг населенню та організація транспортного обслуговування населення.

У сфері культури: організація бібліотечного обслуговування населення, комплектування та забезпечення збереження бібліотечних фондів бібліотек; створення умов для організації дозвілля та забезпечення жителів послугами організацій культури; збереження, використання та популяризація об'єктів культурної спадщини (Пам'яток історії та культури), які перебувають у власності муніципального освіти; охорона об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури) місцевого (муніципального) значення; створення умов для здійснення діяльності, пов'язаної з реалізацією прав місцевих національно-культурних автономій на території поселення; створення умов для розвитку місцевого традиційного народного художньої творчості, участь у збереженні, відродженні та розвитку народних художніх промислів в поселенні; створення музеїв.

У сфері освіти: організація надання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за винятком повноважень щодо фінансового забезпечення освітнього процесу, Віднесених до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації; організація надання додаткової освіти дітям (за винятком надання додаткової освіти дітям в установах регіонального значення) і загальнодоступного безкоштовного дошкільної освіти, а також організація відпочинку дітей в канікулярний час (в міському окрузі); організація надання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за винятком повноважень щодо фінансового забезпечення освітнього процесу, віднесених до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації; організація надання додаткової освіти дітям (за винятком надання додаткової освіти дітям в установах регіонального значення) і загальнодоступного безкоштовного дошкільної освіти, а також організація відпочинку дітей в канікулярний час (в муніципальному районі); створення муніципальних освітніх установ вищої професійної освіти (в міських округах); здійснення функцій засновника муніципальних освітніх установ вищої професійної освіти, що знаходяться в їхньому віданні станом на 31 грудня 2008 року (в муніципальних районах).

В області медичного обслуговування: організація надання на території муніципального району (за винятком територій поселень, включених до затвердженого Урядом Російської Федерації перелік територій, населення яких забезпечується медичною допомогою в медичних установах, підвідомчих федеральному органу виконавчої влади, який здійснює функції по медико-санітарному забезпеченню населення окремих територій) первинної медико-санітарної допомоги в амбулаторно-поліклінічних, стаціонарно-поліклінічних та лікарняних установах, швидкої медичної допомоги (За винятком санітарно-авіаційної), медичної допомоги жінкам у період вагітності, під час і після пологів; організація надання на території міського округу (за винятком територій міських округів, включених до затвердженого Урядом Російської Федерації перелік територій, населення яких забезпечується медичною допомогою в медичних установах, підвідомчих федеральному органу виконавчої влади, який здійснює функції по медико-санітарному забезпеченню населення окремих територій) первинної медико -санітарной допомоги в амбулаторно-поліклінічних, стаціонарно-поліклінічних та лікарняних установах, швидкої медичної допомоги (за винятком санітарно-авіаційної), медичної допомоги жінкам у період вагітності, під час і після пологів; створення служби невідкладної медичної допомоги в структурі медичних установ з метою надання на території муніципального району первинної медико-санітарної допомоги (для міських округів і муніципальних районів).

До цих питань, пов'язаних з наданням медичної допомоги, примикають питання, вирішення яких направлено на охорону здоров'я громадян. Це: забезпечення умов для розвитку фізичної культури і масового спорту, організація проведення офіційних фізкультурно-оздоровчих і спортивних заходів; створення умов для масового відпочинку і організація облаштування місць масового відпочинку населення; створення, розвиток і забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території поселення; створення умов для забезпечення поселень послугами з організації дозвілля та послугами організацій культури; створення умов для розвитку туризму.

До будівельних питань місцевого значення та питань надання житла відносяться: затвердження генеральних планів міського округу, правил землекористування і забудови; твердження підготовленої на основі генеральних планів міського округу документації з планування території, видача дозволів на будівництво, дозволів на введення об'єктів в експлуатацію при здійсненні будівництва, реконструкції, капітального ремонту об'єктів капітального будівництва, розташованих на території міського округу; затвердження місцевих нормативів містобудівного проектування міського округу, ведення інформаційної системи забезпечення містобудівної діяльності, здійснюваної на території міського округу; резервування земель і вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок в межах міського округу для муніципальних потреб; здійснення земельної контролю за використанням земель міського округу; твердження схем територіального планування муніципального району, твердження підготовленої на основі схеми територіального планування муніципального району документації з планування території, ведення інформаційної системи забезпечення містобудівної діяльності, здійснюваної на території муніципального району, резервування та вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок в межах муніципального району для муніципальних потреб; затвердження генеральних планів поселення, правил землекористування і забудови, затвердження підготовленої на основі генеральних планів поселення документації з планування території, видача дозволів на будівництво, дозволів на введення об'єктів в експлуатацію при здійсненні будівництва, реконструкції, капітального ремонту об'єктів капітального будівництва, розташованих на території поселення; затвердження місцевих нормативів містобудівного проектування поселень, резервування земель і вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок в межах поселення для муніципальних потреб, здійснення земельної контролю за використанням земель поселення; забезпечення незаможних громадян, які потребують поліпшення житлових умов, житловими приміщеннями відповідно до житловим законодавством, організація будівництва та утримання муніципального житлового фонду, створення умов для житлового будівництва; здійснення фінансування та співфінансування капітального ремонту житлових будинків, що знаходилися в муніципальної власності до 1 березня 2005 р

Благоустрій муніципалітетів забезпечується вирішенням таких питань, як: організація благоустрою та озеленення території міського округу, використання, охорони, захисту, відтворення міських лісів, лісів особливо охоронюваних природних територій, розташованих в межах міського округу; організація благоустрою та озеленення території поселення, використання, охорони, захисту, відтворення міських лісів, лісів особливо охоронюваних природних територій, розташованих в межах населених пунктів поселення; видача дозволів на установку рекламних конструкцій, анулювання таких дозволів, видача розпоряджень про демонтаж самовільно встановлених знову рекламних конструкцій на території міського округу, які здійснюються відповідно до Федерального закону "Про рекламу" (для міських округів і муніципальних районів); привласнення найменувань вулицями, площами і іншим територіям проживання громадян, встановлення нумерації будинків, організація освітлення вулиць та встановлення покажчиків з назвами вулиць і номерами будинків.

Охорона навколишнього середовища пов'язана з вирішенням питань організації збору та вивезення побутових відходів та сміття; здійснення державного лісового контролю та нагляду (для поселень і міських округів); організація збору, вивезення, утилізації та переробки побутових і промислових відходів (для міських округів; муніципальні райони згідно із законом не зобов'язані "збирати" відходи); крім того, екологічні проблеми вирішуються організацією заходів з охорони навколишнього середовища в межах міського округу (для міських округів) або організацією заходів межпоселенческого характеру з охорони навколишнього середовища (для муніципальних районів).

До цього переліку належить і ряд інших питань місцевого значення - охорона громадського порядку, організація ритуальних послуг та утримання місць поховання, здійснення заходів щодо забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я, робота з дітьми та молоддю, організація протипожежної охорони тощо .

Якщо розглядати питання місцевого значення як функції, напрямки діяльності, як "згорнуті повноваження" (права і обов'язки) в тому вигляді, як вони представлені у Федеральному законі N 131-ФЗ, не можна не відзначити ряд їх недоліків.

По-перше, в Законі не вдалося в повній мірі відмежувати питання місцевого значення, які вирішуються муніципалітетами різних рівнів. У деяких випадках формулювання цих питань виглядають однаково, скажімо, для поселень і муніципальних районів. Наприклад, "створення умов для забезпечення поселень" (муніципальних районів) послугами з організації дозвілля та послугами організацій культури; "Організація і здійснення заходів по роботі з дітьми та молоддю" (в поселенні і в муніципальному районі); "Створення умов з надання транспортних послуг населенню" (в поселенні і муніципальному районі - межпоселенческого транспорт) і т.д.

По-друге, неясність, неоднозначність формул, що визначають питання місцевого значення, - "створення умов", "участь", "сприяння".

По-третє, замість визначення загального напрямку діяльності, функції, яка потім в інших законах повинна конкретизуватися в повноваженнях, визначаються самі ці конкретні повноваження, права та обов'язки органів місцевого самоврядування, наприклад "твердження схем територіального планування муніципального району", "видача дозволів на установку різних конструкцій "," привласнення найменувань вулицями, площами і іншим територіям проживання громадян в міському окрузі "і т.д.

Крім цих техніко-юридичних похибок, перелік питань місцевого значення містить недоліки концептуального ( "системного") характеру. До них відноситься перш за все розподіл "питань" на дві частини, нерівні за своїм правовим значенням. Одну з них - велику - муніципалітети зобов'язані вирішувати. Іншу - меншу за обсягом - вправі вирішувати. Чи можна тут бачити зв'язок з розподілом питань місцевого значення на обов'язкові та факультативні? Швидше за все, так воно і є.

Згідно з Федеральним законом N 131-ФЗ (ст. 14.1, 15.1, 16.1) органи місцевого самоврядування поселення мають право на: створення музеїв поселення; вчинення нотаріальних дій, передбачених законодавством, в разі відсутності в поселенні нотаріуса; участь у здійсненні діяльності з опіки та піклування; здійснення фінансування та співфінансування капітального ремонту житлових будинків, що знаходилися в муніципальній власності до 1 березня 2005 р .; створення умов для здійснення діяльності, пов'язаної з реалізацією прав місцевих національно-культурних автономій на території поселення; надання сприяння національно-культурному розвитку народів Російської Федерації і реалізації заходів у сфері міжнаціональних відносин на території поселення; участь в організації та здійсненні заходів з мобілізаційної підготовки муніципальних підприємств і установ, що знаходяться на території поселення; створення муніципальної пожежної охорони; створення умов для розвитку туризму.

Органи місцевого самоврядування муніципального району мають право на: створення музеїв муніципального району; участь у здійсненні діяльності з опіки та піклування; створення умов для здійснення діяльності, пов'язаної з реалізацією прав місцевих національно-культурних автономій на території муніципального району; надання сприяння національно-культурному розвитку народів Російської Федерації і реалізації заходів у сфері міжнаціональних відносин на території муніципального району; створення служби невідкладної медичної допомоги в структурі медичних установ з метою надання на території муніципального району первинної медико-санітарної допомоги; здійснення функцій засновника муніципальних освітніх установ вищої професійної освіти, що знаходяться в їхньому віданні станом на 31 грудня 2008 р .; створення умов для розвитку туризму.

Органи місцевого самоврядування міського округу мають право на: створення музеїв міського округу; створення муніципальних освітніх установ вищої професійної освіти; участь у здійсненні діяльності з опіки та піклування; здійснення фінансування та співфінансування капітального ремонту житлових будинків, що знаходилися в муніципальній власності до 1 березня 2005 р .; створення умов для здійснення діяльності, пов'язаної з реалізацією прав місцевих національно-культурних автономій на території міського округу; надання сприяння національно-культурному розвитку народів Російської Федерації і реалізації заходів у сфері міжнаціональних відносин на території міського округу; створення служби невідкладної медичної допомоги в структурі медичних установ з метою надання на території міського округу первинної медико-санітарної допомоги; створення муніципальної пожежної охорони; створення умов для розвитку туризму.

У статті 19 Федерального закону N 131-ФЗ записано, крім того, що органи місцевого самоврядування (будь-якого рівня) має право здійснювати витрати за рахунок місцевого бюджету (за винятком коштів, що передаються місцевому бюджету на здійснення цільових видатків) на реалізацію повноважень, не переданих їм в відповідно до ст. 19 зазначеного Закону, якщо можливість таких витрат передбачена федеральними законами. Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати за рахунок коштів бюджету муніципального освіти (за винятком коштів, що передаються місцевому бюджету на цільові витрати) додаткові заходи соціальної підтримки та соціальної допомоги для окремих категорій громадян, незалежно від наявності в федеральних законах положень, що встановлюють зазначене право.

Можна помітити, що частина цих питань перенесена в розряд необов'язкових з розряду обов'язкових, де вони були раніше. Такі, наприклад, питання, пов'язані з участю в опіку та піклування. Інша частина відтворює питання, відокремлюючи їх від інших, вже фігурували в законодавстві в якості прав, а не обов'язків. Це створення музеїв, створення органами місцевого самоврядування муніципальних освітніх установ вищої професійної освіти (це право встановлено Федеральним законом "Про вищу і післявузівську професійну освіту"(В ред. Від 18 липня 2006 року)).

Однак право здійснювати якесь повноваження має бути погоджено з тим органом, який його досі виконував в якості обов'язкового. Створення місцевих музеїв не вимагає такого узгодження: "Музей миші" в місті Мишкін Ярославській області або "Музей поміщика Щапова", який відкрив свого часу в селищі Щапово Подільського району Московської області сільськогосподарське училище, - справа суто місцеве і безпосередньо не впливає на права та обов'язки громадян.

Але ось опіка і піклування, нотаріат, дії в міжнаціональній сфері вимагають відповідального перед громадянами поведінки. Не може орган місцевого самоврядування сьогодні зайнятися опікою, а завтра перестати в ній брати участь, то ж нотаріальними і іншими діями. Значить, хоча встановлені законом повноваження - справа добровільна, вони повинні бути підкріплені якимись правилами. Якщо орган місцевого самоврядування береться за здійснення цих повноважень, вони на якийсь термін стають для нього обов'язковими і виконуються в певному порядку. Тому законодавець повинен встановити процедуру, яка передбачає порядок реалізації наданих муніципалітетам прав. При цьому важливо чіткіше, ніж зараз, визначити самі ці права. Формула про "сприяння" опіки та піклування, як вище зазначалося, не дає можливості усвідомити зміст цього права. Те ж з "сприянням національно-культурному розвитку народів Російської Федерації".

У деяких з сфер, яких торкається правами органів місцевого самоврядування, діє розгалужена система федерального і (або) регіонального законодавства. Мабуть, в актах, пов'язаних з входженням органів місцевого самоврядування на засадах добровільності в ці сфери, буде визначено, якою мірою ці органи повинні дотримуватися відповідні нормативні приписи, як повинна ділитися відповідальність між ними і органами, які виконують в даній сфері свої обов'язки, і т.д.

У Федеральному законі N 258-ФЗ міститься загальна норма про те, що органи місцевого самоврядування мають право брати участь у здійсненні нових державних повноважень, крім названих, якщо це участь передбачено федеральними законами. Однак в ньому не встановлено порядок домовленості про таку участь, закріплений в Законі N 199-ФЗ, - про погодження умов участі та про те, що федеральні закони можуть визначати можливість і межі правового регулювання органами державної влади цієї участі. Треба думати, що в законодавстві ці моменти ще знайдуть своє відображення і певне протиріччя двох законів буде усунуто.

З усього цього випливає, що концепція повноважень органів місцевого самоврядування, закладена в початковій редакції Федерального закону N 131-ФЗ, виявилася істотно поколебленной (якщо не відкинутої).

Єдино можливий вид державних повноважень, про які вказувалося в законі (відповідно до Конституції РФ), були делеговані державні повноваження, режим передачі і виконання яких органами місцевого самоврядування передбачає виділення достатніх субвенцій з державних (федерального або регіональних) бюджетів і дотримання інших важливих умов. Всі повноваження органів місцевого самоврядування, встановлені законами і не пов'язані з вирішенням питань місцевого значення, визнавалися державними повноваженнями.

Як зазначалося вище, встановлення такого порядку було однією з головних цілей муніципальної реформи - ліквідувати фінансується державні мандати, що накладаються на органи місцевого самоврядування важкий тягар витрат. Введення добровільних виконуваних державних повноважень таїть небезпеку повернення до фінансується методам, хоча і на факультативній основі. При цьому закритий для тих завдань місцевого значення і повноважень щодо їх вирішення перелік муніципального майна "відкритий" для добровільно виконуваних державних повноважень - тепер у власності муніципальних утворень може також бути майно, необхідне для здійснення повноважень, право здійснення яких надано органам місцевого самоврядування федеральними законами.

Це дозволяє зробити висновок про те, що переклад Федеральним законом N 122-ФЗ у відання органів державної влади широкого комплексу повноважень щодо забезпечення соціальної підтримки ряду категорій громадян не виправдав себе, і що повернення частини цих повноважень муніципалітетам в режимі окремих державних повноважень не виправляє повністю сформованого стану справ. Це не означає, що вирішити проблему можуть добровільно виконувані державні повноваження. Спільне ведення будь-якої сфери суспільних відносин регіональними та муніципальними органами все одно передбачає в якості оптимальної заходи чітке розмежування повноважень, обов'язкових для виконання кожної інстанцією. Інакше важко буде встановити їх відповідальність.

Практика добровільно виконуваних органами місцевого самоврядування державних повноважень може бути виправдана необхідністю гнучкого підходу до можливостей різних муніципалітетів, обліку конкретних умов, традицій, ресурсів, інших особливостей. При цьому слід враховувати головне призначення муніципалітетів, яке полягає у вирішенні питань місцевого значення. Можна підтримувати тільки таку практику, при якій виключається всяке тиск на органи місцевого самоврядування. Важливо стежити за тим і домагатися того, щоб державні повноваження добровільно виконувалися не в збиток вирішення питань місцевого значення, оскільки в іншому випадку може бути втрачений самий сенс існування і функціонування самого інституту місцевого самоврядування.

Концептуальні заперечення викликає ще одна група питань місцевого значення, явно виділяється на тлі всіх інших питань. Це організація і здійснення заходів з цивільної оборони, захисту населення і території міського округу від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру включаючи підтримку в стані постійної готовності до використання систем оповіщення населення про небезпеку, об'єктів цивільної оборони; створення та утримання в цілях цивільного захисту запасів матеріально-технічних, продовольчих, медичних та інших засобів; створення, зміст і організація діяльності аварійно-рятувальних служб і (або) аварійно-рятувальних формувань; організація і здійснення заходів з мобілізаційної підготовки муніципальних підприємств і установ; участь в профілактиці тероризму і екстремізму, а також в мінімізації і (або) ліквідації наслідків прояви тероризму і екстремізму; участь в попередженні та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, а також створення умов для розширення ринку сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства, сприяння розвитку малого та середнього підприємництва, надання підтримки соціально орієнтованим некомерційним організаціям, благодійної діяльності та добровольчеству.

Хоча ці питання названі питаннями місцевого значення, насправді вони такими не є. Це питання державного значення, відповідальність за вирішення яких лежить на органах державної влади. Перехід їх у розряд місцевих свідчить про слабкість державних органів, Їх нездатності впоратися з викликами часу.

Звичайно, питання місцевого значення, вирішення яких визначає економічне і соціальний розвиток муніципальних утворень, є складовою частиною програм загальнонаціонального розвитку. Більш того, їх вирішення можливе лише в синхронному поєднанні зі здійсненням загальнонаціональних програм. Однак вони мають свою специфіку, відмежовує її від державних справ. Таким чином, якщо розглядати весь перелік питань місцевого значення, як вони визначені в Законі N 131-ФЗ, можна сказати, що вони представляють якийсь конгломерат місцевих і державних справ, щось середнє між компетенцією колишніх місцевих Рад депутатів трудящих і органів місцевого самоврядування .

Звичайно, поняття питань місцевого значення - складне поняття. Доктринальні суперечки по ньому ведуться давно і далекі від вирішення. Існує точка зору про відносність поділу справ на державні та муніципальні, про те, що питання місцевого значення далеко не байдужі для держави в цілому і, навпаки, державні справи мають істотне значення для місцевої влади.

Видатний російський правознавець-адміністратівіст А.І. Єлістратов писав майже 100 років тому: "Яке б завдання самоврядування ми не взяли - дорожнє справа, народна освіта, піклування про бідних, з нею завжди пов'язані не тільки інтереси даної місцевості, але і всього населення держави. Антисанітарний стан однієї місцевості може бути джерелом епідемії , грізної для цілого краю. Народна тьма глухій провінції затримує політичний розвиток всієї країни і т.д., з ростом культури взаємна зв'язаність окремих місцевостей стає тим більш тісної та різноманітною, а разом з тим все більш стирається ясна грань між місцевими і широкими суспільними справами ... Власних справ, які за своєю природою становили б природну компетенцію самоврядних суспільних груп, в дійсності зовсім не існує. у окремих галузей державного управління немає таких природних властивостей, які робили б їх, безумовно, то предметом самоврядування, то завданнями урядової діяльності: в здійсненні кожної з за дач державного управління в сучасних державах, звичайно, беруть участь і коронна адміністрація, і органи самоврядування. Розподіл предметів відомства між самоврядуванням і коронної адміністрацією визначається не істотою справи, а мінливими міркуваннями політичної недоцільності. Один і той же предмет в одній державі в даний час може бути віднесений до самоврядування, в іншому або в інший час - до компетенції урядових установ ".

Визнаючи відносність розмежування справ на місцеві і державні, відомі дослідники російського самоврядування все ж бачили підстави для розрізнення тих і інших. Князь А. Васильчиков в своєму капітальному тритомної праці, присвяченому історії становлення та розвитку місцевого самоврядування, підкреслював, що "коло питань місцевого значення відрізняється від тих справ, які вершаться на верхніх поверхах державного будівлі". "Ставити лагодження мостів, виправлення доріг, - писав він, - піклування про бідних, продовольство голодних в залежність від того ж начальства, яке оголошує війну, укладає трактати, видає закони і заправляє фінансами, значить, змішувати два дії, що вимагають різних здібностей; від цього змішання відбувається те, що в централізованих державах місцеві інтереси приносяться в жертву загальним і зовсім губляться з виду ".

У сучасній доктрині, незважаючи на різницю думок, переважає точка зору про те, що виділення питань місцевого значення для вирішення їх виборними муніципальними органами або населенням безпосередньо, мають не тільки політичний, але економічний і організаційно-управлінський сенс.

У сучасному цивілізованому демократичному державі політичні рішення, пов'язані з перерозподілом справ "по вертикалі", не можуть бути довільними. Міжнародне співтовариство до нинішнього часу виробило загальні принципи розмежування компетенції, з якими мусимо рахуватися політики і законодавці. Найважливіший з них - принцип субсидіарності, який знайшов своє правове закріплення, зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка була підписана і Російською Федерацією.

У статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування йдеться: "Здійснення публічних повноважень, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Передача будь-якої функції будь-якому іншому органу влади повинна враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії ".

Таким чином: а) обсяг, б) характер поставленого завдання, в) ефективність, г) економічність її рішення - такими є вимоги, які повинні прийматися до уваги при визначенні рівня публічної влади, на рішення якого передається те чи інше питання. Те, що може добре робитися на низовому рівні, з урахуванням всіх особливостей і обставин місця і часу, повинно робитися саме на цьому і ні на якому іншому рівні.

У доповіді Координаційного комітету по місцевим та регіональним органам влади Ради Європи, підготовленому в 1994 р, стверджується, що існують повноваження, які об'єктивно можуть краще реалізовуватися на місцевому, ніж на центральному рівні, так як вони припускають знання стану справ з перших рук.

Це, особливо повноваження, пов'язані з умовами життя, - дороги, житло, культура, соціальна допомога, молодіжна політика, розвиток і міське планування ".

У доповіді "Децентралізація та місцева демократія в світі", підготовленому групою вчених з різних країн, Підтверджується, що в переважній більшості держав зміст діяльності органів місцевого самоврядування приблизно таке ж.

Таким чином, функціональне призначення місцевого самоврядування полягає в особливому способі децентралізації управлінських справ, близьких до умов життя людей, причому не великих людських мас, а головним чином малих груп і конкретних громадян. Вирішення цих справ вимагає безумовного врахування місцевих умов і можливостей, а також демократичних процедур, що забезпечують здійснення безпосереднім чином права громадян брати участь в управлінні державними справами, і на цій основі сприяє підвищенню ефективності управління.

З цього виходив, мабуть, Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування", коли визначав як питань місцевого значення "питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти".

Поняття "життєзабезпечення" має досить широкий зміст. Можливість застосувати його до функціональним призначенням місцевого самоврядування дозволяє термін "безпосереднє". Безпосереднє - значить, пряме, без посередників, найближчим і т.д. Питання безпосереднього життєзабезпечення, як правило, пов'язані з наданням або організацією надання соціальних послуг даному громадянинові або групі громадян, які проживають у відповідному муніципальному освіті. Результати рішень, пов'язаних з наданням послуг, обмежуються, як правило, територією муніципалітету, населеного пункту, вулиці, будинку, квартири, хоча в кінцевому рахунку вони можуть бути пов'язані з державними інтересами.

Саме такі мали бути результати рішень більшості питань місцевого значення, перелік яких встановлювався в початковій редакції Федерального закону N 131-ФЗ. Це, нагадаю, електро-, тепло-, газо- і водопостачання населення, водовідведення, постачання населення паливом, народна освіта, охорона здоров'я, дороги, транспортні послуги, первинні заходи пожежної безпеки, створення умов для забезпечення населення послугами зв'язку, громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування, бібліотеки, охорона місцевих об'єктів культурної спадщини, фізкультура, спорт, робота з молоддю та ін.

Незабаром до цих цілком самоврядних питань додали ті, про які йде мова.

Зараз у органів місцевого самоврядування поселення всього 34 питання місцевого значення, у органів місцевого самоврядування муніципального району - 32, у органів місцевого самоврядування міського округу - 39.

Всі ці питання пов'язані безпосередньо з послугами населенню? Чи можна вважати, що відповідно до принципу субсидіарності вони (головним чином, включені до переліку питань місцевого значення останнім часом) можуть бути вирішені найбільш ефективним чином?

Як можуть, скажімо, органи місцевого самоврядування поселення або навіть району займатися профілактикою тероризму і екстремізму? У них і міліції-то своєї досі немає, а громадський порядок захищають державні міліцейські структури. А громадянська оборона? Яке відношення до неї мають послуги населенню або "безпосереднє життєзабезпечення"?

Те ж з мобілізаційною підготовкою. Звичайно, час зараз неспокійний, але ж не передвоєнний. Якщо, дійсно, з безпекою не все так гладко, але ж пряме справу саме держави та її органів її забезпечити. Навіщо ж плутати функціональне призначення різних рівнів публічної влади?

А сприяння в розвитку сільськогосподарського виробництва? Колись цим займалися сільські ради. В їх завдання входило і культурно-побутове обслуговування населення. Але результати їх роботи оцінювалися, перш за все, по врожайності сільськогосподарських культур і надоями молока на корову в колгоспах і радгоспах.

З усього цього випливає висновок: вирішуючи завдання утвердження і розвитку місцевого самоврядування, необхідно при визначенні питань місцевого значення дотримуватися функціонального призначення даного демократичного інституту, що виключає за своєю природою рішення задач, насамперед властивих органам державної влади або підприємницьким структурам.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення

За кожним з перерахованих питань місцевого значення (та й великих державних повноважень, переданих муніципальним органам) тягнеться шлейф повноважень (конкретних прав і обов'язків) органів місцевого самоврядування, які складають юридичні засоби вирішення цих питань. Таких повноважень дуже багато, вони, як правило, містяться в федеральних і регіональних законах, статутах муніципальних утворень, перерахувати які досить складно, оскільки весь масив їх складе не одну багатосторінкову книгу. Правда, вирішити це завдання може допомогти застосування комп'ютерної інформаційної технології. Тільки поки не ясні цілі вирішення такого завдання.

Проте законодавець визнав за необхідне виділити деякі з повноважень і помістити їх в статутному законі про місцеве самоврядування. Такий захід викликана значенням повноважень, названих в ст. 17 Федерального закону N 131-ФЗ. Цими повноваженнями є: прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень, видання муніципальних правових актів; встановлення офіційних символів муніципального освіти; створення муніципальних підприємств і установ, здійснення фінансового забезпечення діяльності муніципальних казенних установ і фінансового забезпечення виконання муніципального завдання бюджетними і автономними муніципальними установами, а також формування і розміщення муніципального замовлення; встановлення тарифів на послуги, що надаються муніципальними підприємствами і установами, якщо інше не передбачено федеральними законами; регулювання тарифів на підключення до системи комунальної інфраструктури, тарифів організацій комунального комплексу на підключення, надбавок до тарифів на товари і послуги організацій комунального комплексу, надбавок до цін (тарифів) для споживачів. Повноваження органів місцевого самоврядування поселень з регулювання тарифів на підключення до системи комунальної інфраструктури, тарифів організацій комунального комплексу на підключення, надбавок до тарифів на товари і послуги організацій комунального комплексу, надбавок до цін, тарифів для споживачів можуть повністю або частково передаватися на основі угод між органами місцевого самоврядування поселень і органами місцевого самоврядування муніципального району, до складу якого входять зазначені поселення; повноваження з організації теплопостачання, передбачені Федеральним законом "Про теплопостачання"; організаційне та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення муніципальних виборів, місцевого референдуму, Голосування з відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти; прийняття і організація виконання планів і програм комплексного соціально економічного розвитку муніципального освіти, а також організація збору статистичних показників, що характеризують стан економіки і соціальної сфери муніципального освіти, і надання зазначених даних органам державної влади в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; заснування друкованого засобу масової інформації для опублікування муніципальних правових актів, обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення, доведення до відома жителів муніципального освіти офіційної інформації про соціально-економічному та культурному розвитку муніципального освіти, про розвиток його громадської інфраструктури та іншої офіційної інформації; здійснення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків відповідно до федеральними законами; організація підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації виборних посадових осіб місцевого самоврядування, членів виборних органів місцевого самоврядування, депутатів представницьких органів муніципальних утворень, а також професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців та працівників муніципальних установ; затвердження та реалізація муніципальних програм в галузі енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності, організація проведення енергетичного обстеження багатоквартирних будинків, приміщення в яких складають муніципальний житловий фонд в межах муніципального освіти, організація і проведення інших заходів, передбачених законодавством про енергозбереження і про підвищення енергетичної ефективності.

Органи місцевого самоврядування поселень і органи місцевого самоврядування міських округів має право відповідно до статутами муніципальних утворень приймати рішення про притягнення громадян до виконання на добровільній основі соціально значущих для поселення і міського округу робіт (в тому числі чергувань) з метою вирішення питань місцевого значення поселень, передбачених п. 7.1-9, 15 і 19 ч. 1 ст. 14 цього Закону, і питань місцевого значення міських округів, передбачених п. 7.1-11, 20 і 25 ч. 1 ст. 16 цього Закону.

До соціально значущим робіт можуть бути віднесені тільки роботи, які не потребують спеціальної професійної підготовки.

До виконання соціально значущих робіт можуть залучатися повнолітні працездатні жителі поселень і міських округів у вільний від основної роботи чи навчання час на безоплатній основі не більше ніж один раз в три місяці. При цьому тривалість соціально значущих робіт не може становити більш як чотири години поспіль.

Крім переліку повноважень, в ст. 17 встановлюються загальні правила наділення муніципалітетів повноваженнями і принцип здійснення органами місцевого самоврядування цих повноважень.

По-перше, тут визначається, що іншими (крім перерахованих) повноваженнями органи місцевого самоврядування відповідно до цього Закону можуть наділятися статутами муніципальних утворень. Пізніше положення було уточнено і розширено. І, по-друге, що з питань, віднесених відповідно до ст. 14, 15 і 16 цього Закону до питань місцевого значення, федеральними законами, статутами муніципальних утворень можуть встановлюватися повноваження органів місцевого самоврядування щодо вирішення зазначених питань місцевого значення. Нині за змістом цієї норми не тільки Федеральний закон N 131-ФЗ може визначати повноваження органів місцевого самоврядування, а й інші федеральні закони, як, власне, це і було на практиці.

У статті 17 сказано також: повноваження органів місцевого самоврядування, встановлені цією статтею, здійснюються органами місцевого самоврядування поселень, органами місцевого самоврядування міських округів і органами місцевого самоврядування муніципальних районів самостійно. Підпорядкованість органу місцевого самоврядування або посадової особи місцевого самоврядування одного муніципального освіти органу місцевого самоврядування або посадовій особі місцевого самоврядування іншого муніципального освіти не допускається.

Аналізуючи склад повноважень органів місцевого самоврядування, встановлений в ст. 17 Федерального закону N 131-ФЗ, слід перш за все відзначити, що це найбільш значущі, "головні" з повноважень муніципалітетів, без здійснення яких не можна вирішити багато питань місцевого значення. В першу чергу це стосується повноважень організаційно-правового порядку, які становлять значну частину встановлених повноважень (назвемо її першою групою повноважень).

До них можна віднести наступні: прийняття Статуту муніципального освіти; видання муніципальних правових актів; встановлення офіційних символів муніципальних утворень; організаційне та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення виборів, голосування з відкликання депутата, члена виборного органу і виборного посадової особи місцевого самоврядування; прийняття і організація виконання планів і програм комплексного соціально-економічного розвитку; організація підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації виборних посадових осіб місцевого самоврядування; заснування друкованого засобу масової інформації для опублікування муніципальних правових актів.

Ці повноваження стосуються практично всіх рівнів місцевого самоврядування та всіх питань місцевого значення. Без володіння більшістю з них неможливо вирішити жодне з питань місцевого значення. Наприклад, в Статуті визначаються повноваження органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб, що визначає необхідну правову передумову їх діяльності.

Видання муніципальних правових актів є правовою формою вирішення питань місцевого значення, засобом визначення координат діяльності органів і посадових осіб муніципалітету. Для органів місцевого самоврядування не може бути вибору - вирішувати або не вирішувати питання місцевого значення, брати їх "до виробництва" або не брати. "І господарська, і громадська діяльність самоврядних суспільних груп, - писав А.І. Єлістратов, - більшою мірою кримінальна суспільної місії. Вона з'єднана з певними, заснованими на праві, обов'язками для членів даної групи і для її установ ... Наказуючи або допускаючи примусове здійснення відомих задач в порядку самоврядування, закон тим самим визнає за цими завданнями значення необхідних для гуртожитку функцій ... ".

Організаційне та матеріально-технічне забезпечення підготовки проведення виборів - це встановлення самого факту місцевого самоврядування, це первинні дії для створення самих умов існування місцевого самоврядування.

Участь в навчанні кадрів місцевого самоврядування - повноваження настільки ж обов'язкове, як і необхідне для ефективної участі у вирішенні питань місцевого значення всіх, хто в цьому має брати участь. Це гарне додавання до системи центрів навчання муніципальних кадрів, створюваної зараз федеральними органами.

Надзвичайно велике значення для забезпечення гласності в роботі органів місцевого самоврядування має заснування друкованого засобу масової інформації для опублікування муніципальних правових актів.

Гласність - це засіб для боротьби з недоліками в роботі муніципалітетів, які ставляться під нагляд самого населення, це в той же час спосіб залучення громадян до роботи органів місцевого самоврядування. Цьому сприяє і використання електронних засобів інформації. Зараз вже багато муніципалітетів мають свої сайти в Інтернеті, де поміщають все цікавлять виборців відомості про роботу органів місцевого самоврядування. Це, безумовно, перспективний напрямок організації роботи муніципалітетів, які незабаром може принести позитивні результати.

Не можна не звернути увагу на повноваження органів місцевого самоврядування приймати і реалізовувати виконання планів комплексного соціально-економічного розвитку муніципальних утворень, а також організовувати збір статистичних показників, що характеризують стан економіки і соціальної сфери муніципального освіти. Робота муніципальних органів ставиться цим на міцну організаційну основу. Треба сказати, що Федеральний закон N 154-ФЗ взагалі уникав використання поняття планування, прагнучи, мабуть, відмежуватися від практики соціалістичного планування як функції органів влади всіх рівнів радянського періоду. Але ж планування - умова нормально організованою діяльності будь-якого органу, що управляє. Різні види планування використовуються в практиці органів місцевого самоврядування всіх цивілізованих країн. У зв'язку з цим зрозуміло, чому Федеральний закон N 131-ФЗ свідчить про плани і програми комплексного соціально-економічного розвитку. Муніципалітети, крім того, можуть приймати (і приймають) плани і з окремих питань розвитку муніципальних утворень - наприклад, з благоустрою, розвитку масової фізичної культури і спорту та ін. Вони можуть розробляти і затверджувати цільові програми, скажімо, по дорожньому або житловому муніципальному будівництву і т.д.

Поняття планів "комплексного соціально-економічного розвитку" вимагає роз'яснення. Чи обмежується комплексний розвиток муніципальних утворень суто муніципальними потребами, або воно зачіпає соціально-економічні питання, вирішення яких пов'язане, зокрема, з діяльністю підприємств і організацій, що належать ні до муніципальної, а іншим формам власності? У Федеральному законі N 154-ФЗ вказувалося на те, що органи місцевого самоврядування координують "відповідно до закону" участь підприємств, установ і організацій у комплексному соціально-економічному розвитку території муніципального освіти (ст. 32). Йшлося про підприємства, установах та організаціях без визначення форми їх власності. Закон про таку координації прийнятий не була, без нього формула про "координації" виявилася занадто розпливчатою, щоб її можна було використовувати на практиці. У той же час ідея про можливість впливу муніципалітету на те, що відбувається в муніципальній освіті в цілому, має сенс. На території муніципального освіти немає іншого органу, крім органу місцевого самоврядування, який був би безпосередньо зацікавлений в гармонійному розвитку його території. Не можна без шкоди для інтересів населення виривати муніципальну діяльність з контексту всієї соціально-економічного життя поселення, району, міського округу. Тільки способи узгодження зусиль суб'єктів різних форм власності повинні бути гранично з'ясовані і формалізовані. Це стосується понять "координація" і "планування комплексного соціально-економічного розвитку".

Звичайно, план комплексного розвитку не може бути об'ємним документом "радянського типу", в якому розглядалися б, погоджувалися, строго розписувалися по виконавцям все кількісні параметри розвитку території. На практиці зараз впроваджуються так звані стратегічні плани розвитку муніципальних утворень, засновані на збалансованості інтересів і встановлення відносин партнерства муніципальної влади, Підприємницьких структур і місцевої громади. Вони припускають визначення головних цілей, орієнтирів, напрямків розвитку територій, що забезпечують її конкурентоспроможність як цілісної одиниці, а також конкурентоспроможність окремих галузей економіки та соціальної сфери муніципального освіти. Однак і вони неповні, оскільки такі "комплексні плани" часто не визначають способів, механізмів узгодження інтересів різних категорій власників. Ця практика прагне бути пов'язаною з реалізацією загальнодержавних завдань зростання обсягів виробництва, бюджетних доходів, ефективного використання наявних фінансових, матеріальних і людських ресурсів.

Плани соціально-економічного розвитку муніципальних утворень не можуть бути відірвані і від регіональних планів соціально-економічного розвитку. Тільки їх гармонійне поєднання може послужити розробці та реалізації пріоритетних напрямків зростання як регіонів, так і муніципальних утворень, збалансованого ресурсного забезпечення вирішення завдань демографічного, соціального, соціально-етнічного, економічного та інфраструктурного характеру. Надзвичайно велике в цьому відношенні значення комплексного планування для вирівнювання вельми істотних відмінностей між регіонами і відповідно між муніципальними утвореннями за найважливішими показниками в обсягах промислового виробництва і доходи на душу населення.

На жаль, до теперішнього часу немає федеральних законів, які регулювали б діяльність органів місцевого самоврядування в області планування. Старі радянські закони припинили свою дію, а нові поки не створені. Це в чималому ступені гальмує організацію практики муніципального планування, яка може бути значно форсована, якщо буде прийнятий відповідний законодавчий акт.

Друга група повноважень органів місцевого самоврядування, що визначається ст. 17 Федерального закону N 131-ФЗ, зачіпає економічні питання, які вирішуються муніципалітетом. Якщо перша група повноважень, безумовно, відноситься до предмету муніципального права, про який йшлося вище, другу групу повноважень можна віднести до цього предмету лише умовно. Ці повноваження стосуються найгостріших питань життєзабезпечення населення муніципальних утворень, вони зачіпають інтереси кожного жителя села чи міста і нерідко викликають широкі дискусії. Крім того, в цій групі повноважень вказані права і обов'язки органів місцевого самоврядування, на які законодавець хотів звернути б особливу увагу муніципалітетів і які пов'язані з появою нових федеральних законів, що втілюють політику держави в сферах, що зачіпають потреби і потреби громадян. З моменту прийняття Федерального закону N 131-ФЗ перелік таких повноважень збільшився. Якщо в початковій редакції закону називалися дев'ять повноважень, тепер їх чотирнадцять. П'ять нових повноважень стосуються саме економічної сторони діяльності муніципалітетів.

Особливо злободенні повноваження муніципалітетів в області тарифної політики, яка не користується особливою популярністю у населення. Тим часом тарифи, що встановлюються органам місцевого самоврядування, дають можливість функціонування комунальної інфраструктури. Питання підвищення тарифів і дійсних витрат на забезпечення населення комунальними послугами постійно знаходяться в сфері федерального регулювання.

Федеральний закон від 14 квітня 1995 "Про державне регулювання тарифів на електричну і теплову енергію в Російській Федерації" (в ред. Від 31 грудня 2005 року), по суті, майже не надає повноважень органам місцевого самоврядування в регулюванні тарифів на ці види енергії. У Законі лише визначено, що органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом суб'єкта Російської Федерації повноваженнями на державне регулювання тарифів на теплову енергію (за винятком виробленої електростанціями, які здійснюють виробництво в режимі комбінованого виробництва електричної та теплової енергії), що відпускається безпосередньо джерелами теплової енергії, що забезпечують постачання теплової енергією споживачів, розташованих на території одного муніципального освіти.

Рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання переданих йому повноважень і суперечить законодавству Російської Федерації про електроенергетику або прийняте з перевищенням наданої йому компетенції, підлягає скасуванню відповідним органом виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Федеральний закон від 30 грудня 2004 року "Про основи регулювання тарифів організацій комунального комплексу" (в ред. Від 29 грудня 2006 року) більш детально визначив роль муніципалітетів в регулюванні тарифів, чому допомогло визначення і використання Законом нових понять, що відносяться до предмету регулювання Закону. У ньому, зокрема, визначено, що організація комунального комплексу - це юридична особа незалежно від її організаційно-правової форми, що здійснює експлуатацію системи (систем) комунальної інфраструктури, що використовується (використовуваних) для виробництва товарів (надання послуг) з метою забезпечення електро-, тепло-, водопостачання, водовідведення та очистки стічних вод, і (або) здійснює експлуатацію об'єктів, що використовуються для утилізації (захоронення) твердих побутових відходів.

Цей Закон чітко визначив сфери повноважень федеральних регіональних і муніципальних органів в області регулювання тарифів на товари і послуги різних видів і різних виробників цих товарів і послуг.

Повноваження конкретних органів місцевого самоврядування такі:

Представницькі органи муніципальних утворень здійснюють такі повноваження у сфері регулювання тарифів і надбавок організацій комунального комплексу (крім повноважень регіональних органів), які регулюють тарифи на товари та послуги організацій комунального комплексу, що здійснюють експлуатацію систем комунальної інфраструктури, які використовуються у сфері водопостачання, водовідведення та очистки стічних вод , об'єктів утилізації (захоронення) твердих побутових відходів, у разі, якщо споживачі, які обслуговуються з використанням цих систем і об'єктів, знаходяться в межах декількох міських округів або декількох міських, сільських поселень, розташованих на територіях декількох (одного) муніципальних районів (муніципального району) суб'єкта Російської Федерації, і споживачі кожного з цих муніципальних утворень споживають не більше 80% в натуральному вираженні товарів і послуг цієї організації комунального комплексу, а саме: стверджують відповідно до документами терри торіального планування муніципальних утворень програму комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури; стверджують інвестиційні програми організацій комунального комплексу з розвитку систем комунальної інфраструктури; встановлюють надбавки до цін (тарифів) для споживачів.

Інші органи місцевого самоврядування здійснюють наступні повноваження в сфері регулювання тарифів і надбавок організацій комунального комплексу: визначають метод регулювання тарифів на товари і послуги організацій комунального комплексу; встановлюють систему критеріїв, які використовуються для визначення доступності для споживачів товарів і послуг організацій комунального комплексу; узгоджують виробничі програми організацій комунального комплексу; стверджують технічні завдання по розробці інвестиційних програм організацій комунального комплексу з розвитку систем комунальної інфраструктури; розглядають проекти інвестиційних програм організації комунального комплексу з розвитку систем комунальної інфраструктури; здійснюють розрахунок цін (тарифів) для споживачів; встановлюють тарифи на товари та послуги організацій комунального комплексу та надбавки до тарифів на товари і послуги організацій комунального комплексу відповідно до граничним індексом, встановленим органом регулювання суб'єкта Російської Федерації для відповідного муніципального освіти, тарифи на підключення до систем комунальної інфраструктури, тарифи організацій комунального комплексу на підключення; публікують інформацію про тарифи і надбавки, виробничих програмах і про інвестиційні програми організацій комунального комплексу, а також про результати моніторингу виконання цих програм; беруть участь в розробці проектів договорів, що укладаються з метою розвитку систем комунальної інфраструктури; укладають з організаціями комунального комплексу договори з метою розвитку систем комунальної інфраструктури, що визначають умови виконання інвестиційних програм організацій комунального комплексу; здійснюють моніторинг виконання виробничих програм та інвестиційних програм; привертають відповідні організації для проведення експертизи обгрунтованості проектів виробничих програм, перевірки обґрунтованості розрахунку відповідних їм тарифів, а також для визначення доступності для споживачів товарів і послуг організацій комунального комплексу; приймають рішення і видають розпорядження в межах своїх повноважень, встановлених цим Законом, які є обов'язковими для виконання організаціями комунального комплексу; подають запит на інформацію у організацій комунального комплексу, передбачену цим Законом та нормативно-правовими актами Російської Федерації.

Органи регулювання муніципальних утворень регулюють тарифи на товари та послуги організацій комунального комплексу, що здійснюють експлуатацію систем комунальної інфраструктури, які використовуються у сфері водопостачання, водовідведення та очистки стічних вод, об'єктів утилізації (захоронення) твердих побутових відходів, у разі, якщо споживачі відповідного муніципального освіти, які обслуговуються з використанням цих систем і об'єктів, споживають більше 80% товарів і послуг цих організацій комунального комплексу, а також регулюють тарифи на підключення до систем комунальної інфраструктури, тарифи організації комунального комплексу на підключення, надбавки на товари і послуги організації комунального комплексу та надбавки до цін ( тарифами) для споживачів.

Органи регулювання муніципальних утворень в межах своєї компетенції встановлюють надбавки до тарифів на товари і послуги організацій комунального комплексу відповідно до граничним індексом, встановленим органом регулювання суб'єкта Російської Федерації для відповідного муніципального освіти, тарифи на підключення до систем комунальної інфраструктури, тарифи організацій комунального комплексу на підключення щодо організацій комунального комплексу.

Програма комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури розробляється органом місцевого самоврядування відповідно до документами територіального планування муніципальних утворень. Програма комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури затверджується представницьким органом муніципального освіти. Інвестиційна програма організації комунального комплексу розробляється на підставі умов технічного завдання, що затверджується головою місцевої адміністрації і розробляється відповідно до програми комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури.

Федеральним законом від 27 липня 2010 р N 273-ФЗ до переліку повноважень органів місцевого самоврядування був введений пункт про повноваження муніципалітетів по організації теплопостачання, передбачених Федеральним законом "Про теплопостачання".

Органи місцевого самоврядування поселень і міських округів наділені повноваженнями: організації та забезпечення надійного теплопостачання споживачів на територіях поселень, міських округів, в тому числі вжиття заходів щодо організації забезпечення теплопостачання споживачів у разі невиконання теплопостачальними організаціями або Тепломережевий організаціями своїх зобов'язань або відмови зазначених організацій від виконання своїх зобов'язань; розгляду звернень споживачів з питань надійності теплопостачання в порядку, встановленому правилами організації теплопостачання, затвердженими Кабінетом Міністрів України; реалізації передбачених ч. 5-7 ст. 7 цього Закону повноважень у сфері регулювання цін (тарифів) у сфері теплопостачання; виконання вимог, встановлених правилами оцінки готовності поселень, міських округів до опалювального періоду, і контроль за готовністю теплопостачальних організацій, тепломережних організацій, окремих категорій споживачів до опалювального періоду; узгодження виведення джерел теплової енергії, теплових мереж в ремонт і з експлуатації; затвердження схем теплопостачання поселень, міських округів з чисельністю населення менше 500 тис. чоловік, в тому числі визначення єдиної теплопостачальної організації; узгодження інвестиційних програм організації, що здійснюють регульовані види діяльності у сфері теплопостачання, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Повноваження органів місцевого самоврядування міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга по організації теплопостачання на внутрішньоміських територіях визначаються законами зазначених суб'єктів Російської Федерації виходячи з необхідності збереження єдності міських господарств з урахуванням положень цього Закону.

Органи місцевого самоврядування поселень, міських округів в порядку здійснення повноважень у сфері регулювання цін (тарифів) у сфері теплопостачання звертаються в орган виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації в галузі регулювання цін (тарифів) з пропозицією про прийняття рішення про скасування регулювання тарифів на теплову енергію (потужність ).

Органи місцевого самоврядування поселень, міських округів можуть наділятися законом суб'єкта Російської Федерації повноваженнями на затвердження інвестиційних програм організацій, що здійснюють регульовані види діяльності у сфері теплопостачання, повноваженнями на державне регулювання цін (тарифів) на теплову енергію (за винятком теплової енергії (потужності), виробленої електростанціями в режимі комбінованого виробництва електричної та теплової енергії), що відпускається безпосередньо джерелами теплової енергії, що забезпечують постачання теплової енергії споживачам, розташованих на території одного муніципального освіти.

Органи місцевого самоврядування поселень, міських округів в межах переданих їм відповідно до цієї статті повноважень має право запитувати у організацій, які здійснюють регульовані види діяльності у сфері теплопостачання, і отримувати від них інформацію і необхідні матеріали з питань встановлення, зміни і застосування цін (тарифів), регульованих відповідно до цього закону, в форматі та в терміни, які визначаються зазначеними органами. Органи місцевого самоврядування поселень, міських округів не можуть бути наділені повноваженнями на державне регулювання цін (тарифів) на теплову енергію (потужність), якщо на територіях цих поселень, міських округів здійснюють діяльність теплопостачальні організації за участю даних муніципальних утворень, муніципальні унітарні підприємства.

Рішення органу місцевого самоврядування поселення або міського округу, прийняте на виконання переданих згідно з цією статтею повноважень, але таке, що суперечить законодавству Російської Федерації або прийняте з перевищенням наданої йому компетенції, підлягає скасуванню органом виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації в області державного регулювання цін (тарифів) у сфері теплопостачання в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Як зазначалося вище, багато органів місцевого самоврядування вже почали роботу по здійсненню цих повноважень.

У місті Новий Уренгой взяли і приступили до реалізації муніципальної цільової програми "Енергозбереження та підвищення енергоефективності в муніципальному освіті місто Новий Уренгой на 2010-2013 роки". На початковому етапі увагу приділено оснащенню всіх міських об'єктів капітального виконанні приладами обліку комунальних ресурсів. Власники піклуються про встановлення загальнобудинкових приладів обліку, які дозволяють контролювати не тільки обсяги споживання, а й параметри якості ресурсів (тиск, температуру), а також визначати втрати води по шляху від центрального теплового пункту до будинку при розрахунках з ресурсоснабжающими організаціями, виявляти витоку в системах водо- і теплопостачання багатоквартирного будинку і дають реальні можливості для ресурсозбереження. В цілому на заходи з енергозбереження в рамках муніципальної цільової програми з 2010 по 2013 р планується витратити майже 449 млн. Руб. Джерела фінансування - кошти окружного бюджету, кошти підприємств, власників багатоквартирних будинків, інвесторів. Завдання органів місцевого самоврядування сьогодні - зробити енергозбереження вигідним бізнесом як для організацій, які професійно займаються енергозбереженням, так і для інвесторів, впровадити організаційно-правові та фінансові механізми перекладу житлово-комунальної та бюджетної сфер діяльності на енергоефективний шлях розвитку.

Нещодавно в ст. 17 було внесено повноваження, пов'язане з прийняттям Федерального закону від 23 листопада 2009 р N 261-ФЗ "Про енергозбереження і підвищення енергетичної ефективності і внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації". Відомо, що в Росії витрачається на одиницю продукції значно більше енергії, ніж в розвинених країнах, в тому числі в сфері комунального господарства. Політика держави полягає у створенні правових, економічних та організаційних основ стимулювання енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності. Закон визначив повноваження всіх рівнів влади в цій сфері, в тому числі і органів місцевого самоврядування.

До їх повноважень віднесено:

1. розробка і реалізація муніципальних програм в галузі енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності;
2. встановлення вимог до програм в галузі енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності організацій комунального комплексу, ціни (тарифи) на товари, послуги яких підлягають встановленню органами місцевого самоврядування;
3. інформаційне забезпечення заходів з енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності, які визначені як обов'язкових федеральними законами та іншими нормативними правовими актами Російської Федерації, а також передбачених відповідною муніципальної програмою в області енергозбереження і підвищення енергетичної ефективності;
4. координація заходів з енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності і контроль за їх проведенням муніципальними установами, муніципальними унітарними підприємствами.

Господарюючі суб'єкти визначаються мерією міста Ульяновська відповідно до вимог, передбачених Федеральним законом від 21 липня 2005 р N 94-ФЗ "Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб".

Реалізація заходів по організації громадських робіт здійснюється із залученням Обласного державної установи Центру зайнятості населення міста Ульяновська (за згодою).

Мерія міста Ульяновська: бере участь в організації на території муніципального освіти "Місто Ульяновськ" громадських робіт за допомогою визначення господарюючих суб'єктів для участі в проведенні громадських робіт відповідно до вимог, передбачених Федеральним законом від 21 липня 2005 р N 94-ФЗ "Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб "; інформує обласне державна установа Центр зайнятості населення міста Ульяновська про господарюючих суб'єктів, визначених для участі в проведенні громадських робіт; здійснює фінансування заходів Програми в межах бюджетних асигнувань, Передбачених в бюджеті муніципального освіти "Місто Ульяновськ"; здійснює контроль за реалізацією заходів Програми.

Господарюючі суб'єкти, визначені для участі в громадських роботах: створюють робочі місця для організації громадських робіт; укладають трудові договори з громадянами, спрямованими для участі в громадських роботах; оплачують відповідно до трудовими договорами громадські роботи.

Участь обласного державної установи Центру зайнятості населення міста Ульяновська в реалізації заходів Програми визначається відповідно до компетенції, встановленої Законом Російської Федерації від 19 квітня 1991 N 1032-1 "Про зайнятість населення в Російській Федерації".

В ряду повноважень органів місцевого самоврядування, встановлених ст. 17 Федерального закону N 131-ФЗ, створення муніципальних підприємств і установ, здійснення фінансового забезпечення діяльності муніципальних казенних установ і фінансова забезпеченість виконання муніципального завдання бюджетними і автономними муніципальними установами, а також формування і розміщення муніципального замовлення.

Про це мова піде нижче. Тут же слід зауважити, що, крім повноважень, про які йде мова в ст. 17 Федерального закону N 131-ФЗ, федеральними законами і статутами муніципальних утворень встановлено величезну кількість повноважень органів місцевого самоврядування, які входять в галузі законодавства, в предмети галузей права, які не є муніципальним правом. Вивченням цих повноважень займаються фахівці фінансово-бюджетного, земельного, цивільного, трудового, адміністративного, підприємницького та інших галузей законодавства і права. Тому в цьому підручнику про них мова не йде, оскільки їм присвячені інші підручники та інші дослідницькі роботи.

Завдання муніципального права, скоріше, полягає не в тому, щоб констатувати великі повноваження органів місцевого самоврядування в різних сферах і галузях діяльності муніципалітетів, а в тому, щоб аналізувати тенденції місцевого правотворчості в цілому, спираючись, зокрема і особливо, на дані Федерального реєстру статутів муніципальних утворень і складається Федерального реєстру нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, визначати на даній основі потенціал правових актів, шляхи їх вдосконалення та розвитку.

Оцінка ефективності діяльності органів місцевого самоврядування

Стаття 18.1, що встановлює порядок оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, включена в текст Федерального закону N 131-ФЗ Федеральним законом від 18 жовтня 2007 р N 230-ФЗ і, по суті, радикальним чином змінює відносини між органами місцевого самоврядування, органами державної влади суб'єктів Федерації і федеральними органами державної влади. Мова йде не про державний контроль за виконанням органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень, не про нагляд за законністю дій муніципалітетів при вирішенні питань місцевого значення, а саме про ефективність, логічно пов'язаної з доцільністю зусиль органів місцевого самоврядування.

Якщо точно слідувати змістом ст. 18.1, то в ній як би то кажуть про виявлення в ряді муніципалітетів "відмінників" і відповідному їх заохочення. Насправді мова йде про тотальне моніторингу роботи органів місцевого самоврядування при вирішенні ними питань місцевого значення - недарма ж ст. 18, що трактує про оцінку діяльності муніципалітетів, поставлена \u200b\u200bвідразу після статей, що визначають коло питань місцевого значення для кожного рівня місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування поставлено під невсипуще око органів державної влади суб'єктів Федерації, і, природно, чекати при цьому прояви ініціативи і новацій у вирішенні питань їх компетенції від них не варто.

І ні слова про оцінку роботи органів місцевого самоврядуванням населенням, нічого про підзвітність їх виборцям, ніяких натяків про підконтрольність виконавчо-розпорядчих органів представницьким органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 та ін.), ніби ця стаття з іншого закону.

Здавалося б, до чого заперечувати корисність оцінки роботи муніципалітетів і з боку державних органів - компетентної та професійної? Але ж ця оцінка особлива, всупереч самостійного, хай іноді, а може й частіше, з помилками рішення місцевих справ. Досить познайомитися з розпорядженням Уряду Російської Федерації від 11 вересня 2008 р N 1313 (в ред. Від 18 грудня 2010 року), щоб зрозуміти, що означає на ділі ця "оцінка" і який її порядок.

Почнемо з кількості показників, які повинні представити органи місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів (поселень оцінка чомусь не стосується, хоча найцікавіше для регіональних і федеральних органів державної влади, з точки зору стану справ, знаходиться саме в поселеннях, особливо сільських) .

В Указі Президента РФ від 28 квітня 2008 р N 607 "Про оцінку ефективності діяльності органів місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів" перераховано 32 показника, за якими муніципалітети повинні подавати відомості для органів суб'єктів Федерації. У постанові Уряду РФ від 11 жовтня 2008 р N 1313-р, виданого "з метою реалізації Указу Президента РФ", перелік яких утримували в Указі показників доповнений ще 74 показниками про діяльність муніципалітетів в сферах економічного розвитку, охорони здоров'я, дошкільної освіти, загальної та додаткової освіти, фізичної культури і спорту, житлового будівництва та забезпечення громадян житлом, житлово-комунального господарства, організації муніципального управління, енергопостачання та підвищення енергетичної ефективності. До цих показників суб'єкти Федерації додали свої. Наприклад, в Московській області їх чотири, в Смоленській - п'ять, в Челябінській - 11, в Свердловській - чотири і т.д.

Методика передбачає показники, що свідчать про кінцевих результатах діяльності органів місцевого самоврядування, і показники, що характеризують зусилля муніципалітетів, спрямовані на досягнення цих цілей, в тому числі показники, що характеризують хід реалізації інституційних реформ, розділяти. Ось, наприклад, що можна "показати" в сфері загальної та додаткової освіти.

Характеристика кінцевих результатів діяльності органів місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів: частка осіб, які здали єдиний державний іспит з російської мови та математики, в загальній чисельності випускників, які брали участь в єдиному державному іспиті з даних предметів (відсотків); частка випускників муніципальних загальноосвітніх установ, Які здали єдиний державний іспит з російської мови, в чисельності випускників, які брали участь в єдиному державному іспиті з даного предмету (відсотків); частка випускників муніципальних загальноосвітніх установ, які здали єдиний державний іспит з математики, в чисельності випускників муніципальних загальноосвітніх установ, які брали участь в єдиному державному іспиті з даного предмету (відсотків); частка випускників муніципальних загальноосвітніх установ, які не отримали атестат про повну загальну середню (повну) освіту, в загальній чисельності випускників муніципальних загальноосвітніх установ (відсотків); задоволеність населення якістю загальної освіти (відсотків від числа опитаних); задоволеність населення якістю додаткової освіти (відсотків від числа опитаних).

Характеристика діяльності органів місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів: частка муніципальних загальноосвітніх установ, будівлі яких перебувають в аварійному стані або потребують капітального ремонту, в загальній кількості муніципальних загальноосвітніх установ (відсотків); відношення середньомісячної номінальної нарахованої заробітної плати вчителів муніципальних загальноосвітніх установ до середньомісячної номінальної нарахованої заробітної плати працівників великих і середніх підприємств та некомерційних організацій міського округу (муніципального району) (відсотків); частка дітей першої і другої груп здоров'я в загальній чисельності учнів у муніципальних загальноосвітніх установах (відсотків); чисельність осіб, що навчаються в муніципальних загальноосвітніх установах (середньорічна), що припадають на 1 працівника комунальних загальноосвітніх установ (осіб); чисельність осіб, що навчаються в муніципальних загальноосвітніх установах (середньорічна), що припадають на одного вчителя муніципальних загальноосвітніх установ (осіб); співвідношення чисельності вчителів муніципальних загальноосвітніх установ (середньорічна) і чисельності іншого персоналу (середньорічна) (адміністративно-управлінського, навчально-допоміжного, молодшого обслуговуючого персоналу, педагогічних працівників, Які не здійснюють навчального процесу) (Відсотків); частка вчителів муніципальних загальноосвітніх установ, які мають стаж педагогічної роботи до п'яти років, в загальній чисельності вчителів муніципальних загальноосвітніх установ (відсотків); середня наповнюваність класів в муніципальних загальноосвітніх установах (середньорічна) (чоловік); середня вартість утримання одного класу в муніципальних загальноосвітніх установах (рублів); частка витрат на загальна освіта в загальному обсязі видатків бюджету муніципального освіти (відсотків); частка витрат на збільшення вартості основних засобів в загальному обсязі видатків бюджету муніципального освіти на загальну освіту (відсотків); частка витрат на оплату праці та нарахувань на оплату праці в поточних витратах бюджету муніципального освіти на загальну освіту (відсотків); витрати бюджету муніципального освіти на загальну освіту в розрахунку на одного учня в муніципальних загальноосвітніх установах (рублів); частка дітей у віці 5-18 років, які отримують послуги з додаткової освіти в організаціях різної організаційно-правової форми та форми власності, в загальній чисельності дітей даної вікової групи (відсотків); частка витрат на додаткову освіту в загальному обсязі видатків бюджету муніципального освіти (відсотків); частка витрат на збільшення вартості основних засобів в загальному обсязі видатків бюджету муніципального освіти на додаткову освіту (відсотків).

Характеристика ходу реалізації інституційних реформ частка муніципальних загальноосвітніх установ, переведених на нормативне подушне фінансування, в загальній кількості муніципальних загальноосвітніх установ (відсотків); частка муніципальних загальноосвітніх установ, переведених на нову (галузеву) систему оплати праці, орієнтовану на результат, в загальній кількості муніципальних загальноосвітніх установ (відсотків).

Уряд вимагає, щоб "показники" були об'єктивні. Тому суб'єкти Федерації повинні встановити нормативні (цільові) значення показників, необхідних для розрахунку неефективних витрат. Значить, мова йде не тільки про визначення "відмінників". Цільові (нормативні) показники встановлюються нормативно-правовим актом вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта Російської Федерації і можуть бути окремими для міських округів і муніципальних районів. Цільові значення показників доцільно стверджувати на середньострокову перспективу (3-річний період), при цьому для кожного року планового періоду можуть бути визначені проміжні цільові значення. Встановлення цільових нормативних значень показників проводиться на основі: середнього рівня по суб'єкту Російської Федерації; середнього значення по групі муніципальних утворень суб'єкта Російської Федерації; нормативного або цільового значення показника, встановленого або рекомендованого відповідно до нормативних правових та інших актів (при їх наявності); значень за попередній рік. При цьому можлива оцінка показника шляхом його порівняння зі значенням відповідного показника, встановленого експертним шляхом як індикативного показника.

Найдивовижніше в документі Уряду, визначає методику складання "показників", полягає, мабуть, в тому, що кожен муніципалітет і глава кожного міського округу і муніципального району щорічно складає доповідь за типовою формою, яка є невід'ємною частиною доповіді і представляється в електронному вигляді і на паперовому носії в одному екземплярі, текстової частини, формат і структуру якої встановлює суб'єкт Російської Федерації. За кожним показником наводяться: фактичні значення, що передують звітному році; фактичні значення за звітний рік; плановані значення на трирічний період.

Для чого все це потрібно? Уряд стверджує, що це створює передумови для системного дослідження результативності управління муніципальними утвореннями, прийняття рішень і заходів щодо подальшого вдосконалення муніципального управління, а також заохочення муніципальних утворень, які досягли найкращих значень показників.

Можна тільки уявити собі керівників муніципалітетів, які готують щороку доповідь по півтораста "показників" з ретроспективою трирічної перспективою по ним.

По-моєму, ніколи і ніде подібного "чистописання" не було ні в одному муніципалітеті світу. Прихильники "системного дослідження муніципального управління" набагато перевершили своїх попередників з радянської системи. Так, звичайно, там теж писали різні доповіді "наверх", але щоб керівники виконкомів Рад щороку сиділи над бакшишниками фоліантами "показників" - такого не було.

У розпорядженні Уряду РФ зазначено, що основним джерелом інформації для заповнення таблиць доповіді повинна бути офіційна статистична інформація. А чому б їй і не обмежитися? Не можна. По-перше, офіційна статистика страждає великими проблемами за частиною державних справ. По-друге, доповідь як жанр ділової документації передбачає різноманітний коментар до фактів - як позитивний, рапортують про досягнуті успіхи, так і пояснення, чому цих успіхів не досягли. Словом, доповідь, про який йде мова в розпорядженні Уряду РФ, - це звіт про виконану роботу. Недарма в типовою формою доповіді є розділ, який так і називається "Звітна інформація".

Звичайно, це добре, коли в ст. 18.1 Федерального закону N 131-ФЗ пишеться про виділення грантів з метою сприяння досягненню і (або) заохочення досягнень найкращих значень показників, але ж маються на увазі інші рішення і заходи "щодо подальшого вдосконалення муніципального управління", не виключаючи і кадрових. Це, дійсно, так, органи державної влади суб'єктів Федерації розуміють сенс моніторингу не тільки в тому, щоб виявити кращих, в будь-якому випадку в порівняльному плані мова піде і про гірші. І залишати їх без належної реєстрації нелогічно. Ось чому, якщо деякі суб'єкти Федерації не «відкривають карти", заявляючи в своїх рішеннях тільки про заохочення передовиків, інші діють більш відкрито. Наприклад, в постанові уряду Калінінградської області, прийнятому, правда, трохи раніше зазначеної постанови Уряду РФ, говориться, що міжвідомча комісія, яка вивчає ефективність виконання главами муніципальних утворень і главами адміністрацій муніципальних утворень має право звернутися до губернатора Калінінградської області і (або) в Калінінградську обласну Думу з пропозицією про відмову глави муніципального освіти або голови адміністрації з посади.

Якщо в постанові Уряду РФ говориться, що для проведення моніторингу ефективності діяльності органів місцевого самоврядування використовуються насамперед дані, представлені в доповідях адміністрації міських округів і муніципальних районів, то в деяких суб'єктах Федерації ці дані просіваються крізь сито регіональних органів управління. У Челябінській області главам місцевих адміністрацій "Рекомендували" погоджувати звітні показники, що містяться в доповідях, з органами державної влади Челябінської області за списком.

Важко назвати встановлені ст. 18.1 Федерального закону N 131-ФЗ відносини між органами місцевого самоврядування та регіональними органами державної влади звичайними інформаційними відносинами між рівнями публічної влади. Це, скоріше, впровадження підзвітності муніципалітетів органами державної влади з природною для такої підзвітності оцінкою діяльності тих, хто звітує, і застосуванням до них відповідних заходів. Відкрито - прямо про це не пишеться, але суть справи від цього не змінюється.

Звичайно, ні про яке "невходження органів місцевого самоврядування в систему органів держвлади" тут не може бути й мови. Це звичайний вже для нинішнього часу перебір в сторону вертикалі влади, що свідчить про зміну концепції Закону N 131-ФЗ.

Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями

Включення в число питань місцевого значення не властивих місцевому самоврядуванню справ - не вся біда, яка нині долає зміст діяльності муніципалітетів. Органам місцевого самоврядування доручають все більше державних повноважень у порядку, передбаченому Конституцією РФ.

Особливість російського місцевого самоврядування полягає, зокрема, в тому, що на відміну від інших країн, де поруч з органами місцевого самоврядування діють місцеві органи державної влади, що беруть на себе відповідальність за здійснення державних справ, в Росії органам місцевого самоврядування доручаються рішення деяких цих справ.

Державні повноваження або повноваження органів державної влади - це повноваження, правові, організаційні, соціально-економічні та інші, наслідки застосування яких пов'язані не тільки з безпосереднім забезпеченням життєдіяльності населення муніципального освіти, як це характерно для повноважень органів місцевого самоврядування, а й населення відповідно всієї держави або суб'єкта Федерації. Вони здійснюються в кінцевому рахунку для реалізації конституційних прав і свобод громадян РФ, але в більшості випадків з ними безпосередньо можуть бути не пов'язані. Такі, наприклад, повноваження органів державної влади з питань оборони держави, забезпечення безпеки, організації енергетичних систем і т.д.

Насправді і органи державної влади займаються питаннями, прямо стосуються запитів та потреб населення. Досить нагадати про проблеми житлово-комунального господарства, охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, які постійно перебувають на порядку денному Уряду РФ та інших державних органів. Саме в зв'язку з цим треба розуміти встановлену Конституцією РФ можливість передачі органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень.

Зміст державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, різноманітно. Встановити повний перелік дуже важко, якщо мати на увазі, що передача державних повноважень пов'язана з конкретними обставинами, при яких рішення даних питань найбільш ефективно на самоврядний рівні і при зміні яких ці повноваження можуть бути повернуті відповідному органу державної влади.

Конституційна концепція наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями передбачає: рішення, перш за все, питань місцевого значення (ч. 1 ст. 132 Конституції РФ); можливість (не обов'язково) наділення державними повноваженнями зазначених органів; обмеження цієї можливості окремими державними повноваженнями; передачу необхідних для здійснення цих повноважень матеріальних і фінансових коштів; особливий, що включає державний контроль, Режим здійснення переданих повноважень (більш жорсткий, ніж режим вирішення питань місцевого значення); наділення державними повноваженнями здійснюється тільки законом (ч. 2 ст. 132 Конституції РФ).

В принципі, держава для виконання цих повноважень могло б створювати на місцях свої структури. Однак, уникаючи ускладнення управлінських структур, воно делегує деякі справи вже чинним на місцях органам місцевого самоврядування.

Передбачаючи цю можливість, Конституція одночасно містить правові гарантії проти такого її використання, яке може перешкодити здійсненню головної функції місцевого самоврядування, що міститься в тій же Конституції, - вирішення питань місцевого значення.

На жаль, доводиться констатувати, що конституційні положення про наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями виконуються не у відповідності з буквою і духом Основного закону.

Федеральний закон N 131-ФЗ про можливість, альтернативності наділення органів місцевого самоврядування не згадує. Він прямо встановлює, що окремі державні повноваження здійснюються органами місцевого самоврядування муніципальних районів і міських округів, якщо інше (тобто якщо здійснення цих повноважень поселенської муніципалітетами) не визначене Федеральним законом або законом суб'єкта Федерації. Крім того, державні органи мають право скасовувати муніципальні правові акти, що регулюють здійснення переданих державних повноважень. Більш того, передбачається відповідальність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб не тільки при порушенні Закону, а й у разі неналежного здійснення ними переданих державних повноважень (ст. 72 зазначеного Закону). Відповідальність за неналежне здійснення державних повноважень за змістом ст. 73 і 74 Федерального закону N 131-ФЗ настає у вигляді розпуску представницького органу або відмови від посади глави муніципального освіти незалежно від того, як вони вирішували питання місцевого значення, тобто як вони виконували своє основне функціональне призначення. Таким чином, згідно із законом здійснення госполномочій органами місцевого самоврядування може бути поставлено вище виконання ними функцій, заради яких вони, власне, створювалися.

Що стосується конституційного поняття "окремих" державних повноважень, то законодавець, користуючись недостатньо формалізованим значенням цього поняття, розширює їх число так, що вони, по суті, "окремими" бути перестають. В цьому відношенні характерно, що, по-перше, федеральні органи державної влади, по суті, можуть наділяти органи місцевого самоврядування тими повноваженнями, які вони вважатимуть за потрібне. У ряді галузевих федеральних законів прямо вказується на можливість передачі тих чи інших повноважень органам місцевого самоврядування. Наприклад, відповідно до Федерального закону від 4 травня 1999 р N 96-ФЗ "Про охорону атмосферного повітря" (в ред. Від 31 грудня 2005 року) говориться, що органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями в галузі охорони атмосферного повітря ; згідно з Лісовим кодексом РФ муніципалітети можуть наділятися окремими державними повноваженнями в галузі використання, охорони, захисту та відтворення лісів; Федеральним законом від 2 січня 2000 р N 28-ФЗ "Про державний земельний кадастр" (в ред. Від 30 червня 2006 року) органи місцевого самоврядування можуть отримувати окремі госполномочія з ведення державного земельного кадастру; на підставі Федерального закону від 28 березня 1998 р N 53-ФЗ "Про військовий обов'язок і військову службу"Повноваження Російської Федерації на здійснення військового обліку на територіях, на яких відсутні військові комісаріати, передаються органам місцевого самоврядування поселень і міських округів і ін. Справедливості заради треба відзначити і те, що деякі із зазначених повноважень пов'язані із забезпеченням умов (природних) життя населення. але більшість - ні. до недавнього часу діяло загальне правило: якщо федеральні органи державної влади передають будь-які повноваження регіональним органам, ті можуть їх передавати далі - органам місцевого самоврядування. Іноді про це прямо вказується в Федеральному законі про передачу конкретних повноважень. Іноді немає . І цим широко користувалися деякі суб'єкти Федерації, "спускаючи вниз" повноваження, які вони повинні були здійснювати самі. Не так давно це правило було скасовано. Тепер суб'єкти Федерації можуть передавати органам місцевого самоврядування отримані від федеральних органів повноваження, якщо про це прямо вказується в відповідному федеральному законі. До цього часу вже багато повноважень було передано органам місцевого самоврядування.

По-друге, Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "визначив, що з 87 повноважень органів державної влади суб'єктів Федерації 49 можуть бути передані органам місцевого самоврядування. Одна частина цих повноважень прямо або побічно пов'язана з забезпеченням умов життя жителів муніципальних утворень, наданням їм соціальних послуг. Інша їх частина ніякого відношення до функціональної природі місцевого самоврядування не має. Ось деякі з них: організація і здійснення регіональних науково-технічних та інноваційних програм і проектів, у тому числі науковими організаціями суб'єктів Федерації; здійснення державного нагляду за технічним станом самохідних машин та ін.

Згідно ст. 19 зазначеного Закону фінансове забезпечення державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, здійснюється тільки за рахунок наданих місцевим бюджетам субвенцій з відповідних бюджетів. Органи місцевого самоврядування мають право додатково використовувати власні матеріальні ресурси і фінансові кошти для здійснення переданих їм окремих державних повноважень у випадках та порядку, передбачених статутом муніципального освіти.

Федеральний закон, закон суб'єкта Російської Федерації, що передбачають наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, повинні містити: вид або найменування муніципального освіти, органи місцевого самоврядування якого наділяються відповідними повноваженнями; перелік прав та обов'язків органів місцевого самоврядування, а також прав і обов'язків органів державної влади під час здійснення відповідних повноважень; спосіб (методику) розрахунку нормативів для визначення загального обсягу субвенцій, що надаються місцевим бюджетам з федерального бюджету, Бюджету суб'єкта Російської Федерації для здійснення відповідних повноважень, включаючи федеральні або регіональні державні мінімальні соціальні стандарти; перелік підлягають передачі в користування та (або) управління або в муніципальну власність матеріальних засобів, необхідних для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, або порядок визначення даного переліку; порядок звітності органів місцевого самоврядування щодо здійснення переданих їм окремих державних повноважень; порядок здійснення органами державної влади контролю за здійсненням окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, і найменування органів, що здійснюють зазначений контроль; умови і порядок припинення здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень.

Закон суб'єкта Російської Федерації, що передбачає наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями Російської Федерації, переданими для здійснення органам державної влади суб'єкта Російської Федерації, також повинен містити положення, що визначають: права і обов'язки вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації), пов'язані із здійсненням органами місцевого самоврядування переданих державних повноважень Російської Федерації, аналогічні правам та обов'язкам федеральних органів виконавчої влади, передбачених федеральним законом, відповідно до якого здійснення зазначених повноважень передається органам державної влади суб'єктів Російської Федерації, пов'язаних із здійсненням переданих повноважень, в випадку, якщо закріплення таких прав і обов'язків не суперечить федеральним законам; права і обов'язки органів місцевого самоврядування, пов'язані із здійсненням переданих їм державних повноважень Російської Федерації, аналогічні правам та обов'язкам вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації), передбачених федеральним законом, відповідно до якого здійснення зазначених повноважень передається органам державної влади суб'єктів Російської Федерації, пов'язаних із здійсненням переданих повноважень, в разі, якщо закріплення таких прав і обов'язків не суперечить федеральним законам.

Федеральні закони, закони суб'єктів Російської Федерації, що передбачають передачу окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування, можуть містити положення, що передбачають обов'язок органів місцевого самоврядування використовувати за новим призначенням передані в муніципальну власність матеріальні об'єкти, необхідні для здійснення відповідних повноважень.

З питань здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації у випадках, встановлених федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, в межах своєї компетенції має право видавати обов'язкові для виконання нормативно-правові акти та здійснювати контроль за їх виконанням .

Визнана у судовому порядку невідповідність федеральних законів, законів суб'єктів Російської Федерації, інших нормативних правових актів Російської Федерації, що передбачають наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, вимогам, передбаченим ст. 19 цього Закону, є підставою для відмови від виконання зазначених повноважень.

Органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за здійснення окремих державних повноважень у межах виділених муніципальних утворень на ці цілі матеріальних ресурсів та фінансових коштів.

Органи державної влади здійснюють контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, а також за використанням наданих на ці цілі матеріальних ресурсів та фінансових коштів. Органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані відповідно до вимог ст. 19 цього Закону надавати уповноваженим державним органам документи, пов'язані із здійсненням окремих державних повноважень. У разі виявлення порушень вимог законів з питань здійснення органами місцевого самоврядування або посадовими особами місцевого самоврядування окремих державних повноважень уповноважені державні органи мають право давати письмові приписи щодо усунення таких порушень, обов'язкові для виконання органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування. Зазначені приписи можуть бути оскаржені в судовому порядку.

Саме до кінця 2010 р відповідно до законів суб'єктів Федерації з числа повноважень органів державної влади суб'єктів Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Федерації органам місцевого самоврядування муніципальних районів і міських округів були передані такі повноваження: призначення і виплати матеріальної допомоги різним категоріям громадян (малозабезпеченим і багатодітним сім'ям; громадянам, які перебувають у важкій життєвій ситуації, пенсіонерам та ін.); надання медико-соціальних послуг громадянам і соціальне обслуговування дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків; зберігання, комплектування, облік використання архівних документів, що відносяться до власності суб'єктів Федерації; ліцензування роздрібного продажу алкогольної продукції; ліцензування освітньої діяльності муніципальних установ; створення і забезпечення діяльності адміністративних комісій та комісій у справах неповнолітніх; надання населенню спеціалізованої медичної допомоги в туберкульозних, наркологічних, онкологічних диспансерах, спеціалізованих будинках дитини та інших спеціалізованих медичних установ; регулювання цін на теплову енергію, паливо, газ, перевезення на міському транспорті і т.д .; управління лісовим фондом; ведення містобудівних і земельних кадастрів; розпорядження земельними ділянками; охорона праці та укладення колективних договорів і ін.

Наскільки ці повноваження "великовагових", можна судити особливо по тих випадків, коли передаються, по суті, не повноваження, а питання державного значення, самі складаються з повноважень, що включають ряд прав і обов'язків.

Наприклад, Закон Іркутської області від 15 листопада 2005 року "Про наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями в галузі охорони праці" встановив, що органи місцевого самоврядування наділяються наступними державними повноваженнями: координація та методичне керівництво роботою служб охорони праці в організаціях незалежно від їх організаційно- правових форм, розташованих на території відповідного муніципального освіти; організація проведення навчання і перевірки знань працівників, включаючи керівників і фахівців, в області охорони праці; аналіз стану умов і охорони праці, причин нещасних випадків на виробництві та професійної захворюваності на території муніципального освіти; організація обліку потреби в засобах індивідуального захисту, робота без застосування яких заборонена відповідними нормативними правовими актами; обстеження відповідності умов праці державним вимогам охорони праці в організаціях, розташованих на території відповідного муніципального освіти, з метою здійснення виконавчим органом державної влади області з управління в галузі праці та охорони праці державної експертизи умов праці за запитами роботодавців.

Органи місцевого самоврядування при здійсненні цих повноважень мають право: приймати муніципальні правові акти з питань здійснення державних повноважень на основі та на виконання положень, встановлених відповідними федеральними законами і законами області; звертатися до виконавчого органу державної влади області з управління в галузі праці та охорони праці за наданням методичної допомоги з питань здійснення державних повноважень; в установленому порядку відвідувати організації всіх організаційно-правових форм і форм власності, запитувати і отримувати інформацію, необхідну для здійснення державних повноважень; створювати в установленому порядку комісії за участю представників відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування та організацій для здійснення взаємодії в галузі охорони праці на території відповідного муніципального освіти; звертатися до відповідних органів державної влади з питань проведення в установленому порядку перевірок за фактами порушень трудового законодавства, інших нормативно-правових актів, що містять норми трудового права, і передачі відповідних матеріалів до правоохоронних органів про притягнення винних осіб до відповідальності, а також з питань подання до суду позовів про ліквідацію організації або припинення діяльності її структурного підрозділу внаслідок порушення вимог охорони праці; у випадках і порядку, встановлених законодавством, брати участь в діяльності комісій, що розслідують нещасні випадки на виробництві; додатково використовувати власні матеріальні ресурси і фінансові кошти для здійснення державних повноважень у випадках та порядку, передбачених статутом муніципального освіти.

Органи місцевого самоврядування зобов'язані в той же час: здійснювати державні повноваження відповідно до федеральним і обласним законодавством; не допускати нецільове використання фінансових коштів, переданих з обласного бюджету на здійснення державних повноважень; представляти в уповноважений орган державної влади області матеріали, документи і звіти з питань здійснення державних повноважень; виконувати видані в межах компетенції письмові приписи уповноваженого органу державної влади області, інших органів державної влади області про усунення порушень вимог законодавства з питань здійснення органами місцевого самоврядування або посадовими особами місцевого самоврядування державних повноважень.

Причому навантаження на різні муніципалітети в зв'язку з наділенням їх державними повноваженнями виявилася явно нерівномірною. У Красноярському краї регіональні органи взяли 27 законів з таких питань, в Новгородській області - 16, в Ставропольському краї і Томській області - по 13 і т.д. Таким чином, одні муніципалітети опинилися державно-змістовними значно більше, ніж інші. Віддаючи головна увага виконанню державних повноважень (не в останню чергу під страхом санкцій за їх невиконання), вони, природно, менше займалися питаннями місцевого значення. У органів місцевого самоврядування ряду міст і муніципальних районів до 35-40% бюджетних витрат йшло на здійснення саме державних повноважень. Питання ж місцевого значення, тобто задля вирішення яких і створюється місцеве самоврядування, виявлялися на другому плані.

Треба визнати, що більшість державних повноважень пов'язане з наданням соціальної допомоги окремим категоріям громадян, організацією спеціалізованої медичної допомоги населенню, безкоштовного дошкільної освіти тощо Нагадаю: коли готувався і приймався Федеральний закон N 131-ФЗ, передбачалося, що частина повноважень, що передається органам державної влади, буде потім повернута місцевому самоврядуванню, але вже в іншій якості - як "окремих державних повноважень". Таким шляхом намічалося вирішити відразу два завдання: з одного боку, підкріпити ці повноваження з фінансового боку в розрахунку на те, що вони будуть фінансуватися з рівня суб'єктів Федерації, а з іншого - посилити режим їх здійснення, зробити більш суворим їх виконання. Що стосується фінансування, то задача вирішена аж ніяк не в повній мірі. Передані повноваження погано забезпечуються грошовими і матеріальними засобами. Зате вдалося ввести виконання цих повноважень під суворий державний контроль.

Доречно згадати Конституцію СРСР 1977 р Вона містила статті, в яких говорилося, що місцеві ради вирішують усі питання місцевого значення, виходячи із загальнодержавних інтересів та інтересів громадян, які проживають на території Ради, проводять у життя рішення вищестоящих державних органів (ч. 1 ст. 146); керують на своїй території державним, господарським і соціально-культурним будівництвом, затверджують плани економічного і соціально-культурного будівництва (ч. 2 ст. 146); в межах своїх повноважень забезпечують комплексний економічний і соціальний розвиток на їх території; здійснюють контроль за дотриманням законодавства розташованими на цій території підприємствами, установами та організаціями вищестоящого підпорядкування; координують і контролюють їх діяльність в області землекористування, охорони природи, будівництва, використання трудових ресурсів, виробництва товарів народного споживання, соціально-культурного, побутового та іншого обслуговування населення (ст. 147).

Може бути, наші законодавці мають на увазі саме цю функціональну модель місцевої влади, наділяючи муніципалітети все новими "окремими державними повноваженнями". Ця модель має мало спільного з місцевим самоврядуванням, існуючим в розвинених цивілізованих країнах і закріпленим чинною Конституцією Російської Федерації.

Звичайно, у нашого місцевого самоврядування є особливості, які викликаються конкретними історичними умовами, вимогами перехідного періоду. Можливо, що наділення органів місцевого самоврядування дещо більшим обсягом державних справ, ніж це зазвичай прийнято, виправдано. Однак в цій справі (як і у всякому серйозній справі) слід знати міру, що дозволяє зберігати "природні" якості муніципального рівня публічної влади. Органи державної влади, передаючи на рішення муніципалітетам державні справи, повинні брати до уваги початкове функціональне призначення місцевого самоврядування, гарантуючи його збереження "в первородний вигляді".

Існує думка про те, щоб встановити в законі перелік госполномочій, які не можуть передаватися органам місцевого самоврядування. Треба зауважити, що стосовно до органів державної влади суб'єктів Федерації такий перелік з предметів спільного ведення, здійснюваним даними органами за рахунок коштів бюджету суб'єкта Федерації, встановлений ст. 26.3 Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Федерації" (в ред. Федерального закону від 8 травня 2010 р N 83-ФЗ). Однак цей перелік дозволяє, як ми бачили, передавати органам місцевого самоврядування ряд питань, які не відповідають їх функціональному призначенню. В принципі, немає обмежень і для передачі муніципальним органам повноважень, що входять у власну компетенцію суб'єктів Федерації (хоча, як визнають деякі дослідники, такий до теперішнього часу практично не існує).

З урахуванням ситуації, що склалася, з нашої точки зору, доцільно в законодавчому порядку зробити наступне: обмежити вже встановлений коло повноважень, які органи державної влади суб'єктів Федерації можуть передавати муніципалітетам (з питань спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів); переглянути повноваження федеральних органів, якими згідно з прийнятими галузевим федеральним законам можуть наділятися муніципальні органи з метою їх обмеження; в Федеральному законі N 131-ФЗ визначити змістовні правові рамки, що дозволяють наділяти органи місцевого самоврядування державними повноваженнями, встановити їх хоча б приблизну міру; щоб ці повноваження були дійсно "окремими", тобто такими, якими їх визначає Конституція РФ, встановити в зазначеному Законі, що за своїм обсягом госполномочія не можуть бути занадто великі (у всякому разі, їх обсяг повинен відповідати типу, рівнем місцевого самоврядування, їх можливостям), а за характером повинні наближатися до питань місцевого значення; передача госполномочій на самоврядний рівень повинна приводити до більш ефективного їх здійснення.

Рішення органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути скасовані органами і посадовими особами, їх прийняли, або визнані недійсними за рішенням суду. Дострокове припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи можливе за рішенням законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації з дотриманням особливої \u200b\u200bпроцедури, встановленої Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Умови і порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень визначається відповідно федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації. 6. наділенняорганів місцевого самоврядування власної компетенцією. Закріплення місцевого самоврядування як основа конституційного ладу передбачає виділення особливої \u200b\u200bсфери питань. Тому Конституція встановлює, що місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Федеральні закони, закони суб'єктів Російської Федерації, що встановлюють норми муніципального права, не можуть суперечити Конституції Російської Федерації, Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», обмежувати гарантовані їм права місцевого самоврядування. Закон закріплює предмети відання місцевого самоврядування, перераховуючи питання місцевого значення, які самостійно вирішуються органами місцевого самоврядування. Підпорядкування одного муніципального освіти іншому законом не допускається. 7. правомуніципальних утворень мати власну символіку(Герби, емблеми, іншу символіку), яка відображатиме історичні, культурні, соціально-економічні, національні та інші місцеві традиції. 8. Зміна меж територій,в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населеннявідповідних територій. При цьому суб'єкти Російської Федерації встановлюють законом гарантії врахування думки населення при вирішенні питань зміни кордонів муніципального освіти. 9. Будучи владою публічної, місцеве самоврядування через свої органи взаємодіє зорганами державної влади, іншими муніципальними утвореннями, беруть участь в цивільному обороті в своєму інтересі і від свого імені.

3. Гарантії фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування

Самостійність місцевого самоврядування можлива лише при наявності відповідних матеріально-фінансових ресурсів, які повинні бути відповідні тим функціям і повноваженням, які законодавство закріплює за органами місцевого самоврядування. Найважливішою загальною гарантією, що забезпечує самостійність місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, виступає закріплюється законодавством фінансово-економічна база місцевого самоврядування. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» закріплює в якості обов'язкових атрибутів муніципального освіти муніципальну власність і місцевий бюджет. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» також встановлює, що муніципальних утворень повинна забезпечуватися економічна і фінансова самостійність відповідно до розмежування предметів відання між муніципальними утвореннями. 1. Органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальної власністю. Вихідними (базовими) суб'єктами - носіями прав муніципальної власності в міському або сільському поселенні є саме населення (місцеве співтовариство) в особі представницького органу і адміністрації. Інші ланки при всій різниці в обсязі їх прав відносяться до похідних (вторинних, третинних і т. Д.) Утворень. Суб'єктами муніципальної власності є муніципальні освіти, а не органи місцевого самоврядування. Що стосується управління муніципальної власністю, то воно здійснюється органами місцевого самоврядування, що, однак, не робить їх власниками муніципального майна. Відповідно до положень Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» права власника муніципального майна від імені муніципального освіти здійснюють органи місцевого самоврядування, а у випадках, передбачених законами суб'єктів Російської Федерації і статутами муніципальних утворень, - населення безпосередньо. У Російській Федерації визнаються і захищаються так само приватна, державна, муніципальна й інші форми власності. Не тільки право власності муніципальних утворень, а й право приватної власності, право власності суб'єктів Російської Федерації може бути обмежена лише федеральним законом і лише в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. Органи місцевого самоврядування мають право здійснювати з муніципальним майном будь-які угоди, дозволені законом, визначати в договорах і угодах умови використання приватизованих або переданих в користування об'єктів муніципальної власності. При цьому порядок і умови приватизації муніципальної власності визначає муніципальне утворення самостійно. Доходи від приватизації об'єктів муніципальної власності надходять в повному обсязі до місцевого бюджету. 2. Органи місцевого самоврядування вправі створювати юридичні особидля здійснення господарської діяльності, Вирішувати питання їх реорганізації та ліквідації. Правове становище державних і муніципальних унітарних підприємств визначається Цивільним кодексом і Федеральним законом «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах». Унітарною муніципальним підприємством визнається комерційна організація, Не наділена правом власності на закріплене за ним власником майно. Органи місцевого самоврядування визначають цілі, умови і порядок діяльності муніципальних підприємств, установ і організацій, затверджують їх статути, призначають і звільняють керівників даних підприємств, установ і організацій. 3. Статті 4 і 5 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» покладають на федеральні органи державної влади та органи державної влади суб'єктів Російської Федерації обов'язок забезпечити гарантії фінансової самостійності місцевого самоврядування. До таких гарантій закон відносить забезпечення мінімальних місцевих бюджетів даними органами державної влади шляхом закріплення дохідних джерел для покриття мінімально необхідних витрат місцевих бюджетів. При розмежування повноважень ресурси, передані органам місцевого самоврядування відповідає функціям тим завданням, які перед цими органами поставлені. Для забезпечення мінімальних потреб муніципального освіти до місцевих бюджетів, зокрема, повинна надходити частина доходів від регулюючих податків. Вона може (в встановлених федеральним законодавством випадках - повинна) розподілятися між місцевими бюджетами на основі формалізованих методик (за чисельністю населення, бюджетної забезпеченості і т.д.), які враховують регіональні та місцеві особливості. 4. Відповідні органи державної влади зобов'язані фінансувати здійснення окремих державних повноважень, які законом можуть бути передані і передаються органам місцевого самоврядування. Відповідно до законодавства РФ збільшення витрат або зменшення доходів місцевих бюджетів, що виникли в результаті рішень, прийнятих органами державної влади Російської Федерації або органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, компенсуються органами, які прийняли зазначені рішення. Розмір компенсації визначається одночасно з прийняттям відповідного рішення. Органи місцевого самоврядування мають право прийняти до виконання рішення органів державної влади, що тягнуть збільшення витрат або зменшення доходів місцевих бюджетів, в межах коштів, переданих їм в якості компенсації. 5. Фінансова самостійність місцевого самоврядування гарантується конституційними правом органів місцевого самоврядування самостійно формувати, затверджувати і виконувати місцевий бюджет. Органи місцевого самоврядування мають право утворювати також цільові позабюджетні фонди. Конституція Російської Федерації (ч. 2 ст. 132) наділяє органи місцевого самоврядування, правом самостійно встановлювати місцеві податки і збори, а також пільги щодо їх сплати. Перелік місцевих податків і зборів встановлено федеральним законодавством. Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати лише ставку податку з передбаченого переліку. 6. Органам місцевого самоврядування належить право випускати муніципальні позики, лотереї, отримувати і видавати кредити, створювати муніципальні банки та інші фінансово-кредитні установи. Наприклад, муніципальні облігації випускаються виключно в цілях реалізації програм і проектів розвитку муніципального освіти, затверджених в порядку, встановленому статутом муніципального освіти. Випуск муніципальних облігацій забезпечується муніципальним майном і коштами місцевих бюджетів. Держава не несе відповідальності за зобов'язаннями муніципального освіти, а муніципальне утворення не несе відповідальності за зобов'язаннями держави. Виконання зобов'язань за муніципальними облігаціями здійснюється за рахунок коштів місцевої скарбниці відповідно до правовим актом органу місцевого самоврядування про місцевий бюджет на поточний фінансовий рік. Гранично допустима сума боргових зобов'язань органів місцевого самоврядування не повинна перевищувати 15 відсотків обсягу видаткової частини місцевого бюджету. Короткострокові запозичення в будь-якій формі не можуть проводитися до затвердження місцевого бюджету на поточний фінансовий рік. Розміщення, звернення, поширення (продаж і купівля) муніципальних облігацій здійснюються відповідно до законодавства Російської Федерації. 7. В інтересах населення органи місцевого самоврядування в установленому законом порядку вправі здійснювати зовнішньоекономічну діяльність.

4. Захист прав місцевого самоврядування

Конституція, федеральні законодавчі акти, законодавчі та інші правові акти суб'єктів Російської Федерації, гарантуючи місцеве самоврядування, встановлюють систему правових заходів, спрямованих як на захист порушених прав місцевого самоврядування, так і на попередження подібних порушень. 1. Особливе місце в системі гарантій займає конституційне право місцевого самоврядування на судовий захист. В правовій державі суд виступає в ролі незалежного від будь-якого впливу органу, який вирішує суперечки про порушене право. Оскаржуватися можуть як індивідуально - правові, так і нормативно - правові акти органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Правила судочинства при розгляді Даних заяв встановлюються в Цивільному процесуальному кодексі РФ і Арбітражному процесуальному кодексі Російської Федерації. Суд або арбітражний суд розглядає позови про визнання недійсними актів, які порушують права місцевого самоврядування: а) органів державної влади та державних посадових осіб: б) органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування; в) підприємств, установ і організацій; г) громадських об'єднань. З такими позовами до суду або арбітражного суду вправі звертатися не тільки органи і посадові особи місцевого самоврядування, а й громадяни, які проживають на території муніципального освіти. Закон також передбачає судову форму захисту прав муніципального освіти в разі відмови в державної реєстрації статуту муніципального освіти. У деяких випадках, прямо передбачених законом, органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду за захистом порушених прав громадян - жителів муніципального освіти. Так, відповідно до Федерального закону «Про захист прав споживачів» органи місцевого самоврядування звертаються до суду на захист прав споживачів (невизначеного кола споживачів) з позовами про визнання дій продавця протиправними і припинення цих дій. 2. Гарантією правового захисту місцевого самоврядування є обов'язковість рішень,прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування. Дані рішення обов'язкові для виконання всіма розташованими на території муніципального освіти підприємствами, установами та організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм, а також органами місцевого самоврядування та громадянами. Рішення органів і посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути скасовані органами і посадовими особами, їх прийняли, або визнані недійсними за рішенням суду. 3. Гарантією судового захисту прав місцевого самоврядування є судовий порядок скасування нормативних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Важливо відзначити, що в разі визнання судом нормативного акта, прийнятого представницьким орган місцевого самоврядування, головою муніципального освіти, таким, що суперечить Конституції Російської Федерації, федеральному конституційному закону, федеральному закону, конституції, статуту, закону суб'єкта Російської Федерації, статутом муніципального освіти, суд зобов'язує представницький орган , главу муніципального освіти, який прийняв (видав) нормативно-правовий акт, у встановлений рішенням суду термін: скасувати даний нормативно-правовий акт або окремі його положення, опублікувати інформацію про рішення суду протягом десяти днів з дня набрання рішенням суду в силу. Таким чином, визнавши нормативний акт незаконним, суд не може скасувати його своїм рішенням. Скасувати акт може тільки орган, його прийняв. Крім того, тільки укладення відповідного суду суб'єкта Російської Федерації може бути підставою для розгляду законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта Російської Федерації питання про припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування. 4. Важливим засобом правового захисту інтересів місцевого самоврядування, його прав є звернення органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування до органів державної влади та до державних посадових осіб. Органи місцевого самоврядування під час виконання покладених на них завдань можуть звертатися в органи державної влади, до державним посадовим особам, підприємствам, установам і організаціям з різного роду зверненнями: запитами, пропозиціями, заявами і т.п. Порядок внесення цих звернень, їх форма встановлюються законами суб'єктів Федерації, статутами муніципальних утворень, а також внутрішніми актами (регламент представницького органу місцевого самоврядування). З метою більшого врахування інтересів муніципальних утворень при законодавчому регулюванні суб'єктами РФ різноманітних питань регіонального і місцевого значення представницькі органи місцевого самоврядування мають правом законодавчої ініціативив законодавчому (представницькому) органі суб'єкта РФ. Праву законодавчої ініціативи представницьких органів місцевого самоврядування в законодавчому (представницькому) органі суб'єкта Російської Федерації відповідає обов'язок цього органу розглянути внесений проект закону. Змістом законодавчої ініціативи може бути зміна, доповнення законів суб'єкта Російської Федерації, прийняття нового закону, скасування закону суб'єкта Російської Федерації. Рішення про внесення проекту закону має прийматися на засіданні представницького, органу місцевого самоврядування. 5. Правовий захист місцевого самоврядування гарантується діяльністю відповідних державних органів,які в межах своїх повноважень забезпечують захист прав місцевого самоврядування, врахування їх інтересів при здійсненні державної політики в різних сферах життя суспільства. Міністерство у справах федерації, національної та міграційної політики Російської Федерації (Мінфедераціі Росії) є федеральним органом виконавчої влади, що проводить державну політику, в тому числі і в галузі місцевого самоврядування. Крім органів прокуратури, які здійснюють нагляд за виконанням законів органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, важливу функцію в цій сфері виконує Міністерство юстиції Російської Федерації. На Міністерство юстиції Російської Федерації покладено проведення юридичної експертизи правових актів, прийнятих органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, в тому числі і з питань місцевого самоврядування. При Президентові РФ створена Рада з місцевого самоврядування. Рада є консультативним органом. До основних завдань Ради належать, зокрема, підготовка для Президента Російської Федерації рекомендацій щодо здійснення та коригуванні державної політики в галузі місцевого самоврядування, розробка для Президента Російської Федерації пропозицій щодо забезпечення узгодженої взаємодії федеральних органів державної влади і т.д. 6. Правовий захист інтересів і прав місцевого самоврядування забезпечується прийняттям федеральних і регіональних програм розвитку місцевого самоврядування відповідно до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

Лекція 6: «Муніципальна служба»

1. Поняття і принципи муніципальної служби