Форми безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Безпосередню участь населення у здійсненні місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені

Опитування жителів.Опитування громадян проводиться відповідно до ст. 31 Закону від 6 жовтня 2003 року на всій території муніципального освіти або на частині його території для виявлення думки населення та його врахування при прийнятті рішень органами місцевого самоврядування і посадовими особами місцевого самоврядування, а також органами державної влади. Результати опитування носять рекомендаційний характер.

В опитуванні громадян мають право брати участь жителі муніципального освіти, що володіють виборчим правом. Отже, цей факт організаторами опитування повинен перевірятися. Опитування проводиться з ініціативи: 1) представницького органу муніципального освіти або глави муніципального освіти - з питань місцевого значення; 2) органів державної влади суб'єктів РФ - для врахування думки громадян при прийнятті рішень про зміну цільового призначення земель муніципального освіти для об'єктів регіонального та міжрегіонального значення. Звісно ж, що суб'єкти РФ, муніципальні освіти вправі в своїх актах розширювати коло суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення опитування. Тим більше що такий підхід вже склався. Наприклад, в Законі Челябінської області «Про територіальний громадському самоврядування в Челябінській області» (ст. 8) 1 право ініціювання опитування з питань, що зачіпають інтереси жителів відповідної території, було закріплено за територіальним громадським самоврядуванням, будь-яким дієздатним громадянином. Інша справа, що опитування, ініційовані громадянами, органами територіального громадського самоврядування, повинні фінансуватися за їх рахунок, а не за рахунок бюджетних коштів.

Порядок призначення і проведення опитування громадян визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу муніципального освіти. Федеральний законодавець визначив, що в нормативному правовому акті представницького органу муніципального освіти про призначення опитування громадян встановлюються: 1) дата і терміни проведення опитування; 2) формулювання питання (питань), що пропонується (пропонованих) при проведенні опитування; 3) методика проведення опитування; 4) форма опитувального листа; 5) мінімальна чисельність жителів муніципального освіти, що беруть участь в опитуванні. Однак всі перераховані положення носять індивідуальний характер, в тому числі про методику, оскільки мова йде про методику проведення конкретного опитування. Що містить перераховані положення акт в Силу цього важко віднести до числа нормативних правових актів. Акт про призначення конкретного опитування - це все-таки акт індивідуальний (правозастосовний). Однак прийматися він повинен на основі нормативного акта суб'єкта РФ чи муніципального освіти, що визначає порядок проведення будь-яких муніципальних опитувань.

Жителі муніципального освіти повинні бути проінформовані про проведення опитування громадян не менше ніж за 10 днів до його проведення. Фінансування заходів, пов'язаних з підготовкою і проведенням опитування громадян, здійснюється: 1) за рахунок коштів місцевого бюджету - при проведенні опитування з ініціативи органів місцевого самоврядування; 2) за рахунок коштів бюджету суб'єкта РФ - при проведенні опитування з ініціативи органів державної влади відповідного суб'єкта Федерації.

Збори, конференції жителів.Збори, конференції жителів -форми спільного публічного обговорення та вирішення жителями муніципального освіти, його певній території (будинок, вулиця, квартал, мікрорайон, населений пункт) питань місцевого значення, інших суспільно значущих питань. Збори - публічний захід, в якому мають право брати участь всі володіють виборчим правом жителі відповідної території. Правомочність зборів визначається виходячи із загальної чисельності названих жителів. При значному числі жителів або віддаленості окремих поселень (населених пунктів і т.п.) муніципального освіти одна від одної проведення зборів важко. У таких випадках замість них проводяться конференції. Жителі муніципального освіти, що входить в нього поселення (населеного пункту, його частини), за встановленими нормами делегують на конференцію муніципального освіти, поселення (населеного пункту, його частини) своїх представників (делегатів). Конференції здійснюють ті ж повноваження, що і зборів.

Збори (конференція) Проводиться з ініціативи населення, представницького органу муніципального освіти, глави муніципального освіти, а також у випадках, передбачених статутом територіального громадського самоврядування. Збори (конференція), проведене за ініціативою представницького органу муніципального освіти або глави муніципального освіти, призначається відповідно представницьким органом муніципального освіти або головою муніципального освіти. Збори (конференція), проведене за ініціативою населення, призначається представницьким органом муніципального освіти в порядку, встановленому статутом муніципального освіти.

Порядок призначення і проведення зборів, конференції, а також їх повноваження визначаються Законом від 6 жовтня 2003 року, уста-вом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу муніципального освіти. Порядок призначення і проведення зборів (конференції) з метою осу. ществления територіального громадського самоврядування визначається також статутом територіального громадського самоврядування.

Перераховані акти задають спеціальний правовий режим зборів, конференцій з питань місцевого значення. Тому треба відрізняти ці заходи від зборів, конференцій громадських, релігійних об'єднань, трудових колективів, а також зборів, що проводяться в порядку здійснення свободи зібрань, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетів, виборчих прав.

Збори, конференція може приймати звернення до органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, а також обирати осіб, уповноважених представляти збори, конференцію у взаєминах з органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування. Підсумки зборів, конференції підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню).

Порядок організації, проведення названих заходів, їх компетенцію детально визначає законодавець Челябінської області в законах «Про територіальний громадському самоврядування в Челябінській області» та «Про зборах (сходах) громадян в Челябінській області». Збори, конференції скликаються органами місцевого самоврядування, головами муніципальних утворень, органами територіального громадського самоврядування або ініціативними групами мешканців у міру необхідності, але не рідше одного разу на рік. У роботі зборів, конференцій вправі брати участь громадяни, які досягли 16 років і які проживають на відповідних територіях. Громадяни, які не проживають на цих територіях, можуть брати участь в роботі зборів, конференцій з правом дорадчого голосу. Підготовка і проведення зборів, конференцій жителів забезпечується органами, посадовими особами місцевого самоврядування або органами територіального громадського самоврядування. Про час і місце проведення зборів, сходу, конференції населення оповіщається доступними способами не менше ніж за три дні до їх проведення.

Збори правомочні, якщо в них беруть участь більше половини жителів відповідної території. Конференції правомочні при участі в їх роботі не менше 2/3 представників від жителів. На зборах, сходах, конференціях жителів можуть бути розглянуті будь-які питання, що зачіпають жителів і віднесені при цьому статутами муніципальних утворень до компетенції даних форм прямого громадянського волевиявлення. Серед повноважень зборів, конференцій законодавець називає: прийняття статутів територіального громадського самоврядування (ТОС); обрання органів ХОС; дострокове припинення повноважень органів ТОС; затвердження програм діяльності ТОС; оцінка діяльності органів ТОС по їх звітів: обрання ревізійної комісії ТОС; організація випасу худоби, боротьби з порушеннями правопорядку, проведення спортивних, культурних заходів; обговорення питань медичного, торговельного, комунально-побутового обслуговування населення, природоохоронних заходів, утримання клубів, дитячих садків, бібліотек, медпунктів, спортивних споруд, санітарного стану населених пунктів, їх благоустрою.

Рішення зборів, конференції приймаються, за загальним правилом, відкритим голосуванням, більшістю від числа присутніх. Однак, наприклад, органи територіального громадського самоврядування обираються таємним голосуванням. Рішення, прийняті зборами, конференцією в межах повноважень останніх обов'язкові для виконання органами та посадовими особами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами на території муніципального освіти. Прийняті рішення можуть бути скасовані або змінені лише зборами, конференцією громадян.

Звернення громадян до органів місцевого самоврядування. Найбільш загальним підставою звернення громадян до органів місцевого самоврядування є приписи ст. 33, 45, 46 Конституції РФ, Кт. 29 Закону від 6 жовтня 2003 р

Громадяни мають право на індивідуальні та колективні звернення до органів місцевого самоврядування. Звичайною формою як індивідуальних, так і колективних звернень громадян до органів місцевого самоврядування є пропозиції, заяви, скарги. Пропозиція - звернення щодо вдосконалення законодавства, поліпшенню діяльності державних органів, органів місцевого Самоврядування, громадських об'єднань, підприємств, установ, організацій. Заява - повідомлення про правопорушення, звернення з метою реалізації прав і законних інтересів громадян, інших суб'єктів. Скарга - звернення з проханням усунути прийняте рішення, а також звернення на відмову або ухилення від прийняття конкретного рішення за заявою або пропозицією. Форма звернень може бути як письмовою, так і усною. Письмові звернення повинні бути підписані, в них чітко і повно вказуються прізвища, імена та по батькові як авторів, так і осіб, щодо яких порушуються питання, їх адреси або місцезнаходження, суть пропозицій, вимог або прохань, оскаржувані рішення та інші відомості, необхідні для розгляду. До зверненнями додаються документи або їх копії, в тому числі отримані раніше відповіді, які стосуються поставлених питань .. Заявник може уповноважити іншу особу або орган захищати свої права та інтереси по довіреності, посвідченої нотаріально. Заяви, скарги в інтересах неповнолітніх або недієздатних осіб має право подати їх законні представники, органи опіки та піклування.

Посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані дати письмову відповідь по суті звернень громадян до органів місцевого самоврядування протягом одного місяця. Порядок і строки розгляду звернень громадян в органи місцевого самоврядування встановлюються законами суб'єктів Федерації та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень. Проаналізуємо положення Закону Республіки Саха (Якутії) від 3 листопада 1994 «Про порядок розгляду пропозицій, листів, заяв і скарг».

Відповідно до зазначеного Закону органи місцевого самоврядування, як, втім, і державні органи, громадські об'єднання, підприємства, установи, організації, зобов'язані: вести реєстрацію як письмових, так і усних звернень; об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти всі звернення; скасовувати або змінювати не відповідають законам або встановленими фактами рішення, давати необхідні вказівки і вживати заходів до їх виконання, припиняти неправомірні дії; забезпечити відновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих рішень, а також заходів щодо запобігання порушень законності; письмово повідомити автору письмового звернення про результати розгляду і істоту прийнятого рішення, давати відповідь на доводи, посилаючись на нормативні акти, на підставі яких прийнято рішення, в необхідних випадках роз'яснити порядок оскарження, повертати належали заявнику документи. Відповіді на звернення, розглянуті органами місцевого самоврядування, даються головою (заступником голови) виборного органу муніципального освіти (його заступниками), іншими посадовими особами, правомочними приймати необхідні рішення. Відповіді на звернення, які не потребують додаткової перевірки, даються в термін до 15 днів. Рішення за зверненнями приймаються і заявникам даються відповіді в термін до одного місяця, якщо законодавством не передбачено більш короткі терміни. У виняткових випадках розгляд листа або скарги зупиняється на строк не більше трьох місяців, про що керівник повідомляє автору звернення. Посадова особа, отримавши звернення, рішення по якому повинен прийняти інший орган або керівник, в тому числі вищестоящий, зобов'язана надіслати це звернення за належністю, якщо звернення відповідає формальним вимогам, або повернути в 10-денний термін з роз'ясненням причин залишення листа без розгляду.

За порушення посадовою особою місцевого самоврядування порядку і терміну письмової відповіді на звернення громадян до органів місцевого самоврядування законом суб'єкта Федерації встановлюється адміністративна відповідальність.

Правотворческая ініціатива громадян. Природа такої ініціативи схожа із законодавчою (нормотворчої) ініціативою. Вона являє собою право громадян в установленому порядку порушувати перед органом, посадовою особою місцевого самоврядування питання про розгляд і можливе прийняття ними в рамках їх компетенції нормативного (індивідуального) акту.

З правотворчої ініціативою може виступити ініціативна група громадян, що володіють виборчим правом, в порядку, встановленому нормативно-правовим актом представницького органу муніципального освіти. Мінімальна чисельність ініціативної групи громадян встановлюється нормативно-правовим актом представницького органу муніципального освіти і не може перевищувати 3% від числа жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом. У разі відсутності нормативного правового акта представницького органу муніципального освіти, що регулює порядок реалізації правотворчої ініціативи громадян, прийняття до розгляду та розгляд проекту муніципального правового акта, внесеного громадянами, здійснюються відповідно до Закону від 6 жовтня 2003 р

Проект муніципального правового акта, внесений в порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, підлягає обов'язковому розгляду органом місцевого самоврядування або посадовою особою місцевого самоврядування, до компетенції яких належить прийняття відповідного акту, протягом трьох місяців з дня його внесення. Представникам ініціативної групи громадян повинна бути забезпечена можливість викладу своєї позиції при розгляді зазначеного проекту. У разі, якщо прийняття муніципального до правового акта, проект якого внесений в порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, відноситься до компетенції колегіального органу місцевого самоврядування, зазначений проект повинен бути розглянутий на відкритому засіданні цього органу. Мотивоване рішення, прийняте за результатами розгляду проекту муніципального правового акта, внесеного в порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, має бути офіційно в письмовій формі доведено до відома внесла його ініціативної групи громадян.

Публічні слухання.Для обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення за участю жителівмуніципального освіти представницьким органом муніципального освіти, головою муніципального освіти з ініціативи населення, представницького органу муніципального освіти або глави муніципального освіти можуть проводитися, публічні слухання. Публічні слухання, що проводяться з ініціативи населення або представницького органу муніципального освіти, призначаються представницьким органом муніципального освіти, а з ініціативи глави муніципального освіти - головою муніципального освіти. На публічні слухання повинні виноситися: 1) проект статуту муніципального освіти, а також проект муніципального правового акта про внесення змін і доповнень в даний статут; 2) проект місцевого бюджету та звіт про його виконання; 3) проекти планів і програм розвитку муніципального освіти; 4) питання про перетворення муніципального освіти.

Порядок організації та проведення публічних слухань визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу муніципального освіти і повинен передбачати завчасне оповіщення жителів муніципального освіти про час і місце проведення слухань, завчасне ознайомлення з проектом муніципального правового акта, інші заходи, що забезпечують участь у публічних слуханнях жителів муніципального освіти, опублікування (оприлюднення) результатів публічних слухань.

Громадські об'єднання.У рамкахкорпоративного самоврядування на місцях значна роль громадських об'єднань. Вони є важливим каналом експериментування в області пошуку і відпрацювання нових форм самоуправлінських активності населення і істотним джерелом інформації про проблеми, запитах жителів. Громадські об'єднання - не просто одна з форм заяви потреб, інтересів громадян, а й засіб, що виявляє ступінь значущості, важливості подібних запитів. Іншими словами, вони дозволяють не тільки фіксувати будь-яке явище, але і визначати його якісну сторону, інтенсивність.

Діяльність громадських об'єднань дозволяє визначати рівень вольового підкріплення заявлених потреб, інтересів, ціннісних орієнтирів, що дає можливість державним і місцевим органам оцінювати рівень домагань жителів, отже, більш об'єктивно бачити картину готівки соціальних устремлінь, правильніше співвідносити останні між собою при прийнятті управлінських рішень. У той же час громадські об'єднання можуть використовуватися органами місцевого самоврядування як засіб доведення важливої \u200b\u200bінформації до населення. Інформуючи громадських діячів, органи влади тим самим інтенсифікують, поглиблюють і розширюють інформаційні контакти з населенням в цілому.

Крім того, громадські об'єднання - це не тільки засіб інформування громадян, виявлення проблем, а й важливий засіб вирішення даних проблем, самореалізації громадянами власних запитів. Для органів місцевого самоврядування громадські об'єднання є додатковим (по відношенню до самих себе) засобом задоволення запитів людей. У зазначеному плані велика роль самодіяльних організацій, що працюють в сфері активності виконавчих органів самоврядування. У радянський період дані формування були численним і найбільш організованим загоном громадських об'єднань. Так, з 1978 по 1984 рр. загальне число добровільних народних дружин, товариських судів, пожежних дружин в масштабах СРСР становило близько 656 тис., в них діяло 13 млн 960 тис. чоловік. До 1986 р них складалося приблизно 18 млн 786 тис. Чоловік. Можливо, вищенаведені, цифри не зовсім точно відображають реальний стан громадського руху тих років, проте вони все ж свідчать про масштабне залучення органами влади до своєї діяльності сил громадськості. На жаль, з кінця 80-х рр. самодіяльне рух, на місцях, задіяне в сфері задоволення суспільних потреб, пішло на спад. Органи влади перестали в багатьох місцях спиратися на організовану самодіяльність людей. І лише останнім часом з'явилися зрушення щодо відновлення колишніх форм роботи з населенням. Безумовно, громадські працівники не повинні підміняти працівників місцевого апарату влади, муніципальних та інших підприємств, організацій. Самодіяльні організації населення повинні працювати не замість органів місцевого самоврядування та їх служб, а разом з ними.

Громадські об'єднання багато можуть зробити для.актівізаціі особистості, соціалізації її інтересів. Це один з каналів контролю з боку населення за діяльністю державних і місцевих органів, політичних структур. Нарешті, необхідно відзначити властиве всім об'єднанням якість представництва. Вони представляють інтереси своїх членів (учасників) і тих груп населення, погляди яких намагаються формулювати і висловлювати. І в цій своїй якості можуть брати посильну участь в представницькому управлінні, в тому числі в процесах місцевого правотворчості і місцевих виборів.

Під формами безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування розуміються способи і засоби реалізації жителями муніципальних утворень питань місцевого значення без використання проміжною ланкою будь-яких органів муніципальної влади або посадових осіб і без отримання ними владних повноважень. Ці форми призначені для особистого, прямого, безпосереднього участі громадян Росії в здійсненні місцевого самоврядування.

Федеральний закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російської Федерації 2003 закріплює широкий перелік форм безпосередньої участі населення муніципального освіти у вирішенні питань місцевого значення. У ньому чітко виділяються наступні форми:

1. місцевий референдум;
2. муніципальні вибори;
3. голосування щодо відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, голосування з питань перетворення або зміни кордонів муніципального освіти;
4. сходи громадян;
5. правотворча ініціатива громадян;
6. територіальне громадське самоврядування;
7. публічні слухання;
8. зборів громадян;
9. конференції громадян або зборів делегатів;
10. опитування громадян;
11. звернення громадян до органів місцевого самоврядування.

Однак життя муніципальних утворень, самодіяльність місцевого населення набагато багатше абстрактних юридичних форм. Практика місцевого самоврядування в Росії може виробити найрізноманітніші форми безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення. Тому закон допускає використання та інших форм безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Вони можуть бути передбачені статутами муніципальних утворень.

Провідне місце серед форм безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування займають референдум і муніципальні вибори. Як говориться в ст. 3 Конституції РФ, референдум та вільні вибори є вищим безпосереднім вираженням влади народу.

У вітчизняній літературі довгий час велися дискусії з питання класифікації місцевих референдумів. Більшість вчених схилялася до думки, що їх можна поділити в залежності від юридичної сили прийнятих на референдумі рішень на два види: обов'язкові і консультативні.

Суперечливий характер доктринального тлумачення інституту референдуму знайшов своє відображення в змісті регіонального законодавства. Практично у всіх законах суб'єктів Федерації про місцевий референдум підкреслюється, що рішення, прийняті місцевим референдумом, є загальнообов'язковими для виконання і можуть бути скасовані тільки місцевим референдумом. Проте в окремих суб'єктах приймалися закони про місцевий референдум, які поряд з обов'язковими закріплювали і консультативні референдуми. Так, наприклад, в ст. 2 Закону Івановської області «Про місцевий референдум в Іванівській області» 1996 записано: «Для з'ясування думки населення муніципальних утворень з питань об'єднання, перетворення або зміни їх меж і найменувань, зміни адміністративно-територіальних меж, необхідність введення місцевих податків і зборів, відчуження муніципальної власності та інших важливих питань місцевого значення може проводитися консультативний референдум ». Його результати не носять обов'язкового характеру і враховуються органами та посадовими особами місцевого самоврядування при прийнятті правових актів (ст. 3).

Федеральний Закон 2003 р поставив крапку в багаторічній суперечці про видах місцевого референдуму. Він не передбачає проведення консультативних референдумів на місцевому рівні. Для виявлення і врахування думки населення муніципальних утворень може використовуватися така форма безпосередньої демократії, як опитування громадян (ст. 31). Це дає можливість розглядати місцевий референдум як голосування громадян з важливих питань місцевого значення, результатом якого стає рішення, обов'язкове для виконання всіма суб'єктами муніципальної-правових відносин.

Найпоширеніша форма участі населення у здійсненні місцевого самоврядування - муніципальні вибори, які проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Таким шляхом формуються як представницькі органи місцевого самоврядування, так і органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчі функції муніципальної влади. Безпосередньо населенням обираються депутати, члени інших виборних органів, виборні посадові особи місцевого самоврядування. Держава забезпечує конституційні права громадян Російської Федерації обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування. Завдяки цьому всі громадяни беруть участь у формуванні системи представницької демократії на муніципальному рівні.

Вельми ефективною формою безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування в Росії може стати голосування громадян щодо відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування. Федеральний Закон 2003 р не тільки передбачив можливість відкликання названих осіб, а й закріпив правовий механізм його проведення. Підставами відкликання можуть послужити лише конкретні протиправні рішення або дії (бездіяльність), підтверджені в судовому порядку. Процедура відкликання має забезпечити їм можливість дати виборцям пояснення з приводу обставин, що висуваються в якості підстав для відкликання.

У Федеральному законі відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування та голосування з питання територіальних змін муніципального освіти врегульовані одними і тими ж правовими нормами (ст. 24). Насправді нічого спільного в змісті цих законоположень немає, не рахуючи того, що в обох випадках мова йде про голосування громадян. Однак подібної спільності правових норм явно недостатньо для об'єднання їх в єдиний інститут, оскільки законодавчо регламентуються настільки значущі і в той же час абсолютно непорівнянні форми безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування, якими є і голосування по відкликанню, і голосування по територіальному зміни муніципального освіти. Вони відрізняються за таким суттєвого ознакою, як предмет голосування.

У селах і селищах країни з невеликою чисельністю жителів сход громадян є основним інструментом здійснення народовладдя. Він, по суті, замінює і місцевий референдум, і представницький орган муніципального освіти, який в даному випадку не формується. Сход громадян повинен здійснювати повноваження представницького органу муніципального освіти, в тому числі і віднесені до його виключної компетенції. На практиці це означає, що він повинен використовувати з урахуванням специфіки муніципального освіти повноваження, закріплені в ст. 17 і 35 Федерального закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації.

Тільки на сході громадян слід вирішувати питання, що знаходяться у винятковому віданні представницького органу місцевого самоврядування, до числа яких відносяться:

• прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін;
• вибори і заслуховування звітів про діяльність посадових осіб місцевого самоврядування;
• твердження місцевого бюджету та звіту про його використання; використання позабюджетних фондів і муніципального майна;
• встановлення місцевих податків і зборів на основі принципів, визначених законодавством суб'єкта Російської Федерації; затвердження місцевих програм і планів комплексного соціально-економічного розвитку території муніципального освіти;
• контроль за діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування.

Порядок визначення правового статусу сходу громадян, що виконує повноваження представницького органу місцевого самоврядування, встановлюється законом суб'єкта РФ. Зазвичай на сході громадян приймається рішення про здійснення ним повноважень представницького органу місцевого самоврядування, на основі якого відповідна норма закріплюється в статуті муніципального освіти.

Сходи громадян скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу на рік. Ініціатива скликання належить главі муніципального освіти або групі жителів поселення чисельністю не менше 10 осіб, що володіють виборчим правом.

Залежно від суб'єктів ініціативи скликання проявляються деякі відмінності в реалізації процесуальних норм. Глава муніципального освіти самостійно приймає рішення про скликання сходу і доводить його до відома жителів поселення. Вимога про проведення сходу з ініціативи жителів муніципального освіти має бути оформлено у вигляді підписних листів, які завіряються особою, яка здійснює збір підписів. У них обов'язково формулюється питання, внесений на схід, визначаються орієнтовні терміни його проведення, вказуються паспортні дані громадян, які підтримали ініціативу скликання сходу.

Підписні листи повинні бути пред'явлені чолі муніципального освіти, який зобов'язаний призначити збори громадян не пізніше двох тижнів з дня реєстрації надходження підписних листів. Ініціативу про скликання сходу має підтримати своїми підписами не менше 10 жителів поселення, що володіють виборчим правом.

Чи не є порушенням норм чинного законодавства і сформована практика, коли схід громадян скликається на підставі рішення, прийнятого жителями поселення на попередньому сході.

Глава муніципального освіти забезпечує проведення сходу громадян. Не пізніше ніж за 15 днів до проведення сходу він доводить до відома жителів поселення рішення про скликання сходу і його порядок денний. Про час і місце проведення сходу жителі поселення сповіщаються доступними способами не менше ніж за три дні до його скликання.

Сход громадян як інститут безпосередньої демократії відрізняється від всіх інших видів зборів жителів поселення тим, що він виступає в якості вищого органу місцевого самоврядування на території муніципального освіти. З урахуванням важливості сходу громадян і його ролі у вирішенні питань місцевого значення в сході зобов'язані брати участь виборні особи місцевого самоврядування. Ухилення від виконання цього обов'язку може послужити підставою для висловлення їм недовіри і відкликання на сході громадян в порядку, визначеному статутом муніципального освіти.

На сході громадян за посадою головує глава муніципального освіти або інша особа, яка обирається сходом громадян. Роль головуючого полягає в тому, щоб забезпечити ділове обговорення питань порядку денного сходу громадян, створити всі умови для вільного обміну думками та вироблення проекту оптимального рішення.

Рішення сходу приймаються за загальним правилом відкритим голосуванням. Однак глава муніципального освіти і інші посадові особи, а також органи ТОС обираються таємним голосуванням. Рішення вважається прийнятим, їли за нього проголосувало більше половини учасників сходу громадян.

Всі рішення сходу, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання органами та посадовими особами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами на території муніципального освіти. Вони не потребують затвердження будь-якими органами державної і муніципальної влади або їх посадовими особами.

Прийняте в установленому порядку рішення може бути скасовано або змінено лише сходом громадян. У разі невідповідності рішення чинному законодавству воно може бути визнано в судовому порядку недійсним.

Виконання рішень, прийнятих на сході громадян, забезпечують органи і посадові особи місцевого самоврядування відповідно до розмежування повноважень між ними, певним статутом муніципального освіти. Якщо для реалізації рішення потрібно видання нормативного правового акта, то виконавчий орган місцевого самоврядування, в чию компетенцію входить це питання, зобов'язаний прийняти такий акт.

Порядок офіційного опублікування (оприлюднення) рішень, прийнятих на сході громадян, визначається законодавством суб'єкта РФ. Зазвичай рішення сходу доводяться до відома населення главою муніципального освіти через засоби масової інформації або іншими доступними способами не пізніше, ніж у десятиденний строк з дня його прийняття, якщо інше не обумовлено в самому рішенні.

Правотворческая ініціатива громадян

Під правотворчої ініціативою громадян розуміється офіційне внесення до органів місцевого самоврядування проекту правового акта з питань місцевого значення групою громадян в порядку встановленому статутом муніципального освіти. Суб'єктом цієї ініціативи виступає група громадян, що володіють виборчим правом. Вона може бути сформована на зборах громадян за місцем проживання, сході громадян і під час проведення суспільно-політичних акцій.

Мінімальна чисельність ініціативної групи визначається статутом муніципального освіти. Однак вона не може перевищувати 3% загального числа жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом з виборів депутатів представницького органу місцевого самоврядування. Залежно від чисельності населення муніципального освіти в її склад зазвичай входять 10-20 осіб.

Статути муніципальних утворень детально регламентують порядок реєстрації правотворчої ініціативи громадян. Відповідно до їх приписами ініціативна група громадян реєструє правотворчу ініціативу в представницькому органі місцевого самоврядування. Для цього потрібно подати за місцем реєстрації петицію громадян, проект правового акту з обгрунтуванням необхідності його прийняття та список членів ініціативної групи із зазначенням паспортних даних. Прийом документів та їх реєстрація оформляються протокольним рішенням, дата прийняття якого і вважається датою реєстрації правотворчої ініціативи громадян.

На підставі протокольного рішення представникам ініціативної групи видається офіційний зразок підписного листа. При зборі підписів на підтримку правотворчої ініціативи громадян потрібно строго дотримуватися всіх його реквізитів. В іншому випадку підписи жителів муніципального освіти можуть бути визнані недійсними.

Статути муніципальних утворень визначають мінімальну кількість підписів, необхідних для підтримки правотворчої ініціативи громадян. Правовою нормою встановлюється або фіксована кількість підписів на підтримку ініціативи, або у відсотковому відношенні від числа виборців муніципального освіти. Так, наприклад, в ст. 35 Статуту м Липецька сказано, що жителі міста, які мають виборчого права, здійснюють правотворчу ініціативу шляхом внесення до міської Ради депутатів пропозицій про прийняття нормативно-правових актів міста, скасування або зміну раніше прийнятих правових актів міста за підписом не менше однієї тисячі осіб.

У Статуті м.Києва, навпаки, передбачено, що число підписів, необхідних для внесення правотворчої ініціативи, встановлюється не менше одного відсотка від числа виборців, які взяли участь в останніх за часом муніципальних виборах (ст. 79).

Оригінали підписних листів з остаточним текстом петиції і проектом муніципального правового акта вносяться ініціативною групою на ім'я голови представницького органу місцевого самоврядування. Правильність оформлення підписних листів та достовірність підписів громадян перевіряє муніципальна виборча комісія. Але іноді для виконання цієї роботи представницький орган місцевого самоврядування створює спеціальну комісію.

Рішення про внесення муніципального правового акта в порядку правотворчої ініціативи громадян на розгляд представницького органу місцевого самоврядування приймається в присутності повноважних представників ініціативної групи на його засіданні. Без попереднього узгодження з різними службами проект муніципального правового акта включається до порядку денного засідання представницького органу місцевого самоврядування, а також направляється чолі муніципального освіти.

Відмова у прийнятті муніципального правового акта до розгляду можливий в разі, коли його положення суперечать Конституції РФ, федеральним законам, Законам суб'єктів Російської Федерації, статутом муніципального освіти. Виявлені протиріччя повинні бути засвідчені висновком (актом) правової експертизи.

Реалізація правотворчої ініціативи громадян забезпечується додатковими гарантіями, встановленими на федеральному рівні. У ст. 26 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року чітко визначені випадки, коли для реалізації правотворчої ініціативи громадян застосовуються в якості норм прямої дії, сформульовані в його змісті норми - гарантії. Якщо, наприклад, представницький орган місцевого самоврядування муніципального освіти не прийняв правовий акт, який регулює порядок реалізації правотворчої ініціативи громадян, то прийняття до розгляду й сам розгляд проекту муніципального правового акта, внесеного громадянами, здійснюється у відповідності з федеральним законодавством.

Представницький орган місцевого самоврядування зобов'язаний розглянути внесений проект муніципального правового акта на відкритому засіданні за участю представників ініціативної групи громадян. Їм повинна бути забезпечена можливість викласти свою позицію по суті проекту муніципального правового акта, обґрунтувати необхідність його прийняття. У зв'язку з цим можна виступити з доповіддю про проект правового акту або в дебатах по його обговоренню, яке проходить відповідно до регламенту проведення засідань представницького органу місцевого самоврядування.

Терміни розгляду проекту муніципального правового акта, внесеного в порядку правотворчої ініціативи громадян, визначаються статутом муніципального освіти. Вони коливаються в діапазоні від одного до трьох місяців з дня внесення проекту. Однак відповідно до Федерального закону 2003 року вони не повинні перевищувати трьох місяців.

На відміну від статутів муніципальних утворень названий вище закон передбачає можливість прийняття проекту муніципального правового акта, внесеного ініціативною групою громадян, не тільки представницьким органом місцевого самоврядування, а й іншими органами і посадовими особами муніципальної влади, до компетенції яких належить прийняття відповідного акту. У цьому випадку застосовуються правові норми як Федерального закону 2003 року, так і норми регламенту, які регулюють порядок видання актів виконавчими органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Така процедура прийняття муніципальних правових актів, внесених в порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, є цілком виправданою. Вона дозволяє приймати муніципальні правові акти прямої дії, забезпечувати максимально повне і точне відповідність форми нормативних приписів їх змісту, чітко визначати конкретних виконавців.

Мотивоване рішення, прийняте за результатами розгляду проекту муніципального правового акта, має бути офіційно в письмовій формі доведено до відома внесла його ініціативної групи громадян. У свою чергу, муніципальний правовий акт, прийнятий в установленому порядку, підлягає офіційному опублікуванню (оприлюдненню) в 10-денний термін, якщо інше не обумовлено в змісті самого акту.

Територіальне громадське самоврядування

У Федеральному законі від 6 жовтня 2003 р сформульовано легальне визначення поняття територіального громадського управління (ТОС): це самоорганізація громадян за місцем їх проживання на частині території поселення для самостійного здійснення під свою відповідальність власних ініціатив з питань місцевого значення. дане визначення є ключовим для правильного розуміння однієї з найважливіших форм безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування.

Специфіка ТОС полягає в тому, що на цьому рівні здійснення місцевого самоврядування не потрібно створювати формальні структури, наділяти їх правотворческими повноваженнями, методами владного впливу на суспільні відносини - для нього достатньо механізмів самоорганізації населення. Зміст всієї діяльності ТОС складають:

• висування власних ініціатив населення в місцевих справах;
• визначення оптимальних шляхів вирішення локальних проблем;
• добровільне виконання прийнятих рішень.

Правову основу організації та діяльності територіально громадського самоврядування становлять Конституція РФ, Федеральний закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації, конституції (статути), закони суб'єктів РФ, статути муніципальних утворень.

В даний час майже у всіх суб'єктах РФ прийняті спеціальні закони про ТОС. Вони закріплюють принципи організації і функціонування ТОС, його систему, повноваження і форми діяльності органів, гарантії ефективності вирішення локальних проблем життєзабезпечення населення. У ряді муніципальних утворень прийняті положення про територіальне громадське самоврядування.

Межі території, на якій здійснюється ТОС, встановлюються представницьким органом муніципального освіти за пропозицією населення, що проживає на даній території. При цьому враховуються історичні, національні, культурні, соціально-економічні та інші ознаки цілісності конкретної території, кордону діяльності житлово-комунальних служб, особливо архітектурно-планувальних зон або житлових комплексів, виробничі і сусідські зв'язки людей.

Федеральним законом 2003 р визначено форми безпосереднього здійснення населенням ТОС. До них віднесені збори та конференції громадян, а також спеціально створювані його органи.

Під зборами розуміється форма організованого збору жителів території, на якій здійснюється ТОС, для обговорення і вирішення питань місцевого значення.

Різновид зборів - конференція жителів. Але вона є зібранням представників громадян, які проживають на певній території. Конференції скликаються у випадках, коли проведення звичайних зборів жителів утруднено через велику чисельність населення мікрорайону, територіальної розкиданості вулиць, житлових будинків і т.п.

Органи ТОС створюються за ініціативою жителів на основі їх добровільного волевиявлення. Залежно від змісту функцій і територіальної сфери діяльності формуються як поради і комітети ТОС, комітети мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків, під'їздів та ін. Всі вони є формою самоорганізації громадян за місцем проживання. Але разом з тим органи ТОС не можуть належати до громадським об'єднанням громадян, оскільки вони на відміну від громадських об'єднань діють виключно в межах частини території муніципального освіти, населеного пункту. Вони об'єднують населення на основі не членства, а спільної роботи з виконання певних функцій в області обслуговування суспільних потреб громадян, задоволення їх культурно-побутових і інших потреб суспільства.

Закон з винятковою чіткістю і необхідної диференціацією визначає перелік територій, в межах яких може здійснюватися ТОС. До них належать такі території проживання громадян:

• під'їзд багатоквартирного житлового будинку;
• багатоквартирний житловий будинок;
• група житлових будинків;
• житловий мікрорайон;
• сільський населений пункт, який не є поселенням;
• інша частина території поселення.

Судячи з редакції правової норми, перелік територій, на яких може здійснюватися ТОС, є відкритим. Законодавством суб'єктів РФ, статутами муніципальних утворень він може бути істотно розширено за рахунок конкретизації такого поняття, як «інша частина території поселення».

Закони суб'єктів РФ, статути муніципальних утворень закріплювали три альтернативні форми обрання органів ТОС. Вони могли обиратися на загальних зборах або конференціях громадян за місцем їх проживання, на сходах і на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. В останньому випадку повинна була приводиться в дію виключно громіздка і дорога процедура виборів органів ТОС, яка по суті нічим не відрізняється від процедури виборів представницьких органів місцевого самоврядування. На практиці вихід був знайдений в поєднанні виборів представницьких органів місцевого самоврядування і органів ТОС.

Федеральний Закон 2003 встановлює, що органи ТОС обираються тільки на зборах або конференціях громадян, які проживають на відповідній території. Тим самим виключається можливість спотворення сенсу виборів і призначення кожної з форм представницької і безпосередньої демократії.

Факт установи ТОС визнається з моменту реєстрації статуту уповноваженим органом місцевого самоврядування відповідного поселення. Порядок реєстрації визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними актами представницького органу місцевого самоврядування. Як юридична особа ТОС підлягає державній реєстрації в організаційно-правовій формі некомерційної організації.

Застосувати ці норми на практиці надзвичайно важко, а може бути і зовсім неможливо. Як справедливо зазначалося в юридичній літературі, суб'єктами ТОС є громадяни, населення відповідної території в цілому, а також органи ТОС. На відміну від них територіальне громадське самоврядування представляє собою певну діяльність по здійсненню громадянами за місцем свого проживання власних ініціатив в питаннях місцевого значення. Для цього використовуються як інститути безпосередньої демократії - збори та конференції громадян, так і органи ТОС, які обираються на зборах і конференціях. Однак статус юридичної особи відповідно до Федерального закону 2003 р отримали не органи ТОС, а саме територіальне громадське самоврядування, тобто соціальна діяльність.

Залишається неясною правова природа статуту ТОС. За своїми формально-юридичними ознаками він не може бути нормативно-правовим актом, оскільки суб'єкти ТОС не наділені Конституцією РФ публічно-владними повноваженнями і не має права приймати загальнообов'язкові правові акти. Але його не можна віднести і до локальних правових актів, різновидом яких є статут об'єднання громадян, що визначає взаємини об'єднання і входять до нього членів. ТОС за визначенням не може бути структурувати об'єднанням громадян, оскільки воно здійснюється на принципах самоорганізації. Тому в його статуті навряд чи вдасться з необхідною юридичною чистотою закріпити правовий статус ТОС. Він неминуче стане статутом не об'єднання громадян, а діяльність щодо здійснення територіального громадського самоврядування, процесу висування та реалізації громадянами різних ініціатив з питань місцевого значення.

Серйозні труднощі чекають засновників ТОС при реєстрації його в якості юридичної особи в організаційно-правовій формі некомерційної організації. Аналіз Федерального закону 2003 р дозволяє зробити висновок про те, що норми про порядок реєстрації ТОС як юридичної особи повинні міститися в статуті муніципального освіти і (або) нормативно-правового акта представницького органу місцевого самоврядування.

У ст. 50 ЦК України передбачено, що юридичні особи, які є некомерційними організаціями, можуть створюватися у формі споживчих кооперативів, громадських або релігійних організацій (об'єднань), фінансованих власником установ, благодійних та інших фондів, а також в інших формах, передбачених законом. Оскільки ГК РФ залишає перелік некомерційних організацій відкритим, то різні їх форми можуть передбачатися спеціальним законом.

Як випливає зі змісту ст. 27 Федерального закону 2003 року, територіальне громадське самоврядування - особлива форма некомерційних організацій. Порядок реєстрації його в якості юридичної особи повинен бути встановлений законом. Однак Конституція РФ відносить цивільне законодавство до виключного відання Російської Федерації (ст. 71), що не дозволяє визначити порядок реєстрації ТОС як юридичної особи в статуті муніципального освіти і (або) нормативно-правового акта представницького органу місцевого самоврядування. Буде потрібно прийняття Федерального закону, що регулює питання створення та державної реєстрації територіального громадського самоврядування в якості юридичної особи.

Звісно ж, що після численних судових розглядів, все одно доведеться повернутися до практики правотворчості суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, коли в якості юридичних осіб визнавалися тільки органи ТОС.

Вищими органами територіального громадського самоврядування є збори і конференції громадян за місцем проживання. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 року визначає лише умови правомочності зборів та конференцій громадян з питань організації та здійснення ТОС.

Збори вважаються правомочними, якщо в ньому бере участь не менше половини жителів відповідної території (з 16-річного віку). У роботі конференції повинні брати участь не менше 2/3 делегатів обраних на зборах громадян, які представляють не менше половини жителів відповідної території, які досягли 16-річного віку. Решта питань підготовки та проведення зборів і конференцій громадян за місцем проживання віддані на розсуд законодавців суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування.

В даний час діють закони суб'єктів РФ про місцеве самоврядування, статути муніципальних утворень і нормативні правові акти представницьких органів місцевого самоврядування, які визначають порядок скликання та проведення зборів і конференцій громадян з питань організації та здійснення територіального громадського самоврядування. Так, відповідно до Положення про територіальне громадське самоврядування населення в м.Києві, затвердженим рішенням Омського міської Ради від 5 червня 1996 р загальні збори або конференції громадян за місцем проживання скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу на два роки. Правом їх скликання наділені депутати Законодавчих зборів області, міської Ради, обрані від жителів даного мікрорайону в органи міської та територіального громадського самоврядування населення, а також ініціативна група жителів даної території в складі не менше 10% проживають на даній ділянці.

Підготовкою зборів або конференції громадян з питань організації та здійснення ТОС займається оргкомітет. Він визначає норму представництва делегатів на конференцію, інформує населення про місце і час проведення зборів (конференції), зміст порядку денного, порядку розгляду питань.

Збори та конференції громадян з питань організації та здійснення територіального громадського самоврядування наділені широкою компетенцією. Вони можуть розглядати будь-які питання, що становлять предмети його відання. Дане правило діє навіть в тому випадку, якщо такі питання формально віднесені до компетенції інших органів ТОС.

Разом з тим Федеральний закон 2003 закріплює вичерпний перелік питань організації та здійснення ТОС, які відносяться до виключної компетенції зборів та конференцій громадян. Вхідні в нього питання можуть бути вирішені тільки на зборах і конференціях громадян. Це є додатковою гарантією провідну роль зборів та конференцій громадян серед інших форм здійснення ТОС.

Територіальне громадське самоврядування громадян практично проявляється і реалізується через діяльність своїх структурно організованих і постійно функціонуючих органів, що мають в розпорядженні матеріальні і фінансові кошти.

Федеральний Закон 2003 р вперше визначив функції органів ТОС, тобто основні напрямки їх діяльності з організації та здійснення територіального громадського самоврядування. Серед них виключно важливе значення мають господарсько-організаторська і правотворча функції. На підставі закону органи ТОС можуть здійснювати господарську діяльність з утримання житлового фонду, благоустрою території, іншу господарську діяльність, спрямовану на задоволення соціально-побутових потреб громадян, які проживають на відповідній території. З метою реалізації правотворчих ініціатив вони мають право вносити до органів місцевого самоврядування проекти муніципальних правових актів, що підлягають обов'язковому розгляду цими органами і посадовими особами місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесено прийняття зазначених актів.

У нормативних правових актах представницьких органів місцевого самоврядування докладно розписуються повноваження органів ТОС по здійсненню їх функцій. Прикладом може бути вже згадувана Положення про територіальне громадське самоврядування населення в м.Києві. Згідно з Положенням органи ТОС мають право:

• вносити пропозиції до планів і програм економічного і соціального розвитку території;
• брати участь в екологічній експертизі об'єктів виробничої інфраструктури;
• вносити пропозиції щодо перейменування вулиць і площ, оголошенню пам'ятками історії культури об'єктів, що знаходяться на самоврядну територію;
• здійснювати контроль спільно з уповноваженими на те органами за дотриманням правил чистоти і порядку, санітарно-гігієнічних норм у сфері торгівлі, громадського харчування, побутового та іншого обслуговування населення самоврядну територію;
• залучати населення до участі в роботі щодо забезпечення збереження житлового фонду, благоустрою та озеленення території, охорони громадського порядку;
• вживати заходів щодо організації дозвілля населення, проводити культурно-масові та спортивні заходи з населенням за місцем проживання, сприяти розвитку народної творчості;
• організовувати громадські роботи на території мікрорайону, включаючи оплачувані, в межах переданих коштів; вносити пропозиції міській Раді, главі муніципального освіти про визнання недійсними актів підприємств, установ і організацій, що порушують права органів ТОС; координувати дії органів ТОС з діяльністю представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування;
• погоджувати режим роботи підприємств і організацій, що надають послуги населенню;
• вносити пропозиції щодо поліпшення охорони громадського порядку, роботи муніципального пасажирського транспорту; організовувати роботу з вивчення громадської думки з питань життєдіяльності території; вносити пропозиції в виконавчі органи місцевого самоврядування про створення комісій з вивчення стану справ з різних питань життєдіяльності території, по контролю за роботою установ і організацій, що знаходяться на території району;
• організовувати іншу економічну діяльність, Яка не заборонена законодавством з метою задоволення соціально-економічних потреб населення.

Ефективне використання органами ТОС наданих їм повноважень дозволяє наповнити всю їх діяльність соціальним змістом.

Для здійснення своїх функцій органи ТОС можуть розпоряджатися певними матеріальними і фінансовими ресурсами. Їх фінансові ресурси складаються з власних, позикових коштів, а також коштів, що передаються органами місцевого самоврядування. власні фінансові ресурси утворюються за рахунок доходів від підприємницької діяльності органів ТОС, цивільно-правових угод, Добровільних внесків і пожертвувань фізичних і юридичних осіб, а також інших, не заборонених законом надходжень.

Органи територіального громадського самоврядування мають право створювати в установленому порядку підприємства та організації, що задовольняють потреби населення в товарах і послугах, виступати замовником на виконання робіт з благоустрою території та комунального обслуговування населення, експлуатації та ремонту житлового фонду, кооперувати на добровільній основі кошти жителів і юридичних осіб для фінансування цільових соціальних програм.

Федеральний закон від 6 жовтня 2003 встановлює вичерпний перелік вимог до структури та змісту статуту ТОС. З їх урахуванням в статуті ТОС повинні бути відображені локальні особливості формування і здійснення територіального громадського самоврядування в суворо визначених територіальних межах. Законом заборонено встановлювати додаткові вимоги до статуту ТОС.

Сказане дозволяє зробити висновок, що в Законі 2003 р рамочно, в найзагальніших рисах, визначається порядок організації і здійснення ТОС. Більш детально всі питання заснування і функціонування ТОС, формування його матеріально-фінансової бази, забезпечення гарантій участі громадян у здійсненні ТОС опрацьовуються в статуті муніципального освіти і (або) в спеціальному нормативно-правового акта представницького органу місцевого самоврядування. З практичної точки зору більш доцільно врегулювати відносини щодо організації та здійснення територіального громадського самоврядування в спеціальному нормативно-правового акта, а не збільшувати обсяг статуту муніципального освіти за рахунок норм, які не мають безпосереднього відношення до інституту місцевого самоврядування. У цьому сенсі заслуговує на увагу досвід муніципального освіти м Омськ, де, як ми вже говорили, прийнято спеціальне Положення про територіальне громадське самоврядування населення в місті Омську.

публічні слухання

Однією з форм безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування є публічні слухання - публічне обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення, які внесені до представницького органу місцевого самоврядування або вже знаходяться в процесі розгляду. Мета їх проведення полягає в підключенні колективного розуму до обговорення проектів муніципальних правових актів, вироблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо підвищення ефективності їх норм.

Публічні слухання покликані забезпечити інформаційну відкритість дій і рішень органів місцевого самоврядування, створити канал зворотного зв'язку, що дозволяє населенню впливати на вироблення рішень, що приймаються і встановлювати громадський контроль за ходом їх реалізації.

Публічні слухання можуть проводитися як представницьким органом місцевого самоврядування, так і главою муніципального освіти. Але в них обов'язково повинні брати участь жителі муніципального освіти.

Ініціаторами публічних слухань можуть виступати населення, представницький орган місцевого самоврядування або глава муніципального освіти. Якщо публічні слухання проводяться з ініціативи населення або представницького органу муніципального освіти, то вони призначаються представницьким органом, а якщо з ініціативи глави муніципального освіти, то відповідно - главою.

Предметом публічних слухань можуть бути будь-які питання місцевого значення, для вирішення яких потрібне прийняття муніципальних нормативно-правових актів. Однак публічні слухання доцільно проводити по найбільш значущих питань, вирішення яких може мати серйозний вплив на розвиток муніципального освіти. Це підтверджується і вимогою Федерального закону 2003 року про винесення на громадські слухання проектів муніципальних нормативно-правових актів, документів і питань, позначених в офіційному переліку (ст. 28). До цього переліку включено:

1. проект статуту муніципального освіти, а також проект муніципального правового акта про внесення змін і доповнень в даний статут;
2. проект місцевого бюджету та звіти про його виконання;
3. проекти планів і програм розвитку муніципального освіти;
4. питання про перетворення муніципального освіти.

Однак необхідно мати на увазі, що обов'язковий перелік питань місцевого життя, що виносяться на публічні слухання, може бути розширений шляхом видання спеціальних законів. Прикладом тому може бути Містобудівний кодекс РФ, який наказує проведення публічних слухань за проектом правил землекористування і забудови території муніципального освіти.

Імперативний характер наведених норм федеральних законів є гарантією, що публічні слухання стануть не тільки юридичним, але і фактичним, реально діючим інститутом участі населення у здійсненні місцевого самоврядування.

Сказане зовсім не означає, що обов'язковий перелік питань, що виносяться на публічні слухання, може встановлюватися лише федеральними законами. З урахуванням особливостей соціально-економічного розвитку муніципального освіти, історичних та інших місцевих традицій він може бути розширений статутом муніципального освіти. У північних регіонах Росії, наприклад, на публічні слухання почали виноситися питання про збереження оленячих пасовищ, мисливських і рибальських угідь, захисту водойм від забруднення нафтою і газовим конденсатом.

Публічні слухання є відносно новою формою участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування. Але аналогічний інститут депутатських слухань вже використовувався в муніципальній практиці, був передбачений законами ряду суб'єктів Російської Федерації, знаходив відображення в статутах муніципальних утворень і регламентах представницьких органів місцевого самоврядування.

Так, наприклад, Регламентом муніципального Ради м Воронежа передбачено, що депутатські слухання проводяться відкрито. Офіційне повідомлення про порядок депутатських слухань, час і місце їх проведення доводяться до відома громадян через засоби масової інформації не пізніше, ніж за п'ять днів до їх початку.

Депутатські слухання відкриваються вступним словом головуючого, який інформує про суть обговорюваного питання, його значущості, регламенті проведення слухань, складі запрошених осіб. Потім надається слово представнику постійної комісії муніципального Ради або якій було запропоновано особі для доповіді, після чого починаються дебати з обговорюваного питання, в яких можуть брати участь депутати і запрошені особи.

Роль головуючого полягає в тому, щоб забезпечити ділове обговорення питань порядку денного депутатських слухань, вислухати думку їх учасників. Серйозно розібратися в них, дати можливість всім бажаючим задати питання, виступити з підбиттям підсумків дискусії.

За результатами депутатських слухань можуть бути прийняті мотивований висновок і рекомендації, за проекти яких проголосувала більшість депутатів муніципального Ради, які взяли в них участь. Всі виступи учасників депутатських слухань протоколюються. Протокол засвідчується підписом головуючого на депутатських слуханнях.

Матеріали депутатських слухань використовуються в роботі муніципального Ради, направляються його постійним комісіям і главі муніципального освіти. Хід депутатських слухань і прийняті документи можуть висвітлюватися в засобах масової інформації.

З урахуванням сформованої практики Федеральний закон 2003 закріплює правову норму, згідно з якою порядок організації і проведення публічних слухань визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативно-правовим актом представницького органу місцевого самоврядування. У зв'язку з цим виникає необхідність визначити оптимальне співвідношення правового регулювання порядку організації і проведення публічних слухань в статуті муніципального освіти і спеціальному нормативному акті представницького органу місцевого самоврядування.

Інститут публічних слухань за своїм обсягом відносно невеликий. Він включає всього кілька норм матеріального права. Тому їх доцільно закріпити в статуті муніципального освіти, а процесуально-процедурні норми, що регулюють порядок організації та проведення публічних слухань, сформулювати в регламенті представницького органу місцевого самоврядування.

Федеральний Закон 2003 р залишає на розсуд муніципальних утворень питання про форму правового регулювання відносин щодо організації та проведення публічних слухань. Проте він наказує, щоб в муніципальному правовому акті були передбачені завчасне оповіщення жителів про час і місце проведення публічних слухань, ознайомлення їх з проектом муніципального правового акта, а також інші заходи, що забезпечують участь у публічних слуханнях громадян, опублікування (оприлюднення) результатів публічних слухань.

Як показує перший досвід проведення публічних слухань в м.Києві, практика може виробити і інші процедури обговорення найважливіших питань місцевого життя. Так, в м.Києві були призначені публічні слухання по проектам 48 цільових програм економічного і соціального розвитку муніципального освіти. На них запрошувалися відомі фахівці з конкретних галузях і сферах муніципального управління, експерти, представники бізнесу та громадських об'єднань.

Головуючим на публічних слуханнях був обраний мер муніципального освіти. З доповідями виступали керівники робочих груп з підготовки проектів цільових програм економічного і соціального розвитку Омська. Співдоповіді робили відомі фахівці з муніципального господарству, освіті, культурі, охороні здоров'я, соціальний захист населення, молодіжної політики, правового виховання і т.п. Експерти представляли на публічні слухання свої висновки з усіх спірних питань. У дебатах з обговорюваного проекту цільової програми могли виступати всі бажаючі.

Засоби масової інформації широко висвітлювали весь хід публічних слухань, своєчасно оприлюднили їх результати.

Підсумки публічних слухань дали можливість суттєво доопрацювати проекти цільових програм економічного і соціального розвитку м.Києва, перейти на програмно-цільові методи муніципального управління, підвищити ефективність муніципальних правових актів.

збори громадян

У ст. 31 Конституції РФ закріплено право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, демонстрації, ходи і пікетування. Оскільки конституційне право громадян названо в числі інших політичних прав, то, швидше за все, тут мова йде про збори політичних партій, передвиборних зборах, зустрічах депутатів з виборцями. Тим часом зборів громадян можуть бути і самостійними формами участі населення у здійсненні місцевого самоврядування.

Збори - це спільна присутність громадян у заздалегідь визначеному місці з метою колективного обговорення, а можливо, і рішення будь-яких питань місцевого життя. Воно відрізняється відносною монолітністю внутрішньої організації учасників, просторової локальностью, предметної спільністю обговорюваних питань, особистою зацікавленістю в їх вирішенні.

Залежно від цілей проведення зборів громадян в Федеральному законі 2003 року вони поділені на два види.

В першу чергу виділяється збори громадян як окрема форма участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Воно являє собою форму спільного публічного обговорення суспільно значущих питань місцевого значення, одночасного отримання багатьма особами важливої \u200b\u200bінформації. Такі збори проводяться на частини території муніципального освіти з метою обговорення питань місцевого значення, інформування населення про діяльність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування.

Оскільки Федеральний Закон 2003 р не визначає мінімальний вік учасників зборів, які проводяться з метою здійснення місцевого самоврядування, то при його підготовці необхідно керуватися ст. 60 Конституції РФ. У цій статті сформульована норма, згідно з якою «громадянин Російської Федерації може самостійно здійснювати в повному обсязі свої права і обов'язки з 18 років».

Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р розрізняє ще й другий вид зборів громадян. Це зібрання для реалізації завдань територіального громадського самоврядування. Відповідно до ст. 27 Закону вони проводяться не тільки для спільного публічного обговорення питань організації та здійснення ТОС, а й для прийняття важливих рішень, в тому числі і з питань, які відносяться до їх виключної компетенції. У таких зборах можуть брати участь і особи, які досягли 16 років.

Збори громадян проводиться з ініціативи населення, представницького органу місцевого самоврядування, голови муніципального освіти, а також у випадках, передбачених статутом територіального громадського самоврядування. Якщо збори громадян проводиться з ініціативи представницького органу або глави, воно призначається відповідно представницьким органом або головою муніципального освіти. Якщо ініціатором виступило населення, збори призначаються представницьким органом місцевого самоврядування в порядку, визначеному статутом муніципального освіти. Порядок призначення і проведення зборів громадян з метою здійснення територіального громадського самоврядування визначається статутом ТОС.

Збори громадян не може приймати документи у формі муніципальних правових актів. Воно має право приймати лише звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування. У цих документах звертається увага міської влади на необхідність вирішення будь-яких суспільно значущих питань, прийняття нормативних правових актів, ефективного використання бюджетних коштів, посилення контролю за виконанням прийнятих рішень і т.п.

З метою адекватного вираження інтересів учасників зборів можуть обиратися особи, уповноважені представляти збори громадян у взаємовідносинах з органами і посадовими особами місцевого самоврядування. В результаті виборів вони отримують своєрідний мандат на позачерговий прийом представниками муніципальної влади, на обговорення з ними питань, сформульованих зборами громадян, на пошуки їх оптимальних рішень.

Збори громадян, що проводиться для реалізації завдань територіального громадського самоврядування, приймає рішення з усіх питань, віднесених до його компетенції статутом ТОС.

Звернення, прийняті зборами громадян, носять для органів і посадових осіб місцевого самоврядування рекомендаційний характер. Вони мають право відмовити у вирішенні питань місцевого значення, сформульованих в зверненні зборів громадян, без будь-яких підстав, пославшись на недоцільність. Причому така відмова не можна оскаржити в рамках існуючих правових процедур, домогтися законними засобами прийняття рішення, на якому наполягає збори громадян. Проте прийняті зборами громадян звернення підлягають обов'язковому розгляду органами та посадовими особами місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесено вирішення відповідних питань, з направленням письмової відповіді.

Норми Федерального закону 2003 року про порядок призначення і проведення зборів громадян є основними, мають рамковий характер. Вони припускають подальший розвиток механізму правового регулювання на федеральному і регіональному рівнях. Це безпосередньо випливає зі змісту самого Закону, який встановлює, що порядок призначення і проведення зборів громадян, а також повноваження зборів визначаються цим Законом, статутом муніципальні освіти і нормативними правовими актами представницького органу місцевого самоврядування, статутом територіального громадського самоврядування.

Підсумками зборів громадян є звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування та прийняті по ним рішення. Вони підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню).

Конференція громадян (збори делегатів)

За своїм цільовим призначенням, обсягом повноважень і порядку проведення конференція (збори делегатів) практично нічим не відрізняється від зборів громадян. По суті, вони являють дві рівноцінні форми спільного публічного обговорення громадянами найважливіших питань місцевого значення або реалізації завдань територіального громадського самоврядування. Однак не завжди можливо і доцільно проводити збори громадян.

Серйозні організаційно-технічні труднощі виникають при великій чисельності населення на відповідній частині території міського округу і при наявності в складі сільського муніципального освіти кількох територіально роз'єднаних поселень з невеликою кількістю жителів в кожному з них. Тому статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу місцевого самоврядування, статутом ТОС може бути передбачено, що в певних випадках повноваження зборів громадян можуть здійснюватися конференцією громадян (зборами делегатів).

Федеральний Закон 2003 р не встановлює порядок призначення і проведення конференції громадян, не визначає процедуру обрання делегатів. Це цілком логічно, оскільки вирішувати такі питання можна лише при всебічному врахуванні природно-географічних умов кожного муніципального освіти, що склалася в ньому схемою розселення людей, щільності населення. Аж ніяк не випадково Закон наказує врегулювати відносини з призначення та проведення конференції громадян, виборів делегатів не в законі суб'єкта Російської Федерації, а на муніципальному і локальному рівнях.

Однак в десяти суб'єктах Російської Федерації були прийняті закони про збори (сходах) і конференціях громадян. І хоча їх норми повинні бути приведені у відповідність з Федеральним законом 2003 р, накопичений досвід правового регулювання відносин з підготовки та проведення конференції громадян представляє безперечний інтерес.

Конференція громадян проводиться з ініціативи населення частини території муніципального освіти, представницького органу місцевого самоврядування, голови муніципального освіти, органів ТОС. Вимога про проведення конференції з ініціативи населення повинно бути оформлено підписних листом.

Залежно від суб'єктів висування ініціативи проведення конференції громадян, вона призначається представницьким органом або головою муніципального освіти, виборним органом ТОС. При цьому застосовуються процедури, характерні для призначення зборів громадян.

Висування і вибори делегатів на конференцію громадян можуть проходити у формі збору підписів жителів під петицією. За пропозицією оргкомітету конференції в петицію вносяться за нормами представництва кандидатури делегатів. Той кандидат, якого підтримало своїми підписами понад половини жителів території, що володіють виборчим правом, і вважається обраним на конференцію в якості делегата з правом вирішального голосу.

Рішення про скликання конференції громадян, її порядок денний доводяться до жителів не пізніше, ніж за 15 днів до її відкриття. Конференція вважається правочинною, якщо в ній взяло участь не менше 2/3 обраних делегатів.

Конференція громадян проводиться відповідно до регламенту роботи, який затверджується її делегатами. Всі рішення приймаються більшістю голосів делегатів зареєстрованих в день відкриття конференції. З питань порядку денного конференція громадян може прийняти звернення до представницького органу або глави муніципального освіти, висновок на проект муніципального правового акта, рішення з предметів ведення територіального громадського самоврядування.

Прийняті на конференції громадян документи направляються в представницький орган і главі муніципального освіти, посадовим особам місцевого самоврядування, виборним органам ТОС. З урахуванням поділу повноважень вони повинні у місячний термін розглянути отримані документи, прийняти по ним рішення і направити його голові конференції громадян або іншій особі, уповноваженій конференцією представляти її у відносинах з органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Підсумки конференції громадян (зібрання делегатів) підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) в місцевих засобах масової інформації або доведені до відома населення в інших доступних формах.

Опитування громадян

За змістом Федерального закону 2003 р опитування громадян необхідно розглядати як самостійний інститут безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування та як метод конкретних соціологічних досліджень (ст. 31).

Опитування громадян як інститут безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування являє собою сукупність правових норм, що регулюють порядок виявлення думки жителів муніципального освіти з питань місцевого життя і окремих питань державного значення.

Разом з тим Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р зовсім виразно наказує використовувати опитування громадян і як метод виявлення думки населення з суспільно значущих питань. Без застосування цього методу в дослідницьких процедурах можна зібрати доброякісну інформацію про суб'єктивну оцінку громадянами діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, про ефективність вирішення складних економічних, соціальних і екологічних проблем муніципального освіти.

За своєю природою опитування громадян є консультативним інститутом безпосередньої демократії. Федеральний Закон 2003 року передбачає проведення опитування громадян на всій або частині території муніципального освіти, але разом з тим чітко визначає, що його результати носять рекомендаційний характер. Органи державної та муніципальної влади можуть враховувати виражене шляхом опитування думку жителів у своїй діяльності в утриманні нормативних правових актів і управлінських рішень.

В опитуванні громадян можуть брати участь всі жителі муніципального освіти, які досягли 18-річного віку, які мають виборчого права. З урахуванням цих нормативних вимог в опитуванні громадян зможуть брати участь жителі муніципального освіти, що володіють не тільки певними знаннями і життєвим досвідом, але і психічним здоров'ям.

Опитування громадян можна охарактеризувати як пасивну форму участі жителів муніципального освіти в здійсненні місцевого самоврядування та вирішенні окремих державних питань, так як населення не наділене правом висувати ініціативу про його проведення. Опитування громадян проводиться з ініціативи:

• представницького органу або глави муніципального освіти - з питань місцевого значення;
• органів державної влади суб'єкта Російської Федерації - для врахування думки населення при прийнятті рішень про зміну цільового призначення земель муніципального освіти для будівництва об'єктів регіонального та міжрегіонального значення.

Опитування громадян як форма безпосереднього здійснення місцевого самоврядування передбачено в законах Красноярського краю, Читинської і Володимирської областей. У їх числі виділяється Закон Володимирській області «Про порядок організації і проведення опитування громадян на території Володимирської області» від 28 вересня 2000 року який докладно врегулював відносини з виявлення громадської думки та використання його результатів в діяльності органів державної і муніципальної влади.

Однак в статутах муніципальних утворень закріплені лише окремі норми про проведення опитування громадян. Так, в ст. 81 Статуту м.Києва декларується: «З метою вивчення громадської думки при підготовці важливих рішень, які зачіпають інтереси населення міста, органи міського самоврядування мають право проводити опитування жителів. Результати опитувань носять консультативний характер ».

Для усунення прогалин у правовому регулюванні відносин по організації та проведенню опитувань громадян на муніципальному рівні Федеральний Закон 2003 встановлює, що порядок його призначення і проведення визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативно-правовим актом представницького органу місцевого самоврядування.

Такий підхід до регулювання відносин щодо організації та проведення опитування громадян слід визнати виправданим. Інститут опитування може бути затребуваний в першу чергу при необхідності врахування думки жителів великих міських округів, коли складно організувати місцевий референдум, провести збори або конференцію громадян. Тому навіть в рамках повноважень органів місцевого самоврядування, наданих Федеральним законом 2003 року, повинен бути присутній елемент розсуду в організації та проведенні опитування громадян на території конкретного муніципального освіти.

Рішення про призначення опитування громадян приймається представницьким органом муніципального освіти. З цією метою видається муніципальний правовий акт, в якому закріплюються основні заходи з підготовки та проведення опитування громадян. У його змісті обов'язково повинні бути відображені:

• дата і терміни проведення опитування; формулювання питання (питань), що пропонується (пропонованих) при проведенні опитування;
• методика проведення опитування;
• форма опитувального листа;
• мінімальна чисельність жителів муніципального освіти, що беруть участь в опитуванні.

Федеральний Закон 2003 встановлює певні вимоги до методології проведення соціологічних опитувань громадян. Вони повинні проводитися тільки в формі анкетування, шляхом отримання відповідей громадян на питання, поставлені в опитувальному аркуші. Самі питання повинні бути сформульовані найбільш зрозумілим чином, поставлені в деякому логічному контексті і виключати у відповідях випадковість вибору тієї чи іншої альтернативи. Варіанти можливих відповідей повинні відображати всю палітру думок громадян по суті поставлених питань.

Проведення опитування громадян має передбачати: випадкову вибірку деякого відсотка жителів, які будуть опитані, забезпечення при цьому репрезентативності, можливість машинної обробки опитувальних листів, використання статистичних методів для оцінки результатів опитування.

Опитування громадян на муніципальному рівні повинен проводитися на основі принципів відкритості, гласності, наукової обгрунтованості, документування отриманих результатів та верифікації (можливості перевірки). Жителі муніципального освіти повинні бути проінформовані про проведення опитування громадян не менше ніж за 10 днів до його проведення.

Джерела фінансування підготовки і проведення опитування громадян, визначаються в залежності від суб'єктів висування ініціативи про призначення опитування. Якщо з ініціативою опитування громадян виступили представницький орган місцевого самоврядування, то фінансування всіх заходів щодо його підготовки та проведення здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету. Коли з такою ініціативою виступають органи державної влади суб'єкта Російської Федерації, всі витрати з підготовки та проведення опитування громадян покриваються з регіонального бюджету.

Звернення громадян до органів місцевого самоврядування

Згідно ст. 33 Конституції РФ громадяни Російської Федерації мають право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до органів державної влади та органи місцевого самоврядування. Звернення громадян, будучи однією з найважливіших форм реалізації їх конституційного права на участь в управлінні справами суспільства і держави, одночасно є ефективною організаційно-правовою гарантією захисту всіх інших прав і свобод громадян, їх законних інтересів

Федеральний Закон 2003 р конкретизує конституційну норму стосовно діяльності органів місцевого самоврядування. У ньому передбачається можливість індивідуальних і колективних звернень до органів місцевого самоврядування.

Правовою основою звернення жителів муніципального освіти за захистом своїх прав і охоронюваних інтересів в органи місцевого самоврядування є закони суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування і закони про порядок розгляду звернень громадян.

Залежно від змісту всі звернення громадян поділяються відповідно до законодавства на чотири види: пропозиції, заяви, скарги та клопотання.

Пропозиції є формою звернення громадян, не пов'язаної з порушенням їх прав. Вони містять індивідуальне або колективне думка громадян з різних питань життя суспільства і держави, їх рекомендації щодо поліпшення діяльності органів місцевого самоврядування, вдосконалення чинного законодавства та практики його застосування, підвищенню ефективності роботи підприємств, установ і організацій, а також їх посадових осіб.

Заяви є звернення громадян до органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з приводу реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, передбачених Конституцією РФ, законами та іншими нормативно-правовими актами.

Скарги - це звернення громадян до органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з вимогою про відновлення прав, свобод і законних інтересів, порушених управлінськими рішеннями і протиправними діями (бездіяльністю) органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, підприємствами, установами та організаціями, що перебувають на території муніципального освіти.

Клопотання - звернення з проханням про надання особі того чи іншого статусу (біженця, вимушеного переселенця, учасника ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС і т.д.).

На практиці в органи місцевого самоврядування звертаються за захистом своїх прав і законних інтересів не тільки громадяни Російської Федерації, але також Іностранні громадяни і особи без громадянства. Правовою підставою для таких звернень служить норма ст. 62 Конституції РФ, згідно з якою іноземні громадяни та особи без громадянства мають Російської Федерації правами і несуть обов'язки нарівні з громадянами Російської Федерації, крім випадків, встановлених федеральним законом або міжнародним договором РФ.

Федеральний Закон 2003 року з урахуванням сформованої практики встановлює місячний термін розгляду звернень громадян. Протягом одного місяця посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані дати відповідь по суті вимог і пропозицій, сформульованих у зверненнях громадян.

В даний час відносини з розгляду звернень громадян в органи місцевого самоврядування врегульовані як на федеральному, так і на регіональному рівнях. На федеральному рівні діє Указ Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» (в редакції 1980 г.) в тій частині, в якій він не суперечить Конституції РФ і федеральним законам. Разом з тим у багатьох суб'єктах Російської Федерації прийняті регіональні закони про порядок розгляду звернень громадян. Але в Амурській області був прийнятий Закон від 19 грудня 1996 «Про звернення громадян до органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування», який носить спеціальний характер.

Реєстрація звернень громадян в органи місцевого самоврядування здійснюється шляхом заповнення реєстраційно-контрольної картки із зазначенням реєстраційного номера, дати надходження, прізвища та ініціалів заявника, його соціального стану, назви колективу, релігійного або громадського об'єднання, адреси, тематики, типу і характеру звернення, анотації. Одночасно оформляється алфавітна картка для довідкової картотеки, картка для доручень, контрольну справу. У великих міських округах реєстрація здійснюється в автоматизованій системі «АСКОГ».

На федеральному і регіональному рівнях законодавством встановлено єдиний термін розгляду звернень громадян в органи місцевого самоврядування, який не повинен перевищувати одного місяця. Однак з цього правила законами суб'єктів РФ зроблені три винятки:

1) звернення громадян, які не потребують додаткового вивчення і перевірки, розглядаються невідкладно, але не пізніше 15 днів;

2) якщо для вирішення звернення необхідне проведення спеціальної перевірки, витребування додаткових матеріалів або прийняття інших заходів, термін виробництва може бути продовжений головою представницького органу місцевого самоврядування або головою муніципального освіти, або їх заступниками, але не більше ніж на один місяць;

3) звернення військовослужбовців та членів їх сімей в органи місцевого самоврядування розглядаються в семиденний термін, проте в разі потреби термін може бути продовжений, але не більше ніж на 15 днів.

Законодавством заборонено направляти заяви і скарги громадян на розгляд тих посадових осіб місцевого самоврядування, дії яких оскаржуються.

По любому зверненням громадянина до органів місцевого самоврядування повинна бути проведена об'єктивна перевірка, прийнято законне та обґрунтоване рішення, Дано вичерпну відповідь автору. На заключному етапі розгляду звернень громадян необхідно проводити аналітичну роботу, що дозволяє в повній мірі виявити характер скарг, що надходять, заяв і пропозицій, окреслити коло найбільш гострих проблем, що вимагають прийняття стратегічних рішень, відібрати все цінні рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства та практики його застосування, підвищенню ефективності місцевого самоврядування. Тільки в цьому випадку звернення громадян до органів місцевого самоврядування стануть важливим засобом реалізації і захисту прав особистості, зміцнення зв'язку посадових осіб з населенням, перетворяться в істотне джерело соціально значимої інформації, сприятимуть посиленню контролю за діяльністю органів муніципальної влади.

У Російській Федерації поки не прийнятий закон, що встановлює адміністративну відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування за порушення порядку та терміну письмової відповіді на звернення громадян до органів муніципальної влади. Не передбачена така відповідальність і Кодексом РФ про адміністративні правопорушення. За змістом статті Федерального закону від 6 жовтня 2003 р адміністративна відповідальність повинна бути встановлена \u200b\u200bзаконами суб'єктів Російської Федерації. Тепер посадові особи місцевого самоврядування залучаються лише до дисциплінарної відповідальності.

Збори, мітинги, вуличні походи, демонстрації, пікети та інші форми участі населення у здійсненні місцевого самоврядування

Для безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування в Росії можуть використовуватися так само форми реалізації політичних прав громадян, закріплені в конституції РФ. У їх числі виділяються збори, мітинги, вуличні походи, демонстрації та пікети.

Збори громадян є, по суті, універсальною формою народовладдя, придатної не тільки для вираження своїх політичних поглядів, а й безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Вони скликаються для зустрічі кандидатів в депутати представницьких органів місцевого самоврядування і на виборні посади в муніципальних утвореннях, для заслуховування звітів депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування, для отримання важливої \u200b\u200bінформації.

Мітинг можна визначити як форму організованого висловлення громадської думки, підтримки резолюцій, вимог та інших звернень громадян, що проводиться в заздалегідь визначеному місці і в заздалегідь певний час. Правом приймати рішення в даному випадку мають всі громадяни, присутні на мітингу.

Хода є формою публічного вираження колективної думки громадян шляхом пересування по проїжджій частині вулиць і площ з плакатами і транспарантами, але без гучномовців та іншої звукопідсилюючої апаратури. Хода може здійснюватися тільки за заздалегідь визначеним маршрутом.

Демонстрація - це один з видів ходів громадян. Але на відміну від походів її проведення може супроводжуватися закликами через звукопідсилювачі.

Пікетування - колективне розташування громадян біля входу в будівлю з плакатами, транспарантами та іншими засобами наочної агітації, в яких відображена позиція пікетників з суспільно значущих питань. Пікетування має здійснюватися без ходи і звукопідсилення.

Правову основу проведення масових публічних акцій складають норми ст. 31 Конституції РФ, в якій закріплено право громадян на участь у зборах, мітингах, демонстраціях, ходах і пікетуванні. Всі акції повинні проводитися мирно, без зброї.

Порядок організації та проведення масових публічних акцій визначається в даний час Указом Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій» від 28 липня 1988 року і Указом Президента Російської Федерації «Про порядок організації і проведення мітингів, вуличних походів, демонстрацій і пікетування »від 25 травня 1992 р

У шести суб'єктах РФ прийняті регіональні закони про проведення масових публічних акцій. Вони передбачають повідомний і дозвільний порядок проведення масових публічних акцій, закріплюють правові основи для відмови ініціаторам в проведенні мітингів, вуличних походів і демонстрацій, визначають місця, спеціально призначені для масових публічних акцій, регулюють вжиття комплексних заходів для підтримки громадського порядку.

Аналіз чинного законодавства показує, що із заявами про намір провести масову публічну акцію для вирішення питань місцевого життя зацікавлені особи звертаються до виконавчих органів місцевого самоврядування. Зробити це можуть громадяни не молодше 18 років, уповноважені трудовими колективами, органами громадських об'єднань і окремими групами населення.

Заява подається в письмовій формі не пізніше ніж за десять днів до наміченої дати проведення масової публічної акції. У заяві вказується мета, форма публічної акції, місце проведення або маршрути руху, час її початку і закінчення, передбачувана кількість учасників, паспортні дані уповноважених осіб та організаторів, місце їх роботи або навчання.

Виконавчий орган місцевого самоврядування розглядає заяву і повідомляє про прийняте рішення не пізніше ніж за п'ять днів до часу проведення масової публічної акції. Він має право запропонувати громадянам, які звернулись із заявою, інший час і місце проведення акції.

Масова публічна акція повинна проводитися відповідно до цілей, зазначених у заяві, а також у визначені строки і в обумовленому місці. При цьому повинні строго дотримуватися законів, правила безпеки людей, громадський порядок. Учасникам акції забороняється мати при собі зброю, спеціально підготовлені або пристосовані предмети, які можуть бути використані проти життя і здоров'я людей, для заподіяння матеріальної шкоди.

Виконавчий орган місцевого самоврядування забороняє масову публічну акцію, якщо мета її проведення суперечить Конституції РФ, чинному законодавству, або загрожує громадському порядку і безпеці громадян. Порушення встановленого порядку проведення масових публічних акцій тягне за собою адміністративну або кримінальну відповідальність винних осіб.

Однак масові публічні акції не завжди виступають в якості форми безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування. Вони набувають такі властивості лише у випадках, коли проводяться з метою підвищення ефективності роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, консолідації жителів муніципального освіти для вирішення важливих соціальних проблем.

Федеральний Закон 2003 р виходить з об'єктивної передумови подальшого розвитку місцевого самоврядування в Росії, яке може дати величезну різноманітність форм безпосередньої участі жителів країни у вирішенні питань місцевого значення. Передбачити появу нових форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування і тим більше врегулювати їх на федеральному рівні практично неможливо, та й не потрібно. Це буде стримувати ініціативу жителів муніципальних утворень різних регіонів Росії вирішувати самостійно і під свою відповідальність якомога більше питань місцевого значення з урахуванням історичних, національних та інших місцевих особливостей і традицій. До нових форм участі населення у здійсненні місцевого самоврядування пред'являється лише одна вимога: не суперечити Конституції РФ, Федеральним законом від 6 жовтня 2003 або іншим федеральним законам, законам суб'єктів Російської Федерації.

У місцях компактного проживання корінних нечисленних народів Півночі в якості форми безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування служать національні громади. Вони створюються на принципах самоорганізації населення, ведучого кочовий спосіб життя. Керівними органами в кожній громаді є рада і голова, які обираються на загальних зборах членів громади.

Національні громади забезпечують раціональне використання природних ресурсів родових угідь, збереження структури традиційного життя корінних народів, захист своїх інтересів у взаємовідносинах з промисловими підприємствами та органами державної влади.

У станицях Дону і Кубані деякі функції територіального громадського самоврядування виконують козацькі громади. Для вирішення питань місцевого життя кожна громада періодично збирає козачий коло, де вибирають отамана та інших посадових осіб общинного самоврядування. В межах своєї компетенції громади вирішують питання землекористування, благоустрою, охорони громадського порядку, виховання молоді та ін.

У республіках Північного Кавказу широко використовується така традиційна форма участі населення у здійсненні місцевого самоврядування, як рада старійшин. Завдяки своєму високому авторитету серед жителів аулів, ради старійшин розглядають дрібні суперечки, приймають рішення консультативного характеру на адресу органів місцевого самоврядування.

У тайгових селах Сибіру збереглася споконвічна форма самостійного вирішення питань місцевого життя, яку в народі називають «допомогу». Її суть полягає в тому, що односельці усім світом ставлять за два-три дні молодятам або сім'ї переселенців новий будинок, заготовляють для престарілих дрова, доставляють їм сіно, допомагають збирати врожай з присадибних ділянок, ремонтувати будівлі і т.п. Робиться це на громадських засадах, тобто безкоштовно.

Самодіяльність населення Російської Федерації у вирішенні питань місцевого життя отримає своє практичне вираження і в інших формах. Уже тепер жителі муніципального освіти має право самостійно приймати рішення про форми і обсязі їх участі в безпосередньому здійсненні місцевого самоврядування. Органи державної та муніципальної влади і їх посадові особи зобов'язані лише сприяти населенню в безпосередньому здійсненні місцевого самоврядування, в створенні сприятливих умов для розширення прямої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. При цьому повинні строго дотримуватися принципи законності та добровільності у виборі оптимальних форм безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування, застосовуватися матеріальні, організаційні та юридичні гарантії реалізації конституційних прав громадян на самостійне і під свою відповідальність вирішення питань місцевого життя.

Контрольні питання

1. Що розуміє закон під народної правотворчої ініціативою? Який порядок її проходження?
2. Який порядок роботи зі зверненнями громадян?
3. Які питання не можуть виноситися на місцевий референдум?
4. Якими інститутами безпосередньої демократії представлена \u200b\u200bсистема територіального громадського самоврядування?

Вирішіть казуси

К. звернувся до суду зі скаргою про порушення його конституційних прав обирати і бути обраним в органи сільського самоврядування та призначення дати виборів глави адміністрації сільського округу. Рішенням судової колегії в цивільних справах Верховного суду республіки в складі РФ постановлено призначити вибори глави адміністрації сільського округу, поклавши визначення дати виборів на законодавчий (представницький) орган республіки. Чи правомірне рішення судової колегії?

У краї був відсутній закон про відкликання виборного посадової особи муніципального освіти. У крайовому центрі даний інститут був передбачений статутом крайового центру. Згідно зі статутом представницький орган крайового центру призначив голосування по відкликанню голови крайового центру, так як вступив в законну силу вирок крайового суду стосовно голови. За відкликання проголосувало 50% зареєстрованих в крайовому центрі виборців. Дайте юридичний аналіз ситуації.

На сході громадян було вирішено питання про встановлення місцевого збору на утримання та реставрацію культурно-історичних пам'яток міста. Прокурор міста звернувся до суду і в обгрунтування своєї позиції заявив, що встановлення місцевих податків і зборів не входить в компетенцію сходу громадян. Вирішіть справу.

Жителі селища внесли до селищної ради три народні правотворческие ініціативи: Про самооподаткування населення для будівництва дороги; про порядок землевідведення під будівництво житлових будинків; про пожертвування для православного храму. Дайте юридичну оцінку ситуації.

Дума муніципального району вирішила провести опитування громадян про місце розташування нового кладовища та про зміну цільового призначення частини земель сільськогосподарського призначення на землі сільських населених пунктів району. Дума доручила проведення опитування виборчої комісії району, яка проінформувала жителів про проведення опитування за дев'ять днів до його проведення. Правомочна дума прийняти подібне рішення? Дайте юридичний аналіз ситуації.