місцева адміністрація

Місцева адміністрація є виконавчо-розпорядчим органоммуніципального освіти і наділяється статутом муніципального освіти повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та повноваженнями для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів РФ. Місцева адміністрація створюється в муніципальній освіті в тому чи іншому вигляді обов'язково. У самій назві даного органу закладена його функціональна спрямованість, що робить скрутним визначення обсягу його повноважень, оскільки до них повинні бути віднесені всі повноваження, пов'язані з повнокровним розвитком муніципального освіти кік соціального організму.

Структура місцевої адміністраціїє складемо організаційно-функціональну єдність, оскільки діяльність місцевої адміністрації пов'язана з безпосереднім виконанням тих завдань місцевого значення, для чого потрібне залучення значної кількості службовців, працівників, що володіють спеціальними знаннями, досвідом і навичками, тому структура місцевої адміністрації має сприяти найбільш ефективному здійсненню місцевого самоврядування в конкретному муніципальній освіті.

Структура місцевої адміністрації затверджується представницьким органом муніципального освіти за поданням голови місцевої адміністрації. У структуру місцевої адміністрації можуть входити галузеві, функціональні, територіальні, допоміжні органи місцевої адміністрації, вони наділяються спеціальними повноваженнями в певній галузі або сфері муніципального господарства.

Зазвичай в структуру місцевої адміністрації входять відділи (наприклад, загальний, організаційний, юридичний, земельний), управління (наприклад, фінансово-бюджетне управління, управління благоустрою), комітети місцевої адміністрації (наприклад, комітет з управління майном). Територіальні органи місцевої адміністрації створюються з метою організації управління місцевим господарством на території населених пунктів або інших територіях муніципального освіти. Такими можуть бути районні адміністрації в великих містах, що мають внутрішньоміське розподіл, або ж селищна адміністрація в селищі, що входить до складу поселення. Допоміжні органи забезпечують роботу представницького органу, Адміністрації (загальний відділ, організаційний відділ, юридичний комітет і т. П.).

Місцева адміністрація наділяється правами юридичної особи, А крім того, і органи місцевої адміністрації також можуть наділятися правами юридичної особи, про що говорилося раніше.

Глава місцевої адміністрації

У моделях місцевої влади, В яких місцеву адміністрацію очолює голова муніципального освіти, він і є главою місцевої адміністрації. В такому випадку статус голови місцевої адміністрації - частина статусу глави муніципального освіти. В інших моделях, де глава муніципального освіти відділений від місцевої адміністрації, на посаду голови місцевої адміністрації призначається інша особа, з якою укладається контракт. Контракт укладається за результатами конкурсу на заміщення зазначеної посади на строк повноважень голови місцевої адміністрації, який визначається статутом муніципального освіти. При цьому в ФЗ від 6 жовтня 2003 року досить докладно прописані процедури призначення на посаду голови місцевої адміністрації

Статутом муніципального освіти і законом суб'єкта РФ можуть бути встановлені додаткові вимоги до кандидатів на посаду голови місцевої адміністрації. До таких, наприклад, відносяться вік, наявність вищої і іншого професійної освіти, Досвід на керівних посадах в господарській сфері, проживання на території муніципального освіти. Крім того, для глави місцевої адміністрації встановлюються обмеження, пов'язані з його посадою, - він не має права займатися підприємницькою, іншою оплачуваною діяльністю, за винятком педагогічної, наукової та іншої творчої діяльності.

Умови контракту для голови місцевої адміністрації поселення затверджуються представницьким органом поселення, а для глави місцевої адміністрації муніципального району (міського округу) - представницьким органом муніципального району (міського округу) в частині, що стосується здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, і законом суб'єкта РФ - в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів РФ.

Порядок проведення конкурсу на заміщення посади голови місцевої адміністрації встановлюється відповідним представницьким органом муніципального освіти. Зазначений порядок повинен передбачати опублікування не пізніше ніж за 20 днів до дня проведення конкурсу умов конкурсу, відомостей про дату, час і місце його проведення, проекту контракту.

Загальна кількість членів конкурсної комісії в муніципальному освіті встановлюється представницьким органом муніципального освіти. При цьому в поселенні члени такої комісії повністю призначаються представницьким органом поселення, а в муніципальному районі або міському окрузі дві третини її членів призначаються представницьким органом муніципального освіти, а одна третина членів комісії повинна бути призначена законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ за поданням вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ.

Конкурсна комісія розглядає подані на конкурс кандидатури і приймає рішення по кожному кандидату на предмет відповідності вимогам, що пред'являються. Потім результати конкурсу надсилаються до представницького органу муніципального освіти, який призначає особу, що перемогло в конкурсі на посаду голови місцевої адміністрації. З зазначеною особою глава муніципального освіти укладає контракт.

Повноваження глави місцевої адміністрації, здійснювані на основі контракту, можуть бути припинені достроково. Підстави дострокового припинення повноважень практично такі ж, як і у глави муніципального освіти, за винятком двох. Це заклик на військову службу або направлення на її заміняє альтернативну цивільну службу і розірвання контракту за згодою сторін або в судовому порядку або за власною ініціативою, якщо порушені умови його контракту органами місцевого самоврядування та (або) органами державної влади суб'єкта РФ, або з ініціативи представницького органу муніципального освіти або голови муніципального освіти, якщо порушені, навпаки, умови контракту в частині, що стосується вирішення питань місцевого значення главою місцевої адміністрації, або за ініціативою вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ, якщо також главою місцевої адміністрації порушені умови контракту, але в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів РФ.

найменування виконавчих і розпорядчих органів у районах, містах, районах у містах, селищах, сільських населених пунктах Російської Федерації, Введене при конституційній реформі 24 травня 1991-му до цього органи іменувалися виконавчими комітетами (виконкомами) відповідних місцевих Рад. Для нових органів, як і для колишніх виконкомів, зберігалася підзвітність місцевим Радам і вищестоящим виконавчим і розпорядчим органам. Однак адміністрація вже не була органом відповідної місцевої Ради, на відміну від виконкомів, які хоча і були фактично незалежні від Рад, але юридично вважалися їх виконавчими і розпорядчими органами.

М. а., Відповідно до російського Закону про місцеве самоврядування в РРФСР від 6 липня 1991, була частиною структури місцевого самоврядування. Вона в повному обсязі прийняла на себе завдання управління економічним і соціальним розвитком на відповідній території.

М. а. складалася з голови М. а., його заступників, з відділів, управлінь та інших структурних підрозділів М. а. Глава М. а. повинен був обиратися населенням терміном на 5 років. Структуру М. а. стверджував відповідна місцева Рада за поданням глави М. а. Рада стверджував на посаді лише деяких керівників органів М. а. (Фінансів, охорони здоров'я, освіти, культури, внутрішніх справ). Решту керівників призначав на посаду сам глава М. а.

Глава М. а. представляв місцевим Раді щорічний звіт про діяльність М. а. На вимогу Ради або його голови керівники органів або структурних підрозділів М. а. зобов'язані були на сесії або засіданні постійної комісії Ради представляти доповідь про стан справ у підвідомчій сфері. Рада могла висловити недовіру голові М. а. не менш як двома третинами від числа депутатів, встановленого для даного Ради. У разі прийняття рішення про недовіру Рада призначав голосування про відкликання голови М. а. Рішення Ради про недовіру керівникам органів і структурних підрозділів М. а., Що затверджувалися даними Радою, тягло звільнення їх з посади.

Восени 1993 року, коли указами Президента РФ діяльність селищних і сільських, районних і міських Рад була припинена, їх функції до обрання нових представницьких органів місцевого самоврядування були покладені на відповідні М. а. Глава М. а. був оголошений також і главою місцевого самоврядування. З обранням представницьких органів місцевого самоврядування глава М. а. виконував функції головуючого на їх засіданнях.

Федеральний закон РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. не використовує поняття "місцева адміністрація". Він говорить про те, що до органів місцевого самоврядування відносяться виборні органи місцевого самоврядування та інші органи, утворені відповідно до статутів муніципальних утворень (М. о.). Статутом може бути передбачена посада глави М. о., Який очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування на території М. о.

Глава М. о. може обиратися населенням або представницьким органом місцевого самоврядування з числа його депутатів. Статут М. о. може наділити главу М. о., обраного населенням, правом входити до складу представницького органу місцевого самоврядування, головувати на його засіданнях.

Таким чином, замінивши поняття глави М. а. на поняття глави М. о. (Тобто території), Закон 1995 року як би відокремив його від адміністрації. Крім того, до останнього часу могло складатися враження про першорядну роль у місцевому самоврядуванні М. а. Закон же виходить з того. що місцеве самоврядування здійснюється населенням, обраними ним представницькими органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Новий закон дає поняття «місцевої адміністрації» (ст. 37) - це виконавчо-розпорядчий орган місцевого освіти, Наділяється Статутом місцевої освіти. Повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та здійснення окремих державних повноважень, переданих фізичною особою і законами суб'єктів. Місцевій адміністрації керує голова місцевої адміністрації на принципах єдиноначальності. Муніципальне утворення має тільки їй притаманними властивостями, що відбивають її правовий статус:

1) за способом утворення це орган вторинний, формується або представницьким органом, або головою муніципального освіти відповідно до статуту;

2) компетенція місцевої адміністрації похідна від компетенції глави адміністрації, для реалізації якої створюються структурні підрозділи, що наділяються спеціальною компетенцією;

3) за способом організації і прийняття рішень це орган, що діє на принципах єдиноначальності і несе персональну відповідальність домінуючих осіб за прийняті рішення;

4) за принципом поділу влади це виконавчо-розпорядчий орган. Під виконавчої діяльністю розуміється реалізація заходів, пов'язаних із забезпеченням виконання вимог закону, інших нормативно-правових актів, в тому числі рішень представницького органу. Щоб забезпечити виконання цих рішень об'єктами управління (підприємствами, установами, організаціями), вони повинні володіти юридично владними повноваженнями. Ці владні повноваження реалізуються через акти виконання;

5) місцева адміністрація має організаційну і функціональну відособленість від інших органів місцевого самоврядування;

6) місцева адміністрація наділяється статусом юридичної особи;

7) правові акти місцевої адміністрації обов'язкові для виконання для тих, кому вони адресовані;

8) місцева адміністрація підзвітна представницькому органу;

9) місцева адміністрація є постійно діючим органом, в законах не передбачається норми про порядок припинення повноважень місцевої адміністрації, припинення повноважень передбачається тільки для посадових осіб, В тому числі глави муніципального освіти.

Структура місцевої адміністрації представляє собою складне організаційно-функціональне утворення, структура залежить від виду муніципального освіти, розмірів території, чисельності населення, обсягу підвідомчого господарства, кількості підприємств, установ, організацій, інфраструктури. Перелік структурних підрозділів місцевої адміністрації визначається головою місцевої адміністрації, стверджує її представницький орган. Кошторис витрат на утримання місцевої адміністрації затверджується окремим рядком в бюджеті. Діяльність структурних підрозділів здійснюється відповідно до повноваженням про кожну з цих структур. Всі структурні утворення можна об'єднати на кілька груп:

1) керівні посадові особи

2) органи управління спеціальної компетенції

3) апарат місцевої адміністрації (допоміжні відділи);

4) райони адміністрації.

(1) місцева адміністрація як складним структурним утворенням керує: - глава місцевої адміністрації на принципах єдиноначальності. Головою місцевої адміністрації є або глава муніципального освіти, або особа, призначена на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади на строк повноважень, що визначається статутом. Якщо главою місцевої адміністрації є призначається особа, то встановлюється додаткові вимоги:

наявність спеціального вищої освіти;

Стаж роботи на керівних посадах (не більше 3 років). Якщо особа на посаду голови місцевої адміністрації призначається головою муніципального освіти, то наказ про призначення створюється головою муніципального освіти.

Комісія з числа кандидатів, представлених конкурсною комісією за результатами конкурсу, пропонує представницькому органу кілька кандидатів; представницький орган обирає одну людину, з якою глава муніципального освіти укладає контракт.

Глава місцевої адміністрації не має права займатися підприємницькою, а також іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової і викладацької.

З главою місцевої адміністрації укладається строковий трудовий договір, він може бути розірваний достроково за згодою сторін або в судовому порядку на підставі - 1) заяви представницького органу або глави муніципального освіти в зв'язку з порушенням контракту в частині вирішення питань місцевого значення. 2) у разі заяви вищої посадової особи суб'єкта федерації в зв'язку з порушенням контракту в частині; що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування. 3) за заявою голови місцевої адміністрації в зв'язку з порушенням умов контракту органами місцевого самоврядування або органами державної влади.

Якщо главою місцевої адміністрації є глава муніципального освіти, його повноваження визначаються законом «Про статус глави муніципального освіти».

Якщо главою місцевої адміністрації є призначена посадова особа, його повноваження встановлюються контрактом відповідно до статуту та законодавства суб'єкта федерації.

Заступники голови місцевої адміністрації, вони виконують функції відповідно до розподілу обов'язків, встановленим керівником місцевої адміністрації. Заступники відповідають за діяльність окремих галузей місцевого господарства.

(2) органи управління спеціальної компетенції створюються для керівництва галузями і сферами місцевого господарства (відділи, комітети, управління, департаменти). Ці структурні підрозділи створюються відповідно до схеми управління, наділяються власної компетенцією і здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у певній сфері, вони мають організаційну відособленість, за ними закріплюється муніципальне майно на правах оперативного управління, можуть наділятися статусом юридичної особи. Більшість відділів утримується за рахунок місцевого бюджету. Але є підрозділи, які діють на госпрозрахунковій основі, мають власні джерела доходів від господарської діяльності (Комітет з управління майном, земельний комітет). Кожній такою структурою керує особа, яка призначається главою муніципального освіти, діє на принципах єдиноначальності, відповідає за стан відповідної галузі або сфери. Керівники структурних підрозділів в межах своїх повноважень видають індивідуальний акти - розпорядження і накази. У разі необхідності глава місцевої адміністрації може скасувати накази і розпорядження посадових осіб.

Всі органи спеціальної компетенції можна розділити на галузеві та міжгалузеві:

1) галузеві органи здійснює керівництво однією галуззю, відповідає за її стан і розвиток (охорона здоров'я, освіта, побутового обслуговування);

2) міжгалузеві органи здійснюють координаційно-регулюючі контрольні та інші загальноуправлінської функції щодо галузевих органів (комітет з економіки, фінансове управління, відділ соціального захисту).

3) Апарат. Його завдання - надання організаційного, технічного, правового сприяння голові місцевої адміністрації, іншим структурним підрозділам. Діяльність апарату носить допоміжний характер.

Апарат місцевої адміністрації представляє з себе сукупність підрозділів, до складу яких входить спеціальні відділи:

1) загальний відділ

2) організаційний відділ

3) контрольно-аналітичний відділ

4) юридичний відділ

5) приймальня з особистих питань

6) прес-служба

7) служба помічників і радників

Бухгалтерія, архів.

У структурі відділів апарату можуть бути утворені більш дрібні функціональні підрозділи: підвідділ, група, секта, бюро (загальний відділ; секта по роботі з розпорядчими документами, канцелярія, машбюро).

Правовий відділ здійснює перевірку відповідності проектів постанов і розпоряджень голови місцевої адміністрації законодавству, надають юридичну допомогу і вносять проекти пропозицій внесення.

Правові акти посадових осіб місцевої адміністрації.

Правові акти для місцевої адміністрації є юридичною формою діяльності виконавчо-розпорядчого органу (тобто місцевої адміністрації), це акти управління, в них містяться правила і розпорядження, обов'язкові до виконання тими суб'єктами, яким вони адресовані. Акти управління - підзаконні акти, можуть бути як нормативними, так і індивідуальними ненормативними.

Тема 8. Муніципальна служба

Лекція ДВАНАДЦЯТА. МІСЦЕВА АДМІНІСТРАЦІЯ ЯК ОРГАН МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

1. Місцева адміністрація в структурі муніципальної організації місцевого самоврядування (визначення поняття, статус, компетенція).

2. Організаційна структура місцевої адміністрації.

1.Местние адміністрація в організаційній структурі муніципальної влади (Визначення поняття, статус, компетенція).

1.1. Визначення поняття «місцева адміністрація».

У теорії державного і муніципального управління використовуються поняття «виконавчі органи місцевого самоврядування», «виконавчі органи місцевої влади». Вони відображають об'єктивне існування виконавчо-розпорядчих органів місцевої (муніципальної) влади, наділених власними повноваженнями вирішення питань життєдіяльності місцевої громади та виконання окремих функцій, переданих їм державою.

До виконавчих органів місцевої влади, як показує вітчизняний і зарубіжний досвід, відносяться міська і земська управи, виконавчий комітет місцевої Ради, місцева адміністрація, а також місцевий уряд (місцева адміністрація, агентство, автономія). Їх роль і місце в системі управління місцевими громадами визначається статусом, які вони займають в організаційній структурі центральної, регіональної та місцевої влади і передаються відповідно до нього повноваженнями.

Виходячи з назви лекції, основна увага буде приділена розгляду сутності категорії «місцева адміністрація», аналізу ролі і місця даного органу муніципального управління в структурі муніципальної організації місцевого самоврядування.

Визначення терміна «місцева адміністрація»в нормативних правових актах про місцеве самоврядування в Російській Федерації. Поняття «місцева адміністрація» вперше використовується в законі РРФСР від 6 липня 1991 року «Про місцеве самоврядування в РРФСР». Згідно зі статтею 29, місцева адміністрація - орган управління в районі, місті, районі в місті, селищі, сільраді, який здійснює виконавчо - розпорядчі функції, забезпечує права і законні інтереси органів місцевого самоврядування та громадян (1).

У Федеральному законі від 28 серпня 1995 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» поняття «місцева адміністрація» відсутня. У новій редакції вищеназваного закону від 6 жовтня 2003 року в дію стаття 37. У ній під місцевою адміністрацією розуміється виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти, який наділяється статутом муніципального освіти повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та повноваженнями для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації. Згідно з пунктом 2 статті 34 цього закону, наявність в структурі органів місцевого самоврядування місцевої адміністрації є обов'язковим (2).

У муніципальних правових актах містяться і інші визначення категорії «місцева адміністрація». Наприклад, в «Положенні про мерії міста Архангельська» адміністрація міста (її назва - мерія) розглядається як орган місцевого самоврядування, який створюється для управління міським господарством, вирішення питань місцевого значення і може наділятися окремими державними повноваженнями відповідно до федеральними законами і законами Архангельської області

Відповідно до першого, терміном «місцева адміністрація» закріплюється адміністративна форма організації місцевого уряду як виконавчо-розпорядчого органу місцевої влади. Дане поняття вводиться в науково-практичний оборот, якщо місцева адміністрація розглядається як нижчий рівень системи державного управління. У найбільш яскравому вигляді тип місцевого уряду був представлений в радянській системі - місцева Рада депутатів та її виконавчий комітет (3).

У початковий період становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації в законодавчих актах замість терміна «виконком місцевої Ради» було введено поняття «місцева адміністрація», яке за своєю сутністю і змістом фактично не змінило статусу місцевої адміністрації як органу місцевого самоврядування.

У сучасній вітчизняній теорії і практиці муніципального управління місцева адміністрація розглядається конкретне найменування виконавчо-розпорядчого органу муніципального освіти, не має на увазі ніяких інших варіантів (4).

Місцева адміністрація як самостійний орган місцевого самоврядування не входить в структуру виконавчих органів державної влади. Це виконавчо-розпорядчий орган, який наділяється власної компетенцією і статусом юридичної особи як самостійного суб'єкта господарської (економічної) діяльності.

Місцеву адміністрацію в умовах становлення ринкової економіки і нової політичної системи в російському суспільстві можна розглядати в якості перехідної організаційної форми від її радянської адміністративної моделі організації місцевої влади до муніципальної управлінської організації, що займає свою «нішу» в системі місцевого самоврядування.

Даний підхід дозволяє під місцевою адміністрацією розуміти, з одного боку, орган місцевого самоврядування (муніципальної влади), наділений власною компетенцією щодо вирішення питань життєдіяльності місцевої громади, а інший - як муніципальну управлінську організацію, яка відповідно до її цільового призначення і статусом здійснює управління муніципальним господарством.

Одна з особливостей місцевої адміністрації як органу місцевого самоврядування, на відміну від управлінських структур корпоративних організацій, полягає в його наближеності до населення, в необхідності постійної взаємодії з різними місцевими громадами, обліку їх інтересів при прийнятті управлінських рішень. Інша відмінність полягає в тому, що місцева адміністрація як орган публічної влади в принципі є некомерційною організацією. Ці особливості висувають певні вимоги не тільки до стилю роботи місцевої адміністрації, але і до побудови її організаційної структури, зокрема, до досить суворому поділу управлінських і господарських функцій.