Види державних і муніципальних органів

система місцевих органів влади будується відповідно територіальним поділом. Вона несе на собі риси так званого радянського типу, але відрізняється деякою специфікою. Правовий статус місцевих органів влади регулюється Конституцією КНР і Законом про організацію місцевих зборів народних представників і місцевих народних урядів 1979 року з змінами 1982, 1986 і 1995 рр. Відповідно до частини першої ст. 95 Конституції в територіальних одиницях, зазначених в ст. 30, крім національно-автономних, засновані зборів народних представників і народні уряду. Зборів, відповідно до частини першої ст. 96, є органами державної влади на місцях. Частина друга цієї статті передбачає, що збори повітового рівня та вищі засновують постійні комітети. Закон же встановив, що волосні і селищні зборів обирають на термін своїх повноважень голів та їх заступників.
Зборів народних представників повітів, автономних повітів, міст без районного поділу, міських районів обираються прямими виборами на п'ять років, а зборів волостей, національних волостей і селищ - так само прямими виборами на три роки. Всі інші місцеві збори обираються безпосередньо підпорядкованим зборами терміном на п'ять років.
До компетенції місцевих зборів народних представників входить забезпечення дотримання виконання на відповідній території Конституції, законів, адміністративних актів, а також постанов і рішень вищестоящих зборів народних представників, твердження народногосподарських планів і бюджетів даної територіальної одиниці і звітів про їх виконання, формування інших місцевих державних органів і ряд інших повноважень, причому перелік повноважень зборів волостей, національних волостей і селищ - більш вузький порівняно з переліком повноважень інших зборів.
Здійснюючи свою компетенцію, місцеві збори приймають рішення, а зборів народних представників провінцій, автономних областей, міст центрального підпорядкування з урахуванням конкретних обставин та реальних потреб і за умови відповідності Конституції, законам, адміністративно-правовим актам можуть виробляти місцеві законоустановленій, про які повідомляються ПК ВЗНП і Державна рада. Таке ж право надається зборам міст, які є центрами провінцій і автономних областей, і з дозволу Державної ради інших порівняно великих міст з тим, однак, що до повідомлення ПК ВЗНП і Державної ради законоустановленій підлягають затвердженню зборами провінцій і автономних областей.
Статус депутатів місцевих зборів в основному аналогічний статусу депутатів ВЗНП, включаючи принцип імперативного мандата, імунітет і компенсації.
Депутати зборів народних представників провінцій, автономних районів, міст центрального підпорядкування, автономних округів і міст з районним поділом можуть брати участь з правом дорадчого голосу в сесіях, що їх обрали зборів народних представників. Депутати зборів народних представників повітів, автономних повітів, міст без районного поділу, міських районів, волостей, національних волостей і селищ з метою поділу праці та налагодження зв'язків з виборцями можуть організовувати у виборчих округах або на підприємствах, де є три і більше депутатів, депутатські групи , що допомагають в роботі відповідного народному уряду.
У місцевих зборах народних представників вищого і середнього рівня утворюються спеціальні комісії і можуть створюватися слідчі комісії.
Сесії місцевих зборів народних представників проводяться не рідше одного разу на рік. Позачергові сесії можуть бути скликані за пропозицією не менше 1/5 числа депутатів даного органу. Перед сесією на підготовчому засіданні обирається президія сесії; в волосних і селищних зборах голова і його заступник входять до складу президії. Сесіями повітових і вищих зборів народних представників засновуються посади начальника секретаріату і його декількох заступників. Начальник секретаріату обирається сесією зборів народних представників, його заступники - президією. Під час сесій можуть бути утворені мандатні комісії, комісії з розгляду пропозицій та інші необхідні комісії, що працюють під керівництвом президії.
Правом вносити пропозиції під час сесій місцевих зборів народних представників наділені президія, постійний комітет, відповідне народне уряд і депутати (не менше 5 - в волосних і селищних зборах, не менше 10 - в повітових і вищих). Внесені на сесії пропозиції передаються президією на обговорення сесії зборів народних представників або обговорюються на сесії після їх вивчення в комісії по розгляду пропозицій.
При проведенні на сесії зборів народних представників виборів і при прийнятті резолюцій рішення приймається більшістю голосів.
Кандидатури осіб, які входять до складу постійних комітетів, голів зборів і їх заступників, губернаторів і віце-губернаторів провінцій, голів і заступників голів автономних областей, мерів та заступників мерів міст, начальників і заступників начальників округів, повітів, районів, волосних старшин і їх заступників , селищних старост і їхніх заступників, а також голів народних судів і головних прокурорів народних прокуратур висуваються президіями сесій зборів народних представників відповідних ступенів або депутатами спільно. Депутати можуть висувати кандидатів групами: не менше 30 - в зборах провінційного рівня, не менше 20 - міст з районним поділом і автономних округів, не менше 10 - інших. Число кандидатів повинне перевищувати число місць, але кожен суб'єкт права висування повинен висувати не більш кандидатів, ніж слід обрати. У необхідних випадках проводяться попередні вибори.
Вибори проводяться таємним голосуванням. Відносно намічених кандидатів можна голосувати за або проти. Дозволяється також проголосувати за іншу кандидатуру або утриматися від голосування.
Постійні комітети - постійно діючі органи зборів народних представників повітового і провінційного рівнів, підзвітні зборам в своїй діяльності. Постійні комітети обираються в складі: голови, заступників голови і членів. Всі ці особи не можуть одночасно займати інші державні посади. Постійні комітети місцевих зборів народних представників керують виборами в відповідне збори, розглядають і вирішують важливі питання політичної, економічної, культурної, просвітницької, установ охорони роботи, діяльності адміністрації і міжнаціональних відносин на даній території; вносять часткові зміни в народногосподарські плани підвідомчих територій, контролюють роботу народних урядів, народних прокуратур і народних судів відповідної ступені, змінюють або скасовують неналежні рішення нижчих місцевих зборів народних представників і їх постійних комітетів, приймають рішення з кадрових питань, а також привласнюють місцеві почесні звання. Відносно видання законоустановленій в період між сесіями зборів у постійних комітетів такі ж повноваження, як у зібрань.
Засідання постійної комітету скликаються головою не рідше одного разу на два місяці. Голова і заступники голови постійного комітету утворюють раду голови, який "веде важливу поточну роботу постійного комітету". З ініціативи ради голови або 1/5 свого складу постійний комітет може створити слідчу комісію. Очевидно, що вже в законодавстві закладено можливість переходу влади в руки вузької колегії осіб - ради голови.
Місцеві народні уряди суть виконавчі органи місцевих зборів. В Конституції вони характеризуються також як державні адміністративні органи. У КНР застосовується система подвійної відповідальності і підзвітності цих органів: по відношенню до зборів народних представників відповідної ступені (а в період між сесіями - відповідному постійному комітету) і по відношенню до безпосередньо вищестоящого народному уряду. Всі народні уряду, таким чином, знаходяться під єдиним керівництвом Державної ради і в його підпорядкуванні. Місцеві народні уряди проводять в життя рішення зборів народних представників відповідної ступені і його постійного комітету (якщо такий є на даному ступені), а також постанови і розпорядження вищих адміністративних органів, забезпечують проведення в життя народногосподарських планів і керують роботою підвідомчих їм органів. Народні уряду повітового і провінційного рівня керують роботою нижчестоящих народних урядів, можуть скасовувати і змінювати їх неналежні рішення. Свої адміністративні повноваження народні уряди повинні здійснювати, спираючись на закон.
До складу народних урядів провінцій, автономних областей, міст центрального підпорядкування входять: губернатор, заступники губернатора провінції, голова і заступники голови автономної області, мер і заступники мера міста, а також начальники секретаріатів, департаментів, бюро і голови комісій. До складу народних урядів автономних округів, повітів, автономних повітів, міст і міських районів входять: начальник і заступники начальника автономного округу, начальник і заступники начальника повіту, мер і заступники мера міста, начальник і заступники начальника району, а також начальники бюро і відділів. У волосних народних урядах, урядах національних волостей засновуються посади волосних старшин і заступників волосних старшин. У народних урядах селищ засновуються посади селищних старост і їхніх заступників.
Термін повноважень народних урядів має таку ж тривалість, що й термін повноважень зборів народних представників відповідного рівня.
Місцеві народні уряди різних ступенів, в залежності від потреб роботи і відповідно до принципу компактності і оперативності, створюють необхідні функціональні підрозділи. Питання створення, збільшення, скорочення числа або злиття департаментів, бюро, комісій та інших робочих органів народних урядів провінцій, автономних районів, міст центрального підпорядкування вирішуються безпосередньо вищестоящими народними урядами за поданням народних урядів відповідних ступенів. Місцеві народні уряду вищого і середнього рівнів створюють свої постійні бюро і делеговані органи (районні управи, квартальні канцелярії і т. П.).
Народні уряди провінцій, автономних районів, міст центрального підпорядкування, автономних округів, повітів, автономних повітів, міст, міських районів повинні надавати допомогу в роботі освіченим на території району їх компетенції, але не підвідомчим їм, державним установам, підприємствам, господарським одиницям, а також здійснювати контроль за дотриманням і виконанням ними законів і політичних установок.
Комітети міського і сільського населення. Конституція КНР в ст. 111 встановлює, що низовими масовими організаціями самоврядування є комітети міського населення і комітети сільського населення, що створюються за місцем проживання. За допомогою комітетів населення здійснює "самоврядування, самовиховання і самообслуговування". Створення громадського самоврядування розглядалося в Китаї як важливий елемент реформи політичної системи. Детально статус комітетів регулюється Законом про організацію комітетів міського населення 1989 р і Законом про організацію комітетів сільського населення 1998 р
Діяльність комітетів ведеться в двох основних напрямках. Перше: здійснення завдань по самоврядуванню - вирішення справ даної села чи міського кварталу, мікрорайону або житлового блоку (100-700 сімей), врегулювання цивільних суперечок населення, інформування місцевих урядів про зауваження населення, пропаганда Конституції, законів і державної політики, виховання жителів в дусі закону, турбота про суспільну власність, захист законних інтересів жителів, розгортання заходів з будівництва соціалістичної духовної культури і т. д.
Другий напрямок носить адміністративний характер: надання допомоги низовим народним урядам; здійснення за їх дорученням деяких функцій адміністративного управління; виконання завдань з охорони громадського порядку, закупівель зерна, набору в армію, планування народжуваності, управління колективними землями, допомога малозабезпеченим, боротьба зі стихійними лихами і т. д. Суть, як писала преса, в "реалізації народом права бути господарем".
Комітет складається з голови, його заступника і декількох членів, що обираються жителями села чи міста шляхом прямих відкритих або таємних виборів на зборах жителів або їх представників на три роки. Передбачена можливість дострокового відкликання осіб зі складу комітету.
Комітети міського населення і комітети сільського населення утворюють народні примирливі комісії, комісії з охорони громадського порядку, по громадській охороні здоров'я та інші комісії, які "займаються громадською роботою і суспільно корисними справами, вирішують спори серед населення, надають допомогу в підтримці громадського порядку, а також доводять до відома народних урядів думки і вимоги мас, вносять пропозиції ".

Як поняття місцеве самоврядування відображає різноманітне суспільне явище, що виникає в соціальної організації під впливом цілого комплексу історичних, географічних, політичних, економічних, національних та інших особливостей. для існування місцевого самоврядування потрібні певні умови: спільність місцевих інтересів і усвідомлення необхідності їх узгодження з рішенням регіональних і загальнодержавних проблем при чіткому розмежуванні власності, компетенції та повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування; наявність достатньої інфраструктури, фінансово-економічні можливості та інші ресурси території, що дозволяють проживає на ній населенню власними силами вирішувати питання місцевого значення; ініціативна діяльність і бажання жителів самостійно і відповідально займатися справами управління. Суть місцевого самоврядування в тому, що воно покликане вирішувати проблеми населення, об'єднаного загальними умовами проживання.

Традиції місцевого самоврядування старше самої держави. У цьому сенсі становище держави як початкового суб'єкта громадського правління, дав права на самоврядування, не історично. Общинна, міське самоврядування сягає корінням в глибину століть: до полісної демократії античного світу, Міським і сільським громадам станових держав Середньовіччя. Деякі держави фактично зароджувалися з місцевого самоврядування (США, Канада). Разом з тим виникнення і посилення державної організації не спричинило скасування функцій місцевого самоврядування, яке було інтегровано в загальну систему державного управління.

В основі вчення про місцеве самоврядування лежить думка про те, що населення і утворені ними органи набагато краще можуть самі вирішувати завдання підвищення рівня і якості життя, ефективніше допомагати людям, ніж державні органи, державні чиновники при централізованому управлінні місцевими справами. Місцеве самоврядування дозволяє демократизувати сам процес управління, що забезпечується апаратом, менш бюрократизованим і більш наближеним до повсякденних потреб людей, ніж громіздкий апарат держави.

Місцеве самоврядування розглядається з різних позицій і трактується в різних сенсах: в соціально-філософському - як вид соціальної самоорганізації; в політико-правовому - як форма народовладдя і спосіб вирішення громадянами питань місцевого значення; з функціональної точки зору - як рід професійної діяльності - управління. У той же час місцеве самоврядування - це основоположний принцип здійснення влади, який в поєднанні з принципом її поділу визначає систему управління демократичної правової держави. Воно також є спосіб організації та різні форми здійснення влади населенням як безпосередньо, так і через обрані ними органи і посадових осіб. Таким чином, місцеве самоврядування - це форма організації влади і різноманіття видів діяльності громадян, які спільно проживають на певній території, для самостійного і під свою відповідальність рішення проблем і питань місцевого значення, а також управління справами місцевого господарства по праву, визнаному і гарантованого державою.

Російський і світовий досвід пропонують велику різноманітність організаційних форм місцевого самоврядування: земства, місцеві ради народних депутатів, муніципальні (комунальні) органи - магістрат, ландрат, ратуша, глава місцевої адміністрації (Бургомістр, мер) і ін.

Для сучасної російської моделі місцевого самоврядування характерно змішання поселенського та територіального ознак при формуванні його органів, а також відмова від їх структурної уніфікації з органами державної влади. Ці відмінності від зарубіжних аналогів враховують численність і різноманітність російських просторів, на яких проживають народи з неоднаковим рівнем господарського і соціального розвитку, Життєвого укладу, релігійних і національних традицій. Не випадково ці виняткові особливості враховувалися в імператорської Росії: В ній існувало 26 систем місцевого самоврядування.

Прихильники політичного спрямування, спираючись на англійський досвід, вважали, що самоврядування може бути тільки там, де керівні функції безоплатно виконуються почесними людьми з середовища місцевого населення. Більшість же розділяло юридичний напрям, згідно з яким самостійність місцевого самоврядування в тому, що його органи є не власне державними, а виконують окремі функції державного управління. Послідовники цього напрямку розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає по відношенню до держави як особливого юридичної особи публічного права.

Сучасна політико-правова доктрина розглядає місцеве самоврядування як фундамент громадянського суспільства, без зміцнення якого загрожує впасти вся піраміда державної влади правової держави. Місцеве самоврядування виступає основою народовладдя, на якій з'єднуються вищі інтереси держави з повсякденними сподіваннями, тривогами і прагненнями людей. Громадянин - це спочатку житель і лише потім учасник політичних відносин. Структура державної влади буде нестійкою без міцної життєздатної системи місцевого самоврядування, так як майже всі державні рішення, що стосуються інтересів громадян, так чи інакше проходять через місцеві органи. Тому місцеве самоврядування - це самоорганізація населення не на нижчому, а на базовому рівні - там, де воно може зорганізуватися і здійснювати свої повноваження, не звертаючись до держави.

Система органів місцевого самоврядування являє собою сукупність організаційних форм і політико-правових інститутів прямого волевиявлення жителів даної території, а також виборних та інших органів, що реалізують його функції. До органів місцевого самоврядування відносяться: а) безпосередні - збори, сходи громадян, на яких прямим волевиявленням більшості жителів вирішуються місцеві питання (Вони проводяться в невеликих населених пунктах, де для цього не утворюються представницькі органи); б) представницькі - обираються безпосередньо населенням і які можуть іменуватися муніципальним зборами, комітетом, думою і т. д .; в) виконавчі - глави місцевого самоврядування (голова адміністрації, мер, староста і т. д.), які обираються населенням або представницьким органом. Можуть також утворюватися і органи територіального громадського самоврядування: ради мікрорайонів, вуличні, будинкові комітети та ін., Союзи, асоціації органів місцевого самоврядування і т. Д.

Муніципальні органи є основною ланкою в системі місцевого самоврядування. Вони організовують виконання законів і ін. Правових актів держави, сприяють державним органам, розташованим на їх території, координують діяльність органів територіального громадського самоврядування. Муніципальні органи - це органи місцевих самоврядних територіальних громад, якими вони формуються і перед якими відповідальні за здійснення своїх повноважень. За російським законодавством муніципальні органи (від лат. Municipium, де munis - тяжкість, тягар, тягота і cipio, recipio - беру, приймаю) - це яка обирається самоврядування, організовується як в містах, так і в сільській місцевості.

Представницькі органи місцевого самоврядування забезпечують врахування інтересів населення у вирішенні питань, що безпосередньо стосуються умов життя на певній території, сприяють більш гнучкого обліку місцевої специфіки. Будучи органами волевиявлення громадян, вони є суб'єктами владно-управлінської діяльності на локальному рівні, найбільш наближеному до повсякденних потреб людей. Вони постають найважливішим інститутом демократії, оскільки являють собою прояв волі громадян і механізм реалізації їх права брати участь в управлінні громадськими справами. До їх відання належать: прийняття статуту муніципального освіти, затвердження місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, порядку розпорядження власністю та ін. Найбільш важливі функції.

Адміністрація муніципального освіти зазвичай має структуру, що складається з апарату невеликих підрозділів (департаменти, управління, відділи, комітети, комісії), де посадові обов'язки виконують муніципальні службовці.

Глава місцевого самоврядування керує діяльністю місцевої адміністрації, структура якої багато в чому залежить від виду населеного пункту, розмірів території, чисельності населення і ін. Він є вищою посадовою особою місцевого самоврядування і за допомогою структурних підрозділів адміністрації здійснює виконавчо-розпорядчі повноваження.

Висновок: в організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу. Принципова відмінність органів місцевого самоврядування від державних - в їх природу і значення: вони більш тяжіють до громадянського суспільства, громадському управлінню. Держава встановлює лише правові норми функціонування місцевого самоврядування, а полем реалізації управлінських функцій постає переважно цивільне суспільство. Формування органів місцевого самоврядування, їх структура і принципи взаємин з інститутами державної влади знаходяться в залежності від форми національно-державного устрою і історичних традицій.

В даний час в Російської Федерації особливої \u200b\u200bактуальності і соціальну значимість набувають питання, пов'язані з підвищенням ефективності діяльності органів державної влади, з якістю надаваних державою послуг в контексті розвитку громадянського суспільства. Реформування російської державності актуалізує проблему становлення адекватної системи державного управління, визначення параметрів, що сприяють підвищенню ефективності діяльності органів державної влади.

Результати досліджень свідчать, що діяльність органів державної влади вкрай повільно набуває нових якостей, що відповідають сучасним завданням і вимогам. Більш того, в ній розвиваються негативні тенденції, які знижують ефективність діяльності і авторитет державної влади. Багато перетворення носять поверхневий характер, зводяться до невиправдано частим реорганізацій органів державної влади. Об'єктивні потреби в зміні системи державного управління в Росії зумовлюють необхідність розробки і впровадження механізмів, що сприяють підвищенню керованості та ефективності діяльності органів державної влади.

Серйозне переосмислення концептуальних основ адміністративної організації пов'язано з розвитком ідей соціального партнерства, «нового державного менеджменту», нової культури державної служби. на сучасному етапі перед державою стоїть серйозне завдання створення такої системи державного управління, яка буде невід'ємним елементом механізму соціально-політичного захисту суспільства від різних соціальних патологій.

Удосконалення державного управління, проведення адміністративної реформи нерозривно пов'язане з підвищенням прозорості органів влади, яка повинна розглядатися як необхідний фактор підвищення їх соціальної ефективності і здатності до необхідних змін. Реформування державного управління пов'язане із всебічним розглядом складного і суперечливого процесу трансформації соціально-економічних відносин, аналізом теоретико-методологічних основ, виявленням домінуючих тенденцій і перспектив розвитку сучасного російського суспільства.

У зв'язку з цим державі необхідний комплекс управлінських механізмів і інструментів, що дають можливість адекватно реагувати на виклики зовнішнього середовища. Застосування в управлінській практиці сучасних технологій сприяє оперативності прийняття і ефективності контролю виконання рішень, забезпечення стійкості та оптимізації процесу державного управління. До видів державних органів відносять представницькі органи (законодавчі установи - Федеральні збори. Конгрес, Парламент, Сейм і т.д.) і місцеві органи влади і самоврядування, сформовані на основі виборів; виконавчо-розпорядчі органи (уряд, центральні відомства, їх підрозділи на місцях); судові органи і пов'язані з ними інші правоохоронні установи ( слідчі органи, Прокуратура), в т.ч. органи конституційного нагляду і контролю; особливе місце в плані сучасного розуміння поділу влади має глава держави, тобто інститут президентства, який пов'язаний з усіма гілками влади. Територіальна сфера діяльності: федеральні; республіканські; місцеві. Характер повноважень органи загальної компетенції (поради міністрів, уряду), органи спеціальної компетенції (прокуратура). Порядок здійснення компетенції: колегіальні; єдиноначальні органи Правові форми діяльності: правотворчі; виконавчі, правоохоронні Державний орган складається з державних службовців, ті. працівників, що виконують роботу і отримують заробітну плату в державному органі відповідно до займаної посади і підлеглих службової дисципліни. Обсяг і порядок використання ними владних повноважень (компетенція) встановлюються законом і фіксуються в особливому юридичному документі - посадової інструкції, Штатному розкладі та ін. До державних службовців відноситься посадова особа, що володіє владними правомочностями в силу займаної посади і має право самостійно приймати рішення щодо їх використання Президент як глава держави є вищою посадовою особою.

Термін «державне управління» характеризує як наукову дисципліну, так і область практичної діяльності, пов'язану з проблемами організації державної влади і суспільного життя. Основою для розуміння природи державного управління є розуміння його необхідності, суспільної обумовленості і цільової спрямованості.

Необхідність державного управління випливає з потреби забезпечити реалізацію політики держави, спрямованої на ефективне використання природних, трудових, матеріальних та інформаційних ресурсів, справедливий перерозподіл доходів та гарантування основних соціальних прав, підтримання громадського порядку. Громадська обумовленість випливає з практики державного управління як складної організаційної системи, функціонування якої спрямоване на задоволення потреб громадян. Цільова спрямованість державного управління означає постановку раціональних (тобто відповідних наявних ресурсів) цілей і завдань, визначених необхідністю отримання максимально можливих результатів при мінімальному використанні коштів платників податків виходячи з орієнтацій, даних публічною владою.

Управління - це цілеспрямований і постійний процес впливу суб'єкта управління на об'єкт управління. Як об'єкт виступають різні явища і процеси: людина, соціальна спільність, суспільство в цілому, суспільні процеси.

Державно-політичне управління - діяльність інститутів політичної влади трьох рівнів:

1) федерального;

2) суб'єктів РФ;

3) місцевого самоврядування.

Суб'єктами політичної влади є Президент РФ, Федеральне Збори РФ, вищі посадові особи суб'єктів РФ (президенти республік, губернатори областей) і представницькі (законодавчі) органи державної влади суб'єктів РФ; поради уповноважених муніципальних утворень і виборні посадові особи місцевої адміністрації.

Державно-адміністративне управління - вид державної діяльності з управління справами держави, в рамках якого практично реалізується виконавча влада, її органів і посадових осіб. Предметом виступають державний сектор економіки; інфраструктура (наприклад, федеральні дороги, аеропорти, транспорт), вся сфера соціальних послуг; служби, що займаються дорожньо-комунальним господарством; державні установи освіти, охорони здоров'я; армія, міліція, в'язниці, пожежна охорона та інші структури, чия діяльність фінансується з коштів федерального, суб'єктів і місцевих бюджетів.

Державний менеджмент. У 80-ті роки XX ст. на Заході зміна парадигми державно-адміністративного управління породила концепцію «нового державного управління», яка відображатиме нове розуміння статусу, соціальної ролі держави і адміністрації в суспільстві. Виражається вона поняттям «державний менеджмент». «Нове державне управління» означає ринковий і контрактний підхід, ставлення до громадян як до клієнтів, яким державні та муніципальні органи влади надають громадські послуги, оплачені громадянином виходячи з його фінансового стану.

Існують два підходи до поняття державного управління. У широкому сенсі державне управління - це діяльність держави по керівництву різними сферами суспільного життя через органи державної влади, до яких відносяться законодавчі, виконавчі і судові органи влади всіх рівнів, із залученням неурядових організацій. У більш вузькому сенсі під державним управлінням розуміють виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади в межах їх компетенції з регулювання і керівництву громадськими справами. Таким чином, державне управління - це здійснювана на професійній основі діяльність особливої \u200b\u200bгрупи людей (державних і муніципальних органів влади, посадових осіб) в політико-адміністративній системі, що реалізують волю держави на основі законів та інших нормативно-правових актів з надання та забезпечення конституційно-законодавчих прав (і обов'язків) громадян, надання громадських послуг за принципом рівноправності громадян з метою побудови правової соціально орієнтованої держави.

Поняття державного управління включає в себе найважливіші організаційно-правові категорії, які проявляються в управлінських відносинах:

а) державна управлінська діяльність - це здійснення суб'єктами виконавчої влади, а також іншими ланками державного управління (державними службовцями і посадовими особами) функцій державного управління;

б) суб'єктом державного управління виступає держава як сукупність органів публічної влади всіх рівнів апарату управління. Конкретним суб'єктом державного або муніципального управління є відповідний орган, посадова особа держави або місцевого самоврядування;

в) об'єкт державного і муніципального управління - це суспільні відносини соціальних, національних та інших спільнот людей, громадських об'єднань, організацій, юридичних осіб, Поведінка окремих громадян, яка купує суспільне значення, тобто це відносини, які можуть бути піддані державного або муніципального регулювання.

Всі визначення державного управління містять вказівку на його головний зміст - цілеспрямоване практичний вплив держави на суспільні відносини, мета якого - впорядкування, організація відповідної системи і надання на неї регулюючого впливу, тобто забезпечення її належного функціонування та можливої \u200b\u200bзміни. Необхідно відзначити, що такий вплив забезпечується саме силою держави, тобто владним характером використовуваних в процесі управління методів і засобів. З точки зору свого призначення державне управління являє собою явище, покликане здійснювати виконавчу владу.

Висновок: таким чином, природа державного управління випливає з його особливої \u200b\u200bсоціальної функції, спрямованої на упорядкування процесів розвитку в інтересах усього суспільства шляхом узгодження різноманітних вимог, потреб і форм діяльності, де державний апарат виступає дієвим механізмом втілення публічної влади і забезпечує здійснення державної політики через систему адміністративних установ.

Сутність державного управління розкривається через його навколишнє середовище, ресурси, виконання рішень і контроль.

Надіслати свою хорошу роботу в базу знань просто. Використовуйте форму, розташовану нижче

Студенти, аспіранти, молоді вчені, які використовують базу знань в своє навчання і роботи, будуть вам дуже вдячні.

Розміщено на http://allbest.ru

Вступ

висновок

Вступ

Якщо до прийняття в 1993 році на всеросійському референдумі Конституції Російської Федерації у нас в країні говорили переважно про політичну владу, про державну владу, її поділі на законодавчу, виконавчу і судову, то після цього почалися бурхливі дебати з приводу нового для Росії виду влади - муніципальної . Вчені вважають, що зміст ст. 12 Конституції дозволяє визнати місцеве самоврядування особливою владою, яка не належить ні до однієї з трьох гілок влади державної, про які йдеться в ст. 10 Конституції. Разом з тим це жодною мірою не означає, що місцеве самоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин і абсолютно незалежно від держави.

Органи місцевого самоврядування діють в руслі загальнодержавної політики - економічної, соціальної, екологічної, в області культури і т.п.

Проблеми муніципальної влади стали ключовими на багатьох наукових, науково-практичних конференціях і зустрічах, де підкреслювалося, що в сучасних умовах відбувається своєрідне сегментування адміністративно-владної вертикалі. На першому місці йде відокремлення суб'єктів федерації, другу сходинку становить місцеве самоврядування на рівні великих муніципальних утворень (великі міста і райони в суб'єктах Російської Федерації), потім йдуть більш дрібні муніципальні освіти, які можуть створюватися на території великих. Більшість дослідників дотримуються точки зору, що органи самоврядування є влада, яка разом з державною владою становить публічну владу.

Вчені підкреслюють, що хоча муніципальна влада і має право на самостійне і незалежне від центральної влади існування, ця самостійність не повинна призводити до жорсткого протистояння місцевого самоврядування і державної влади. Тут необхідно говорити про поділ влади не тільки по горизонталі, але і по вертикалі.

У дискусії про співвідношення місцевого самоврядування та державної влади беруть участь не тільки представники федеральної влади і науки, а й керівники суб'єктів Російської Федерації.

Актуальними сьогодні такі питання: чи дійсно місцеве самоврядування є особливий вид влади; чи існують теоретичні та історичні передумови для обгрунтування її самостійності; чи є ця влада суверенної; чи володіє вона фінансовими, кадровими та іншими ресурсами, щоб реально здійснювати свої повноваження, забезпечувати виконання власних рішень, а в необхідних випадках і примушувати до того, щоб ці рішення втілювались у життя?

Мета роботи - дослідження муніципальної влади і муніципального управління.

Глава 1. муніципальна влада як форма реалізації публічної влади

Перш ніж говорити про муніципальної влади як однієї з форм здійснення влади в суспільстві, нам хотілося б розглянути основні категорії, що використовуються в даній сфері суспільних відносин: «управління», «самоврядування», «влада», «народовладдя», «публічна влада», "Державна влада". Аналіз тексту Конституції Російської Федерації, текстів законів Російської Федерації і її суб'єктів дозволяє побачити, що в них використовується поєднання «органи державної влади та місцевого самоврядування», а не «органи державної і муніципальної влади». Ми ж у своєму дослідженні постараємося навести аргументи, що дозволяють нам з повним правом говорити нарівні з державною і про муніципальної влади, а також зробити висновок про характер, джерелах, суб'єктах муніципальної влади, про місце цієї влади в системі народовладдя.

У соціологічному плані влада, самоврядування та управління виступають формами соціального регулювання. Саме це регулює початок як загальна ознака управління і самоврядування і дозволяє, не дивлячись на наявні різноякісні моменти, говорити про них як про феномени однопорядкові.

Соціальним управлінням визнається, зокрема, діяльність, спрямована на забезпечення впорядкованості та узгодженості в діях людей і їх організацій, з метою здійснення намічених завдань. Вченими виділяються, наприклад, такі види соціального управління: за сферами суспільного життя: економічну, соціально-політичне, духовно-культурне; по суб'єктах: державне і суспільне; по об'єктах: управління суспільством, певною сферою суспільного життя, відповідною галуззю, підприємством, установою, господарським об'єднанням; за спрямованістю управлінської діяльності: внутрішнє (своїм апаратом) і зовнішнє (іншою системою: міністерство галуззю). В управлінні зазвичай виділяють чотири основні моменти: учасники управління, механізм їх організації, зміст управління, спрямованість його на досягнення певних результатів.

З управлінням, як діяльністю, спрямованою на суспільні процеси для їх перетворення у відповідності з об'єктивними законами в загальних інтересах, тісно пов'язане поняття «самоврядування».

Самоврядування, як одна з форм прояву управління, є протилежністю державного управління. І якщо державне управління характеризується виконанням найважливіших соціально значущих функцій; застосуванням владних методів; використанням права як регулятора суспільних відносин; здійсненням спеціалізованих і оперативних управлінських функцій професійним апаратом, побудованим на принципах ієрархічності, штатного виконання функцій, то самоврядування є такою систему управління суспільними справами, яка заснована на єдності суб'єкта та об'єкта, в якій забезпечується активне і дієве рішення громадянами, їх колективами питань державної та суспільного життя, безпосереднє прийняття і виконання рішень.

Серед характерних ознак самоврядування вчені зазвичай виділяють наступні:

1) загальне виконання громадянами суспільних функцій на основі поєднання цієї діяльності з продуктивною працею;

2) повну рівноправність громадян і їх всебічний розвиток, активне ведення громадських справ на основі самостійності;

3) саморегуляція суспільної поведінки, колективне обговорення, прийняття рішень і їх виконання;

4) безпосереднє формування громадянами органів управління, обрання посадових осіб;

5) широкий і ефективний громадський контроль за діяльністю виборних органів, їх регулярна звітність і змінюваність.

У зв'язку з тим, що самоврядування не є однорідним явищем, його також поділяють на види.

Територіальне самоврядування, в свою чергу, підрозділяється їм на державне та місцеве самоврядування, а останнім ще об'єднує два види - суспільно-державне самоврядування і громадське самоврядування.

Незважаючи на те, що категорії «самоврядування народу», «народовладдя» і «народний суверенітет» тісно взаємопов'язані, необхідно їх чітко розмежовувати. Самоврядування і народний суверенітет багато в чому єдині, але, тим не менш, вони не є повністю тотожними. Якщо суверенітет охоплює всі основні види суспільних відносин, то самоврядування - тільки область управлінських відносин. Самоврядування є одна їх сфер прояви народного суверенітету, одна з його підсистем. Народний суверенітет є передумова самоврядування. Що ж стосується співвідношення категорій «народовладдя» і «самоврядування народу», то вчений дотримується точки зору, що «влада є передумова, рушійна сила соціального управління, управління є процес реалізації влади, її динаміка», тобто без влади неможливо здійснення народом управлінських функцій.

Дослідники в різних сферах людської життєдіяльності застосовують термін «влада» до багатьох явищ і тому ми можемо зустріти сьогодні згадка не тільки про владу конституційної, законодавчої, виконавчої, а й дисциплінарної, федеративної, центральної, муніципальної, громадянської, церковної, публічної,

Глава 2. Теоретичні аспекти муніципального управління

Місцеве самоврядування має велике значення для пошуку нових моделей управління суспільством, формування нової російської державності, де піраміда формування і задоволення потреб принципово перевернута: не держава визначає те, що потрібно місцевій громаді і в якому обсязі, а саме населення посилає імпульси-вимоги до місцевої влади, А вона, в свою чергу, - державі. Суть в тому, що повноваження з певних предметів ведення повинні виконуватися на максимально наближеному до населення рівні влади, де може бути досягнута відносна замкнутість циклу надання послуг. Тому саме місцеве самоврядування, будучи владою місцевої громади, може реалізувати цю ідею, в силу знання місцевих умов, інтересів спільного проживання і господарювання, а також підконтрольності його органів влади населенню. Будучи владою специфічної, похідною від державної, місцеве самоврядування має два види повноважень: власні і передані державою. У той же час зміст управлінської діяльності органів місцевого самоврядування має двоїсту природу. Вона включає в себе як питання спільної взаємодії органів місцевого самоврядування з господарюючими суб'єктами різних форм власності, що діють на території муніципального освіти, так і регулювання господарських відносин для муніципальних підприємств, установ і організацій.

В основі управлінської діяльності органів місцевого самоврядування лежить задоволення або реалізація громадських (колективних) інтересів і потреб місцевої громади. Тому основним видом діяльності органів місцевого самоврядування є підпорядкування діяльності підприємств, організацій та установ муніципальної та інших форм власності, розташованих на території муніципального освіти, задоволення суспільних (загальних) інтересів громадян. Чим багатше і благополучніше будуть ці господарюючі суб'єкти, тим повніше буде місцевий бюджет, а звідси - найбільш повно задовольнятимуться потреби місцевого населення. При цьому метою органів місцевого самоврядування є не тільки координація (регламентація) господарської діяльності цих суб'єктів, а й створення сприятливих умов, в яких вона протікає.

В даний час у зв'язку розвитком місцевого самоврядування все зростає роль муніципального управління, як особливого типу управлінської діяльності, заснованого на муніципальному праві і, в той же час, наукової дисципліни, що носить міждисциплінарний характер.

Поняття "муніципальне управління" з'явилося в російській науці порівняно недавно і в даний час знаходиться в стадії становлення.

Часто в науковій літературі як синонім "муніципального управління" вживається поняття " муніципальний менеджмент".

Англійське слово management (управління, завідування, організація) походить від кореня латинського слова "манус" - рука; спочатку воно відносилося до сфери управління тваринами і означало мистецтво управління кіньми. Пізніше воно було перенесено в сферу людської діяльності і стало позначати область науки і практики управління людьми і організаціями.

Менеджмент - система теоретичних і практичних знань про принципи, методи, засоби і форми управління виробництвом з метою підвищення його ефективності та збільшення прибутку.

В російській економіці в широкому вжитку слово "менеджмент" з'явилося "в зв'язку з переходом на ринкові відносини і необхідністю керуватися принципами ринкової економіки в управлінні російськими підприємствами. Діяльність, яка полягає в управлінні персоналом фірми, працівниками, прийнято називати менеджментом".

Інші вчені розглядають менеджмент як науку про ефективне управління підприємством, яка включає в себе вчення про принципи організації підприємства (юридична частина), про стратегію його розвитку (ідеологічна частина), про підбір персоналу (соціологічна частина) і способах оптимізації його роботи (психологічна частина) ; головним в менеджменті є виділення, визначення і застосування на практиці загальних принципів управління.

Іншими словами, менеджмент - це функція, вид діяльності з управління виробництвом; керівництву окремими працівниками, робочою групою в організаціях; певна категорія людей, що здійснює управлінську діяльність.

Управління ж - функція організованих систем різної природи (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечує їх цілісність, тобто досягнення поставлених перед ними завдань, збереження їх структури, підтримання належного режиму їх діяльності, взаємодії внутрісистемного і межсистемного.

Управління, на наш погляд, поняття ширше, ніж менеджмент. Не випадково в науковій літературі виділяються наступні види менеджменту: стратегічний, фінансовий, інноваційний, персональний, міжнародний, екологічний, виробничий, постачання, маркетингу, якості. При цьому складність і різноманітність управлінської діяльності дозволяє виділити до 80 видів управління: державне, муніципальне, соціальне, оперативне, ситуаційне, наукове, емпіричне і багато інших видів.

Дослідники М. Альберт, М. Мексоп і інші відзначають, що американці, наприклад, кажучи про менеджмент, як правило, мають на увазі менеджера - професійного керівника, представника особливої \u200b\u200bпрофесії. (В середніх містах США, з населенням 25-250 тисяч чоловік, використовується історично склалася модель муніципального управління "рада-менеджер", що діє за аналогією з формами керівництва приватними корпораціями, керованими професійними менеджерами під контролем ради директорів). Термін "менеджмент", на думку американських авторів, можна застосувати до всіх типів організацій, але коли мова йде про державні органи будь-якого рівня (характерною рисою англосаксонської моделі організації місцевого самоврядування є те, що місцеві органи являють собою складову частину державного управління) використовується термін "public administration "- державне управління (тобто стосовно муніципального управління за аналогією ми можемо сказати -" municipal administration "). У Росії в даній ситуації теж застосовуються терміни: "державне управління", "політичне управління", "місцеве управління" та інші. Здається, що під управлінням в цих випадках мається на увазі щось більш глибоке, ніж просто менеджмент.

Багато авторів підставою видів управління визнають природу і Субстанційної специфіку суб'єктів управління, виходячи з чого, розмежовують державне управління (суб'єкт керуючих впливів - держава), менеджмент (суб'єкт керуючих впливів - підприємець, власник, господар справи), громадське управління (суб'єкт керуючих впливів - суспільство і його структури). В якості своєрідної підсистеми управління розглядають також місцеве самоврядування (муніципальне управління). Існує членування і громадського управління, в якому поряд з управлінням з боку громадських об'єднань вказують громадське самоврядування, за допомогою якого люди самі формують і практично реалізовують керуючі впливу. державний контроль управління

Муніципальне ж управління - "це діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на задоволення суспільних інтересів".

Суб'єктами менеджменту є менеджери-керівники різного рівня, наділені повноваженнями в області прийняття рішень в певних сферах діяльності організації, об'єктом - персонал організації (фірми), а метою - отримання прибутку на основі існуючої законодавчої бази. Отже, муніципальний менеджмент більше характерний для управління муніципальними підприємствами, установами, організаціями, а не муніципальним освітою в цілому.

Суб'єктами муніципального управління є органи місцевого самоврядування, об'єктом - муніципальне утворення, головною метою - задоволення колективних інтересів і потреб місцевої громади.

Таким чином, у понять "муніципальний менеджмент" і "муніципальне управління" різні не тільки суб'єкти та об'єкти, а й цілі. Виходячи з цього, поняття "муніципальне управління" і "муніципальний менеджмент" повністю ототожнювати не можна. На думку автора, поняття "муніципальне управління" ширше, ємне, ніж поняття "муніципальний менеджмент". Воно включає в себе не тільки діяльність з управління персоналом, підприємствами, організаціями, установами, маркетинг, стратегічне планування та інше. Виходячи з суспільно-політичної природи місцевого самоврядування, і, з огляду на, що даний феномен будучи агентом громадянського суспільства, вторгається в сферу політичного, розширює, а також є первинним політичним інститутом, управлінська діяльність органів місцевого самоврядування теж має подвійну природу: економічну (господарську) і владну (політичну).

Владний (політичний) характер проявляється, перш за все, в самостійному формуванні, контролі і виконанні муніципального бюджету - інструменту проведення певної політики; виконанні органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, прийнятті загальнообов'язкових на території муніципального освіти нормативно-правових актів, рішень; взаємодія з населенням, господарюючими суб'єктами, органами державної влади, іншими органами місцевого самоврядування з головною метою - задоволення загальних потреб місцевої громади. Політичні відносини на місцевому рівні, на наш погляд, виникають в процесі вибору населенням організаційних форм місцевого самоврядування, їх структури, порядку формування та діяльності, а також в застосуванні форм безпосередньої демократії на рівні конкретних територій (муніципальні вибори, місцевий референдум, збори (сходи) громадян та інші).

Виходячи зі специфіки управлінської діяльності органів місцевого самоврядування стосовно рівню муніципальних утворень слід говорити про муніципальному управлінні, яке включає в себе і менеджмент, і маркетинг території, і стратегічне планування і координацію діяльності всіх суб'єктів, розташованих на території муніципального освіти з метою задоволення колективних інтересів і потреб місцевої громади.

Серед вчених також поширена думка, що муніципальний менеджмент тотожний місцевому самоврядуванню як форма управління місцевої (муніципальної) власністю. Оскільки в місцевому самоврядуванні і об'єктом і суб'єктом виступає населення муніципального освіти, а головною метою є самостійна діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення, то поняття "муніципальний менеджмент" і "місцеве самоврядування" теж різні.

В даний час передчасно говорити про сформований місцеве самоврядування. У кожному конкретному регіоні, муніципальному освіті існують специфічні проблеми, які гальмують процес розвитку місцевого самоврядування. Найбільш поширеними проблемами є: відсутність єдиної концепції розвитку даного явища на федеральному рівні; відсутність повної нормативно-правової бази на рівні суб'єктів РФ і в муніципалітетах, або невідповідність нормам федерального законодавства; фінансово-економічні; організаційні; кадрові; інформаційно-методичні проблеми; а також пасивність самих громадян, більшість з яких просто не знає, що таке місцеве самоврядування; і інші проблеми. А також місцеве самоврядування поки що більше затребуване державою для управління своїми нижніми поверхами, а не населенням. Оскільки місцеве самоврядування в своєму розвитку ще не досягла того стану, яке закладено в першій частині його визначення в Законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" - "самостійна і під свою відповідальність діяльність населення безпосередньо ..", то на сучасному етапі стосовно рівню муніципальних утворень знову ж було б доцільно говорити про муніципальному управлінні, здійснюваному органами місцевого самоврядування.

Основними цілями управління муніципальним освітою є: по-перше, налагодження партнерських відносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, приватним капіталом і населенням; по-друге, організація захисту соціально-економічних інтересів жителів муніципального освіти; по-третє, узгодження інтересів різних суб'єктів, розташованих на території муніципального освіти; створення умов для їх життєдіяльності; по-четверте, залучення самих громадян і їх об'єднань до управління і фінансування програм розвитку території; по-п'яте, ефективне використання місцевих ресурсів; і, нарешті, формування місцевої інфраструктури, достатньої для нормального функціонування і розвитку території. В ідеалі ефективне муніципальне управління має привести до самодостатності території. Але поки про це говорити складно з огляду на дотаційності більшості муніципальних утворень в Росії, та й світова практика підтверджує, що навіть в країнах розвинених демократій муніципалітети отримують фінансову підтримку з державного бюджету.

висновок

Отже, основними завданнями муніципального управління, на наш погляд, перш за все, є такі: 1) створення і розвиток місцевого господарства як сукупності підприємств, організацій, установ різних форм власності; 2) координація їх діяльності та об'єднання їх спільними соціально-економічними інтересами з метою найбільш повного задоволення громадських інтересів і потреб; 3) створення сприятливих умов для формування достатньої інфраструктури, в тому числі і для комплексного соціально-економічного розвитку території; 4) розробка прогнозів розвитку муніципального освіти в цілому, так і входять до його складу населених пунктів; 5) утворення єдиного економічного, соціального, культурного, інформаційного простору; 6) облік поєднання різних факторів виробництва, необхідних для здійснення господарської діяльності; 7) забезпечення достатніх доходів і відповідного їм рівня задоволення потреб людей в життєвих благах; 8) залучення безпосередньо населення до процесу управління муніципальним освітою, фінансування соціально-економічних програм розвитку території та інші.

Специфіка управлінської діяльності на рівні муніципальних утворень ставить на порядок денний питання про підготовку нового покоління управлінців, що відповідають сучасним професійним вимогам, здатних працювати в нових умовах, знаходити оптимальні рішення в різних ситуаціях, брати на себе відповідальність. Муніципальний менеджер - це професійно підготовлений співробітник, в чиєму веденні знаходяться питання з управління, знає всі параметри і особливості стратегічного розвитку муніципального освіти, здатний забезпечити ефективне функціонування, сталий розвиток муніципального освіти в цілому.

Список використаної літератури

Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. М .: Маркетинг, 2015. - 428с.

Воронін А.Г., Лапін В.А., Широков О.М. Основи управління муніципальним господарством. М .: Справа, 2014. - 194с.

Мексоп М., Альберт М., Хедоурі Ф. Основи менеджменту. / Пер. з англ. - М .: Справа, 2014. - 560с.

Муніципальний менеджмент. / Под ред. Г.Б. Поляк та ін. - М .: Банки і Біржі, 2013. - 324с.

Радченко Я. Класифікація видів управління // Проблеми теорії і практики управління. - 2015. - №4. - С.92-96.

Тихонравов Ю.В. Теорія управління. М .: Вісник, 2014. - 242с.

Розміщено на Allbest.ru

подібні документи

Природа і характеристики державного і муніципального управління. Поняття і особливості публічної влади. Державна влада. Державне і муніципальне управління як вид управлінської діяльності. Характеристика принципів їх співвідношення.

контрольна робота, доданий 23.01.2017


Поняття самоврядування та публічної влади. Місцеве самоврядування як самостійна форма публічної влади в Російській Федерації. компетенція виконавчих органів місцевого самоврядування в житлово-комунальній сфері в Дінському сільському поселенні.

реферат, доданий 26.02.2012


Функції і завдання сучасного муніципального управління, проблеми їх модернізації в сучасних умовах. Розмежування державної влади і місцевого самоврядування: організаційні та територіальні аспекти. Міжмуніципальне співробітництво.

курсова робота , Доданий 30.01.2013


Основні джерела регулювання відносин власності. Фінансові та матеріальні ресурси, за рахунок яких місцеві органи публічної влади реалізують на території муніципальних утворень свої повноваження. Муніципальна власність м Ростов-на-Дону.

контрольна робота, доданий 28.07.2010


Муніципальна соціальна політика. Взаємодії органів державного управління та органів місцевого самоврядування в соціальній сфері. Муніципальне управління в сфері соціальної підтримки населення в МО Щербинівський район Краснодарського краю.

дипломна робота, доданий 25.02.2008


курсова робота, доданий 19.10.2012


Конституціоналізм як авторитет людської особистості, реальну участь народу в здійсненні функцій влади і наявність механізмів захисту прав і свобод громадян. Основи функціонування органів муніципального самоврядування в демократичній державі.

реферат, доданий 13.06.2011


Фінансово-економічна самостійність і рівень реального здійснення місцевого самоврядування, його економічна основа. Конституційне закріплення основ місцевого самоврядування. Муніципальна власність, її об'єкти та джерела формування.

контрольна робота, доданий 09.11.2011


Вплив кадрових технологій на ефективність діяльності органів державної і муніципальної влади. Менеджеризм як нова парадигма ефективного управління. Муніципальна влада як інструмент підвищення якості виконання державних функцій.

курсова робота, доданий 16.03.2015


Муніципальна служба, її здійснення і правове регулювання. Посада, передбачена статутом муніципального освіти відповідно до закону суб'єкта РФ. Структура органів місцевого самоврядування. Муніципальні підприємства та установи.

Способи регулювання компетенції місцевих органів

Повноваження місцевих органів звичайно закріплюються спеціальними законами, а також законами, які регулюють різні галузі державного управління. У найзагальнішому вигляді вони можуть встановлюватися і в конституціях. У федеративних державах повноваження (компетенція) місцевих органів найчастіше регулюються актами суб'єктів федерації. В англосаксонських країнах, в першу чергу у Великобританії, важливим джерелом компетенції місцевих органів є судові прецеденти, багато в чому конкретизують компетенцію місцевих органів, що встановлюється актами парламенту.

Порядок надання повноважень місцевим органам неоднаковий в різних країнах.

Наприклад, в США, Великобританії та багатьох інших англосаксонських країнах утвердився принцип "Позитивного регулювання" діяльності місцевих органів: обсяг повноважень останніх тут встановлюється шляхом докладного перерахування їх прав і обов'язків. Місцеві органи, таким чином, має право здійснювати лише ті дії, які безпосередньо встановлені законодавством. В іншому випадку дії місцевої влади можуть бути визнані вчиненими з перевищенням повноважень, тобто протизаконними. Так, в США цей принцип знайшов відображення в "правилі Діллона", відповідно до якого будь-який справедливий, розумне, істотне сумнів в наявності того чи іншого повноваження трактується судами проти муніципальних корпорацій і спірні положення заперечуються. З огляду на вищевказаний принцип, муніципалітети, які розробляють свої хартії, зазвичай прагнуть якомога докладніше і точніше зафіксувати в них свої повноваження.

Аналогічно і в Великобританії місцеві органи мають лише ті повноваження, які безпосередньо надаються їм парламентськими статутами, що відображає типово британський підхід до місцевого управління як інструменту національної політики. Для отримання будь-яких додаткових повноважень місцеві органи в Великобританії має право звернутися до парламенту з проханням про видання ним необхідного "приватного" закону. Подібна процедура часто є дуже тривалою і складною. Необхідні ж повноваження часом можуть бути придбані і більш легким способом. Достатньо лише звернутися до державного секретаря відповідного департаменту, який має право видати указ (згодом підлягає затвердженню парламентом), що надає місцевому органу відповідні повноваження.

У країнах континентального права отримай поширення і принцип "Негативного регулювання", Відповідно до якого місцеві органи вправі здійснювати всі дії, прямо не заборонені законом. Обсяг і зміст повноважень місцевих органів тут, таким чином, обумовлюються залишковим вільним простором, яке за законом не надано державним органам. Так, в п.2 ст. 28 Основного закону ФРН передбачено, що "громадам має бути надано право регулювати в рамках закону під власну відповідальність всі справи місцевого співтовариства". Коментуючи дану статтю, Федеральний конституційний суд вказав, що комунальним органам повинно бути гарантовано право займатися усіма місцевими справами, які згідно із законом не надано іншим органам управління. У ще більш розгорнутому вигляді даний принцип закріплюється в конституціях земель. Зокрема, відповідно до п.1 ст. 137 Конституції землі Гессен громади є на своїй території винятковими володарями всіх повноважень місцевого публічного управління, здійснюваного на основі їх власної відповідальності. Вони можуть вирішувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли рішення цих завдань покладено на інші відомства в громадських інтересах спеціального припису закону.

^ Компетенція місцевих органів і її класифікація.

Компетенція місцевих органів охоплює в першу чергу фінансово-економічні повноваження, Головними з яких є прийняття місцевого бюджету, місцеве планування, регулювання діяльності в сфері муніципального господарства. Місцеві органи відповідають також за комунальне обслуговування населення, охорону навколишнього середовища. У цю ж групу повноважень входять розвиток транспорту і регулювання дорожнього руху, санітарія, каналізація, очищення вулиць і т.д. До повноважень у соціальній сфері відноситься будівництво дешевого житла для бідних, шкіл, лікарень, бібліотек і т.д. Місцеві органи несуть відповідальність за охорону громадського порядку, встановлюючи правила поведінки в громадських місцях, розпоряджаючись місцевими поліцейськими силами.

У самому, загальному вигляді в законодавстві країн сучасного світу повноваження місцевих представницьких органів, як правило поділяються на обов'язкові та факультативні ( "добровільні "). До обов'язкових відносяться ті, яким надається загальнодержавне значення і які повинні виконуватися в обов'язковому порядку. У число таких повноважень входять водопостачання, транспорт, громадська безпека, охорона здоров'я, зміст і прибирання вулиць та ін.

факультативні повноваження, як правило, реалізуються місцевою владою на свій розсуд, в залежності від конкретних фінансових можливостей. До них зазвичай відносяться ті, які пов'язані з різними соціальними і культурними функціями, такими, як зміст суспільних парків, бібліотек, посадка дерев, будівництво будинків для бідних та інвалідів і т.д.

Загальна тенденція в багатьох країнах полягає в скороченні власне комунальних справ і розширенні обов'язкових повноважень, що відображає зростаючу інтеграцію місцевих органів в державний механізм, їх пристосування до вирішення передусім завдань, які мають загальнодержавне значення. Вельми показово, що такі завдання в Німеччині становлять в даний час 80 - 90% від загального обсягу завдань, що вирішуються місцевими органами, в Фінляндії обов'язкові повноваження складають приблизно 3/4 всього обсягу справ комун (правда, в великих комунах частка "добровільних" повноважень зазвичай трохи вище).

Конституційне право деяких країн передбачає і спільну з центром або ж суб'єктом федерації компетенцію місцевих органів. Так, згідно з голландському законодавству, повноваження муніципалітетів можуть виконуватися автономно або ж відповідно до системи "спільного владарювання".

^ державний контроль щодо місцевих органів.

Свої повноваження місцевих органів здійснюють, як правило, під більш-менш суворим контролем з боку центральної влади, що є важливим функціональним елементом діяльності державного механізму в цілому. У країнах з континентальною моделлю місцевого управління подібний контроль здійснюється в значній мірі через представників прямого державного управління на місцях. Так, у Франції аж до початку 80-х років досить жорсткий контроль за діяльністю комунальних та департаментських органів здійснював префект департаменту, який був наділений досить широкими контрольними повноваженнями, включаючи право усувати мерів, скасовувати рішення відповідних рад. Закон від 2 березня 1982 року, який замінив пост префекта на пост комісара республіки, однак, змінив і систему контролю за діяльністю місцевих органів. Ці зміни висловилися перш за все в ослабленні опіки над останніми, а також в підвищенні можливості судового оскарження. Здійснювався префектами контроль за актами місцевих органів був замінений правом їх опротестування в адміністративних трибуналах. тепер судовий орган, А не державний чиновник має право скасовувати акти місцевих представницьких органів, а також перешкодити їх застосування шляхом винесення постанови про відстрочку виконання. У разі ж виявлення будь-яких порушень в місцевому бюджеті, наприклад ігнорування витрат, які є обов'язковими для місцевих властей, комісар має право звернутися до органу фінансового контролю - регіональну рахункову палату.

Загальний контроль за місцевими органами в унітарних державах здійснюється центральним урядом (як правило, в особі одного або декількох міністерств). У Франції, Італії, наприклад цими органами відає міністерство внутрішніх справ, в Японії - міністерство у справах місцевого самоврядування. У федеративних державах діяльність місцевих органів контролюється, як правило, суб'єктами федерації.

Досить значну роль такої контроль грає в країнах з англосаксонською моделлю, де відсутні представники центру на місцях. Так, у Великобританії місцевими органами відає в основному міністерство охорони навколишнього середовища.

Адміністративний контроль центральної влади за діяльністю місцевих органів виражається насамперед у їх праві стверджувати деякі акти і санкціонувати певні дії останніх, а також зміщати певних посадових осіб місцевого управління. До числа питань, за якими представницькі органи на місцях не можуть приймати самостійні рішення, зазвичай належать питання, що стосуються фінансів, податків, придбання і продажу земельної власності, угод з муніципальним майном, забудови населених пунктів.

Важливим засобом контролю з боку центральних міністерств є видання різних циркулярів, що встановлюють стандарти для відповідних місцевих служб. Найчастіше в циркулярах тлумачиться нове законодавство, роз'яснюються ті чи інші аспекти урядової політики, пред'являються вимоги до звітності місцевих органів. Одним із дієвих засобів контролю служить безпосереднє інспектування діяльності місцевих органів різними міністерствами. У деяких державах (наприклад, у Великобританії, Скандинавських країнах) контроль за певними сферами діяльності місцевих органів (і в першу чергу - за фінансами) здійснюють спеціальні контролери - омбудсмени, - які мають право ставити питання про відповідальність посадових осіб муніципалітетів за неправильне здійснення фінансово бюджетних і деяких інших повноважень.

У законодавстві зазвичай передбачається застосування певних санкцій до місцевих органів в разі неналежного виконання ними своїх функцій. Такими санкціями можуть бути:

А) відсторонення від посади глав місцевої адміністрації, муніципальних службовців;

Б) накладення на них різних стягнень;

В) скасування актів місцевих органів;

Г) передача тих чи інших повноважень останніх урядовим агентам на місцях і т.п.

Найбільш радикальною серед можливих санкцій є розпуск місцевих рад, що в більшій мірі характерно для країн з континентальною моделлю місцевого управління, наприклад для Франції, Італії, Португалії, Угорщини, Індії. У Великобританії ж крайнім заходом покарання місцевого представницького органу за невиконання тих чи інших функцій є лише передача певних його повноважень і служб відповідному міністерству і призначаються їм чиновникам.

У взаємовідносинах центральної влади з місцевими органами значну роль відіграє і фінансовий контроль. Фінансова база місцевих органів зазвичай складається з їх власних доходів, а також надходжень з державного бюджету. Такий її дуалістичний характер, з одного боку, відображає деякі елементи самоврядування і діяльності місцевих органів і їх певну відособленість в рамках державного механізму, а з іншого боку, свідчить про залучення місцевих органів в процес державного правління, в здійснення завдань, що мають загальнонаціональне значення.

Поряд з адміністративним і фінансовим можливий судовий контроль за діяльністю місцевих органів. Найбільш розвинений він в країнах англосаксонського права, де рішення місцевих органів часто оскаржуються в судовому порядку. Уряд в цих країнах вважає, що той чи інший місцевий орган не здійснює свої функції належним чином, воно має право звернутися до суду з вимогою про видання судового наказу, що забороняє місцевому органу ті чи інші дії або, навпаки, зобов'язує його провести певні дії. Суди тут в ході розгляду конкретних справ мають право тлумачити ті чи інші акти місцевої влади і оголошувати їх незаконними.

Так, судовий контроль американських штатів над місцевими органами зазвичай здійснюється шляхом винесення судами таких рішень:

А) судового наказу посадової особи органу місцевого управління про виконання вимог позивача;

Б) судової заборони рішення або будь-якого іншого незаконного дії місцевих органів або їх посадових осіб.

Крім того, володіючи правом конституційного нагляду, суди істотно впливають на повноваження місцевих органів управління.

У деяких країнах ініціатива щодо оскарження будь-яких рішень чи дій місцевих органів може належати безпосередньо населенню. Так, в Швеції громадяни мають право оскаржити рішення місцевих представницьких органів в судовому порядку, а рішення їх виконавчих органів - в комітети з розгляду скарг, утворені місцевими радами. Скарги можуть бути засновані на наступних мотивах:

А) прийняття рішення з порушенням правил процедури;

Б) протиріччя його закону;

В) вихід за рамки повноважень зборів або її виконавчих органів;

Г) порушення прав позивача або допущення будь-якої іншої несправедливості.

Шведська практика в цілому така, що місцеві органи користуються досить широкою автономією і можуть робити будь-які "належні" дії, що відповідають інтересам жителів відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Якщо, проте, будь-хто з місцевих жителів вважатиме, що при прийнятті того чи іншого рішення муніципалітет вийшов за рамки своїх повноважень, він може оскаржити це рішення у відповідній інстанції (вищій з яких є Верховний суд Швеції). Обсяг повноважень місцевих органів, таким чином, визначається не тільки парламентом, а й безпосередньо населенням. Причому рішення, що виноситься вищою інстанцією, стосується тільки конкретного місцевого органу і не перешкоджає іншим органам діяти аналогічним чином до тих пір, поки ця дія не буде оскаржене будь-ким із мешканців даного територіального підрозділу.

Позитивні риси такої системи полягають в тому, що вона надає гнучкість місцевому управлінню, показує активність населення. І все-таки при всій своїй зовнішній прогресивності подібна система не може сприйматися однозначно позитивно, оскільки контроль за законністю рішень, прийнятих в рамках механізму держави, повинні здійснювати насамперед компетентні державні органи.

Реальні можливості місцевих органів самостійно здійснювати свої функції обмежуються не тільки жорстким контролем з боку центру і їх фінансовою залежністю від останнього, а й діяльністю на місцях напівавтономних організацій (різних публічних корпорацій, агентств з регіонального планування та розвитку і т.п.), яким часто передається право виконувати окремі функції місцевих органів.

Перевагою створення цих організацій визнана можливість обходити таким шляхом деякі обмеження, типові для державного сектора. Йдеться перш за все про виплату штатним співробітникам більш високої зарплати, ніж передбачена існуючими тарифами в державному секторі. Це в кінцевому підсумку дозволяє залучати до роботи на місцях більш кваліфікованих фахівців.

Звуження реальної компетенції місцевих органів сприяє і функціонування на місцях регіональних відділів центральних міністерств і відомств.

Наприклад, у Великій Британії регіональні відділи міністерства з охорони навколишнього середовища займаються житловими справами, транспортом, плануванням; відділи міністерства охорони здоров'я і соціального забезпечення -Питання медичного обслуговування; відділи міністерства промисловості - стимулюванням розвитку нових промислових центрів, модернізацією промисловості; відділи міністерства у справах зайнятості - питаннями використання робочої сили і т.д.

У французькому праві подібні відділи отримали назву "Державні периферійні служби". Вони відповідають за проведення на місцях політики, яка визначається центральним апаратом управління, за підтримання контактів з населенням, прийняття оперативних рішень.

У деяких країнах управління певними галузями місцевого життя виділяється з компетенції рад і здійснюється за спеціальними округах.

Спеціальні округу керують окремими місцевими службами. У США консультативна комісія за міжурядовими відносин виділяє за функціональною ознакою 19 основних типів спеціальних округів: санітарні, дренажні, по водопостачанню, охорони ґрунтів, житловому і дорожньому будівництву, іригації і охорони вод, електропостачання, охорони здоров'я, та ін. Абсолютна більшість спеціальних округів є строго цільовим за своїм призначенням. У кожному спеціальному окрузі створюється керівна рада (три - сім чоловік), який або обирається населенням, або призначається штатними або місцевою владою. Межі спеціальних округів часто не збігаються з межами традиційних адміністративно-територіальних одиниць. Спеціальні округу можуть займати різну площу: від невеликої території (що охоплює найчастіше сільську місцевість) до декількох графств. Спеціальний округ може виходити за межі будь-якого одного штату. В такому випадку спеціальні округу засновуються спільно двома або більше штатами, які укладають спеціальну угоду, яка затверджується конгресом.

Спеціальні округу зазвичай створюються для деполітизації тієї чи іншої сфери діяльності, а також для надання населенню таких послуг, які з яких-небудь причин не надаються органами місцевого управління. Формування спеціальних округів є в кінцевому підсумку своєрідною реакцією на непристосованість традиційних місцевих органів до вирішення тих чи інших практичних завдань державного управління. За допомогою спеціальних округів, таким чином, буде подолано (по крайней мере, частково) жорсткі фінансові обмеження.

Органи місцевого самоврядування, наприклад, не можуть стягувати з мешканців свого територіального підрозділу додаткові (цільові) податки для забезпечення їх відповідними послугами. Місцева влада дуже неохоче йдуть і на збільшення рівня звичайних податків, щоб фінансувати такі послуги, оскільки населення, як правило, досить негативно ставиться до подібних дій, і це може самим негативним чином позначитися на результатах наступних виборів. Крім того, визначення територіальних сфер діяльності спеціальних округів без жорсткої прив'язки до кордонів графств і муніципалітетів дозволяє вирішувати деякі проблеми регіонального масштабу при збереженні колишньої системи адміністративно-територіального поділу.

Спеціальні округу мають більшу оперативністю і маневреністю управління, ніж звичайні муніципальні служби, бо виведені з-під прямого контролю громіздкого бюрократичного апарату місцевої влади. Однак у спеціальних округів є і недоліки. Їх створення ускладнює систему управління місцевими справами, робить її більш громіздкою і менш скоординованої, ускладнює проведення на місцях єдиної узгодженої політики.

Розглянутий вище матеріал, таким чином, свідчить про те, що місцеве управлінь являє собою складний механізм, який, будучи певною мірою автономним (що виражається в виборності місцевих представницьких органів, наявності у них свого виконавчого апарату, інституті муніципальної власності і т.д.), функціонує в кінцевому рахунку під контролем центральної влади і в значній мірі - інтегрований в державний механізм, виконуючи багато функцій, що мають загальнонаціональне значення, число яких збільшується з розширенням соціальних функцій сучасної держави.

Визнаючи, що одним з найважливіших напрямків розвитку політичних систем в сучасному світі є децентралізація владних повноважень, хотілося б застерегти від її абсолютизації як можлива панацеї від усіх бід, як засіб вирішення всіх проблем, пов'язаних з місцевим самоврядуванням. На певному етапі не менше значення може мати і централізація влади, у якій, хоча і є свої негативні риси, але яка проте забезпечує єдине управління, вільний від місцевих політичних суперечок і запобігає зловживання владою. Крім того, часом централізація влади дозволяє краще координувати діяльність місцевих служб.

Зайва децентралізація і абсолютна самостійність місцевого управління аж ніяк не є благом. Адже повністю автономне місцеве управління перешкоджає узгодженості загальнонаціональних зусиль, створює можливість для будь-якого роду зловживань, веде до дроблення адміністрації, що негативно позначається на ефективності її діяльності.

Централізація і децентралізація в кінцевому рахунку аж ніяк не взаємовиключні форми політичної та адміністративної організації. У всіх системах управління неминуче є елементи як централізації, так і децентралізації влади. Головна проблема при здійсненні реформ місцевого управління тому полягає не в тому, щоб зробити вибір між централізацією і децентралізацією, а в тому, щоб знайти належний баланс між ними, адекватний реальним умовам тієї чи іншої країни, тим завданням, які ставляться перед місцевим управлінням.

Муніципальна влада, яка є найбільш наближеним до населення рівнем публічної влади, повинна мати відповідну модель реалізації, яка враховує культурні, національні, конфесійні, соціальні, економічні та інші особливості розвитку місцевої громади, його здатність здійснювати самоврядування на основі доцільного використання таких місцевих ресурсів, що знаходяться в його розпорядженні, як природні, ландшафтні, соціально-економічні та інші.
Особливості територіального розвитку муніципальних утворень, рівень їх соціально-економічного розвитку, форми взаємодії органів муніципальної влади при вирішенні питань місцевого значення, їх компетенція, реалізація ними деяких делегованих державних повноважень, структура органів місцевого самоврядування призводять до прояву особливих моделей реалізації муніципальної влади.
Модель реалізації муніципальної влади являє собою сукупність суспільних відносин, які регулюються нормами права з урахуванням особливостей соціально-економічного розвитку муніципального освіти, реалізації останніми певних функцій, волевиявлення місцевого населення щодо його територіальної організації, а також структури апарату муніципальної влади, компетенції її органів і посадових осіб, взаємодії між ними.
Залежно від компетенції муніципального освіти, організаційної структури здійснення муніципальної влади, виконуваних функцій, обсягу вирішуваних питань місцевого значення, делегованих окремих державних повноважень, територіальної організації муніципального освіти можна виділити наступні моделі реалізації муніципальної влади: 1) сільське поселення; 2) міське поселення; 3) міський округ; 4) муніципальний район; 5) закрите адміністративно-територіальне утворення; 6) наукоград; 7) прикордонне муніципальне утворення; 8) муніципальне утворення в місті федерального значення.
Виділення серед міських і сільських поселень їх диференціації залежно від чисельності населення і наявності в їх складі інших населених пунктів не призводить до виділення нових моделей реалізації муніципальної влади. Вони характеризують лише окремі відмінності даних поселень, які не призводять до становлення якісно нових моделей реалізації муніципальної влади. Наявні відмінності в основному стосуються рівня розвитку інфраструктури, вирішення соціально-економічних завдань, культурно-духовного розвитку, а також територіального облаштування. У Республіці Башкортостан з 1 січня 2006 року діють 943 сільських поселення (36 - перетворені з селищних рад, 32 - утворені на основі укрупнення існуючих, 873 - не змінені). Крім того, є 14 міських поселень (12 міст районного значення, 3 селищної ради).
Міський округ представляє собою окрему модель реалізації муніципальної влади, яка характеризується тим, що вона забезпечує реалізацію повноважень як поселення, так і муніципального району. Внутрішньоміська територія міст федерального значення Москва і Санкт-Петербург обумовлює вибудовування таких особливих форм реалізації муніципальної влади, як міські округи. У Республіці Башкортостан є 8 міських округів (міста республіканського значення Уфа, Стерлітамак, Салават, Нефтекамськ, Жовтневий, Кумертау, Сибай, Агідель).
Муніципальний район є моделлю реалізації муніципальної влади, яка характеризується її роллю в організації взаємодії сільських і міських поселень з органами державної влади. Залежно від способів організації територіальних основ ця модель має наступні типи: 1) муніципальний район; 2) муніципальний район на території суб'єкта Російської Федерації з низькою щільністю населення, що призводить до наявності межселенних територій, реалізація муніципальної влади на яких пов'язана із здійсненням на районному рівні повноважень муніципальних утворень поселенського рівня. Крім того, територія муніципального району є об'єднанням територій міських і сільських поселень, що входять до його складу. У Республіці Башкортостан діють 54 муніципальних району, які в основному утворені на базі існуючих адміністративно-територіальних утворень районного рівня.
Закриті адміністративно-територіальні утворення і наукові містечка, будучи міськими округами, виконують деякі делеговані їм державні повноваження, які залежать від специфіки їх утворення та реалізованих ними функцій. Створення закритих адміністративно-територіальних образо ваний обумовлено рішенням на даній території питань оборонного значення, розташуванням великих виробництв військової промисловості (Закон РФ «Про закритому адміністративно-територіальному утворенні»). У Республіці Башкортостан є одне закрите адміністративно-територіальне утворення - міський округ р Міжгір'я.
Наукові містечка відрізняються здійсненням в них великих наукових досліджень, забезпеченням науково-технічного виробництва (Федеральний закон «Про статус наукового міста Російської Федерації»). Особливості їх функціонування як муніципальних утворень встановлюються федеральними законами. Організація місцевого самоврядування на внутрішньоміських територіях в містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі визначається їх законами як суб'єктів федерації. Особливості здійснення муніципальної влади на прикордонних територіях регулюється федеральним законом, що визначає режим прикордонної території (Закон Російської Федерації «Про державний кордон Російської Федерації»).
Інший основою виділення моделі реалізації муніципальної влади є схема взаємодії представницького органу, глави муніципального освіти, адміністрації, інших органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених його статутом.
У законодавстві закріплені такі моделі реалізації муніципальної влади за ознакою співвідношення правових статусів органів муніципальної влади та її посадових осіб, а також числа жителів муніципального освіти і громадян, що володіють виборчим правом: 1) представницький орган - глава муніципального освіти, обраний місцевим населенням і є главою адміністрації; 2) представницький орган - глава муніципального освіти, обраний місцевим населенням і є головою представницького органу; 3) представницький орган - глава муніципального освіти, обраний з числа депутатів; 4) збори громадян - глава муніципального освіти, обраний на сході і є главою адміністрації; 5) представницький орган - глава муніципального освіти, який поєднує посади голови представницького органу і глави місцевої адміністрації; 6) представницького органу муніципального району, складений з депутатів і голів поселень.
1. Перша модель реалізації муніципальної влади характеризується організаційною самостійністю представницького органу і місцевої адміністрації, очолюваної політичною фігурою - головою муніципального освіти, обраного безпосередньо місцевим населенням. У даній моделі реалізації муніципальної влади поєднуються політичні функції глави муніципального освіти з адміністративними функціями глави місцевої адміністрації, що обумовлює зниження авторитету представницького органу. Ця модель відтворює елементи схеми поділу влади, характеризується конкуренцією різних муніципальних органів, що обумовлює необхідність строгого визначення правового статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, закріплення в статуті порядку їх взаємодії.
Сильною стороною даної моделі є поєднання політичних і адміністративних можливостей в руках глави муніципального освіти, проте вона допускає можливість використання популістським лідером владних повноважень у власних інтересах.
Ця модель реалізації муніципальної влади має місце в сільських і міських поселеннях, муніципальних районах, а також в муніципальних районах з територією з низькою щільністю населення, в закритих адміністративно-територіальних утвореннях, наукогради, в прикордонних муніципальних утвореннях, а також на внутрішньоміських територіях міст федерального значення .
2. Друга модель характеризується домінуванням представницького органу в здійсненні муніципальної влади. Глава муніципального освіти, будучи головою представницького органу, при реалізації муніципальної влади може втручатися в діяльність місцевої адміністрації, що обумовлює необхідність строгого визначення повноважень органів муніципальної влади та її посадових осіб.
Глава місцевої адміністрації призначається за результатами конкурсу, проведеного в порядку, визначеному представницьким органом. Склад конкурсної комісії визначається в установленому порядку за участю представницького органу, він же встановлює умови контракту з головою місцевої адміністрації, який укладає глава муніципального освіти.
У Республіці Башкортостан згідно з нормами чинного законодавства у всіх 104 новостворених муніципальних утвореннях проведені місцеві референдуми з питань визначення структури (переліку) і найменувань органів місцевого самоврядування, порядку обрання та повноважень глави муніципального освіти. Населення прийняло рішення про вибір даної моделі реалізації муніципальної влади.
Структура місцевої адміністрації розробляється під керівництвом глави місцевої адміністрації, а затверджується за його поданням представницьким органом муніципального освіти. Такий прядок затвердження кандидатури глави місцевої адміністрації, її структури визначає відносну його підпорядкованість представницькому органу, що визначає політичну роль глави муніципального освіти і представницького органу і адміністративну роль при здійсненні муніципальної влади.
Глава місцевої адміністрації повинен мати власну компетенцію щодо вирішення питань місцевого значення. Необхідно спростити процедуру його виборів, обираючи не всенародно, а зі складу депутатів, що забезпечить економію коштів, а також облік в встановленої кількості депутатів для визначення кворуму засідання представницького органу.
Сильною стороною даної моделі реалізації муніципальної влади є можливість професіоналізації виконавчо-розпорядчого органу, використання лідерських якостей глави місцевої адміністрації, що має можливість працювати в своїй команді. Її слабкою стороною є можливість виникнення конкуренції між представницьким органом і його головою, з одного боку, і місцевою адміністрацією та її главою - з іншого.
Дана модель реалізації муніципальної влади має місце в сільських і міських поселеннях, муніципальних районах, а також в муніципальних районах з територією з низькою щільністю населення, в закритих адміністративно-територіальних утвореннях, наукогради, в прикордонних муніципальних утвореннях, а також на внутрішньоміських територіях міст федерального значення .
3. Третій різновид моделі може проявитися на рівні міських і сільських поселень, муніципальних районів, а також міських округів. Вона виникає в тому випадку, коли представницький орган з числа депутатів обирає главу муніципального освіти і призначає керуючого, який працює за контрактом. В даному випадку глава муніципального освіти підконтрольний представницькому органу. Ця модель може мати місце в муніципальних районах, а також в муніципальних районах з територією з низькою щільністю населення. Крім того, дана модель функціонує в закритих адміністративно-територіальних утвореннях, наукогради, а також на прикордонних територіях.
Для забезпечення працездатності цієї моделі необхідно закріпити в статуті баланс взаємин представницького органу, глави муніципального освіти, а також голови місцевої адміністрації, їх прав, обов'язків і предметів ведення, уточнити контрольні повноваження представницького органу, надати право зміщення глави місцевої адміністрації кваліфікованою більшістю голосів депутатів в чітко обумовлених в статуті випадках з метою виключення можливості впливу групи, складеної з кваліфікованої більшості депутатів.
Дана модель реалізації муніципальної влади також має місце в сільських і міських поселеннях, муніципальних районах, а також в муніципальних районах з територією з низькою щільністю населення, в закритих адміністративно-територіальних утвореннях, наукогради, в прикордонних муніципальних утвореннях, а також на внутрішньоміських територіях міст федерального значення.
4. Цей різновид моделі виникає в поселеннях, де чисельність жителів, що володіють виборчим правом, становить менше 100 чоловік, і характеризується відсутністю представницького органу і здійсненням його повноважень сходом громадян. Главу муніципального освіти, який одночасно є головою місцевої адміністрації, представляється необхідним обрати на сході громадян. У статуті необхідно визначити порядок взаємодії сходу громадян і глави муніципального освіти, умови, терміни і порядок здійснення ним своїх повноважень, міри його відповідальності і підзвітності перед місцевим населенням.
Ця модель виникає на територіях з низькою щільністю населення, включаючи і прикордонні території.
5. Ця модель характеризується функціонуванням в сільських поселеннях, де глава муніципального освіти одночасно може бути головою представницького органу і главою місцевої адміністрації. Він може бути обраний представницьким органом з числа депутатів, а також на основі проведення загальних виборів. З даних випадків доцільним є обрання його з числа депутатів з метою посилення його підзвітності перед представницьким органом. Глава муніципального освіти, обраний на виборах і який поєднує посади голови представницького органу, глави місцевої адміністрації, має сильні позиції перед представницьким органом.
Ця модель здійснення муніципальної влади характеризується необхідністю закріплення в статуті функцій і системи обмежень, що перешкоджають негативному використання главою муніципального освіти суміщення посад голови представницького органу і глави адміністрації.
Дана модель реалізації муніципальної влади формується в сільській місцевості, включаючи і території з низькою щільністю населення, а також прикордонні території.
6. Шоста модель реалізації муніципальної влади формується виключно на рівні муніципального району. У ній представницький орган формується з депутатів і голів поселень, що входять в муніципальний район. Є такі модифікації у даній моделі реалізації муніципальної влади: 1) глава муніципального району обирається на муніципальних виборах і є главою адміністрації, а голова представницького органу обирається з числа депутатів; 2) глава муніципального району обирається на муніципальних виборах і входить в якості голови до складу представницького органу з правом вирішального голосу, а глава адміністрації призначається за результатами конкурсу; 3) глава муніципального району обирається зі складу депутатів представницького органу і є його головою, а глава адміністрації призначається за результатами проведення конкурсу.
У даній моделі для зменшення витрат на обрання глави муніципального освіти необхідно його обирати з числа депутатів і голів поселень, що представляють їх в представницькому органі муніципального району, а порядок складання структури представницького органу, інших органів муніципальної влади необхідно закріпити в статуті. При цьому глава муніципального району одночасно може виступати в якості голови представницького органу, його депутата, а також депутата представницького органу поселення або його глави, що ускладнює вирішення питання про визначення його статусу.
Поєднання територіальних і структурних ознак моделей реалізації муніципальної влади призводить до прояву їх різних модифікацій, які відрізняються між собою по ряду параметрів. Наприклад, в таблиці 1 наведені різні моделі, які характеризуються наявністю особливостей по структурі організації органів муніципальної влади, а також за ознакою її функціонування в сільському або міському поселенні, міському окрузі, муніципальному районі, а також в муніципальному районі з територією з низькою щільністю населення. Знак «+» означає, що дана модель з поєднанням цих ознак існує, а номери означають порядковий номер модифікацій моделей реалізації муніципальної влади, що введено для зручності. Наприклад, в таблиці числа 1, 2 та ін. Означають саме дані модифікації моделей реалізації муніципальної влади.
«Модель 8» позначає модель реалізації муніципальної влади, яка склалася в муніципальному районі та має таку структуру органів муніципальної влади, яка характеризується наявністю представницького органу, глави муніципального освіти, обраного на муніципальних виборах і є головою представницького органу.
У таблиці 2 знак «+» означає, що дана модель існує, а знак «-» означає, що така модель нереальна. Наприклад, «модель 1» і закрите адміністративно-територіальне утворення не сумісні, так як останнє є міським округом. В цілому в таблиці 2 позначені 36 моделей реалізації муніципальної влади. Крім того, існують ще дві моделі в сільській місцевості, що характеризуються відповідно відсутністю представницького органу і функціонуванням замість нього сходу громадян, а також поєднанням в муніципальній освіті посад глави муніципального освіти, глави адміністрації та голови представницького органу. Вони можуть бути реалізовані як в муніципальному районі, так і в муніципальному районі з територією з низькою щільністю населення, що дозволяє виділити додатково ще чотири моделі реалізації муніципальної влади.
Крім того, на рівні муніципального району можуть бути реалізовані моделі, представницький орган яких формується з делегованих депутатів представницьких органів і голів поселень. Кожна з трьох моделей відрізняється формою взаємодії органів муніципальної влади і, таким чином, можна виділити також, з огляду на наявність муніципальних районів і муніципальних районів з територією з низькою щільністю населення, додатково ще 6 моделей реалізації муніципальної влади. У містах федерального значення можуть бути реалізовані 3 моделі реалізації муніципальної влади.
Таким чином, в Російській Федерації в даний час реалізуються 49 моделей реалізації муніципальної влади, основні ознаки яких визначені Федеральним законом від 6 жовтня 2006 року. В даний час для місцевої громади надано досить великий вибір моделей реалізації муніципальної влади, хоча їх існування обумовлено дворівневої організації муніципальної влади, наявністю закритих адміністративно-територіальних утворень, прикордонних територій, наукоградов та інших умов. Порівняльне їх вивчення і виявлення визначальних ознак являє собою досить велику проблему, результати вирішення якої можуть створити основу вдосконалення існуючих моделей реалізації муніципальної влади з метою найбільш раціонального вирішення питань місцевого значення.
В цілому всі перераховані вище моделі мають як позитивні, так і негативні характеристики. Коли глава муніципального освіти, обраний на муніципальних виборах, є головою представницького органу, він не має строго визначених повноважень щодо вирішення питань місцевого значення. Якщо він є главою адміністрації, то не відбувається великих змін в процесі виконання повноважень останнього. Тому вважається за необхідне збудувати модель, де є представницький і виконавчо-розпорядчий органи місцевого самоврядування, немає гла ви муніципального освіти з невизначеними функціями. У Федеральному законі встановлені нормативи визначення чисельності представницького органу в залежності від кількості жителів, що володіють виборчим правом.
Невизначеним є статус глав муніципального освіти, депутатів, міра їх відповідальності перед населенням і державою, що не дозволяє визначити принципи поєднання муніципальними управлінцями державних і муніципальних посад. Для ефективної діяльності представницького органу необхідно збільшити число депутатів, які працюють на постійній основі, зв'язати звільнену роботу депутата з заміщенням їм відповідної посади в представницькому органі.
Формування представницького органу муніципального району з глав і депутатів поселень суперечить нормам Європейської хартії про місцеве самоврядування, де передбачені прямі вибори членів представницьких органів при таємному голосуванні. Крім того, вимога про чисельність депутатів представницького органу неможливо поєднати з вимогою виборчого законодавства про приблизний рівність виборчих округів за кількістю виборців. Його формування необхідно вести на основі змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи, При якій територія муніципального району становить одночасно територію єдиного багатомандатного виборчого округу і територію загальнорайонних виборчого округу.
У Федеральному законі від 6 жовтня 2003 року правовий статус представницького органу знаходить більш детальне і широке закріплення в порівнянні з Федеральним законом 1995 року. У його повноваження включені такі, як визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці, матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, затвердження структури адміністрації за поданням її голови, формування контрольного органу, підконтрольність і підзвітність глави муніципального освіти представницькому органу, визначення умов контракту глави адміністрації, закріплення порядку його проведення та вимог до кандидатів на цю посаду. Ці повноваження повинні визначати домінуюче становище представницького органу в системі органів муніципальної влади. Однак внутрішня суперечливість положень федерального закону, Нечіткість і багатозначність його положень і формулювань є перешкодою для реалізації даного принципу місцевого самоврядування.
Адміністрація має невизначений статус в разі, якщо її очолює глава муніципального освіти. В даному випадку адміністрація перетворюється в орган, який не вирішує і не несе відповідальності за вирішення питань місцевого значення, за винятком випадків, що випливають з цивільного законодавства.
Створення контрольного органу муніципального освіти має бути передбачено його статутом. Під внутрірайонних муніципальних утвореннях не завжди доцільно створювати контрольно-лічильний орган, так як в умовах недостатнього рівня кадрових та інших ресурсів контрольні повноваження можуть реалізуватися представницькими органами. Крім того, контрольний орган повинен формуватися і мати статус самостійної структури. Чи не обходимо уточнити формулювання Федерального закону в частині, яка визначає спосіб формування контрольного органу (формується на муніципальних виборах або представницьким органом), представляється доцільним обрання аудиторів на основі рішень представницького органу.
Територіальні основи муніципальних утворень характеризуються невизначеністю організації і віддаленістю її органів від населення. Залишається невизначеним питання встановлення меж між поселеннями і межселенной територією, а також кордонів межселенних територій, що ускладнює вирішення завдання визначення розміру території, що знаходиться під юрисдикцією муніципальних районів. Відсутня методика визначення пішої і транспортної доступності, що також створює труднощі при встановленні кордонів муніципальних утворень, визначенні важкодоступній місцевості. Крім того, при встановленні кордонів муніципальних утворень враховується думка населення лише існуючих муніципальних утворень, а новостворених - не враховується.
В цілому в Федеральному законі від 6 жовтня 2003 роки не встановлений механізм контролю і заходи відповідальності при встановленні території муніципальних утворень, що призводить до різних спотворень процесу визначення їх меж. В результаті в ряді суб'єктів Російської Федерації спостерігаються відступи від норм Федерального закону від 6 жовтня 2003 року. У них сформовані муніципальні райони без сільських і міських поселень, а також муніципальні райони з міськими округами, сільськими і міськими поселеннями, є відхиленням від встановлених норм.
Звісно ж необхідним подальше уточнення правових основ моделей реалізації муніципальної влади, взаємодії її органів, а також їх взаємодії з органами державної влади.
Забезпечення самостійності органів муніципальної влади, а також можливості обмеженого втручання органів державної влади в їх діяльність, більш конкретне визначення повноважень органів муніципальної влади, форм їх взаємодії є основою подальшої оптимізації моделей реалізації муніципальної влади.

Л І Т Е Р А Т У Р А

1. Кокоть О.М., Саломаткін А.С. Муніципальне право Росії. - М., МАУП, 2005. С. 221-223.
2. Усманова Р.М. Особливості виборів в органи місцевого самоврядування різних муніципальних утворень // Виборчий процес на регіональному рівні: проблеми теорії і практики. Збірник наукових статей республіканської науково-практичної конференції. - Уфа: Багс, 2006. С. 108.
3. Черников В. Модельний статут муніципального освіти // Муніципальне право. - 2004. № 4. С. 29.
4. Про конституційності ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ» від 6.10.2003 № 131-ФЗ // Муніципальне право. 2004. № 1. С. 12.
5. Миронов Н. Реформа місцевого самоврядування та проблеми організації представницьких органів муніципальних утворень // Муніципальне право. 2004. № 3. С. 16.
6. Дементьєв А. Нова реформа місцевої влади: історія і питання реалізації // Муніципальне право. 2005. № 1. С. 84.
7. Нальотів В. Про деякі проблеми правового регулювання місцевого самоврядування // Муніципальне право. 2005. № 2. С. 42.
8. Система муніципальних правових актів // Муніципальне право. 2004. № 3. С. 45.

Халіт Хисамутдинов