Співвідношення адміністративно територіального та муніципальної територіального устрою. Чим відрізняється адміністративно-територіальна одиниця міста федерального значення Росії від внутрішньоміського муніципального освіти
\u003e Співвідношення адміністративно-територіального устрою і територіальної організації місцевого самоврядування
Існуючі сьогодні проблеми територіальної організації місцевого самоврядування багато в чому обумовлені тим, що в даний час, на жаль, відсутня необхідна єдність у правовому регулюванні питань адміністративно-територіального устрою Російської Федерації Васильєв В. І. Адміністративно-територіальний устрій регіону та територіальний устрій місцевого самоврядування // В.І. Васильєв / Журнал російського права. -2006. - № 3. - С. 3-11. . Чинна Конституція РФ прямо не регламентує суспільні відносини в цій сфері. Вона лише закріплює загальні положення, що стосуються адміністративної організації територіального устрою суб'єктів РФ. Так, відповідно до пункту 1 статті 67 Конституції РФ територія Російської Федерації включає в себе територію її суб'єктів. Відповідно до частини 1 статті 72 Конституції РФ до предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів належать питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами, режим прикордонних зон, встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади і місцевого самоврядування.
Федеральний законодавець не пішов по шляху конкретизації загальних конституційних норм і прийняття рамкового закону, який би комплексно регулював загальні принципи адміністративно-територіального устрою суб'єктів Російської Федерації. У зв'язку з цим слід зазначити, що в 2002 році Законодавчі Збори Омської області вносило в Державну Думу РФ проект Федерального закону «Про загальні принципи адміністративно-територіального устрою суб'єктів Російської Федерації». Однак Радою Державної Думи РФ він був знятий з розгляду парламенту. На наш погляд, відсутність такого закону неминуче обумовлює цілий ряд негативних явищ і суттєво ускладнює проведення в країні муніципальної реформи.
1. У регіональному законодавстві по-різному трактується поняття адміністративно-територіального устрою. Звертає на себе увагу той факт, що поряд з цим поняттям в науковій літературі і законодавстві нерідко вживається поняття «адміністративно-територіальний поділ суб'єктів РФ». З метою уникнення термінологічної плутанини пропонуємо розглядати його як синонім поняття «адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ». Як правило, під ним розуміється поділ території відповідного суб'єкта на частини - адміністративно-територіальні одиниці (адміністративно територіальні утворення) і населені пункти. При цьому головна відмінність полягає в тому, що одні суб'єкти РФ визначили адміністративно-територіальний устрій тільки для цілей державного управління Див .: Закон Ямало-Ненецького автономного округу від 09.12.1996 № 43 (ред. Від 07.02.2001) «Про адміністративно-територіальний пристрої Ямало-Ненецького автономного округу ». // http://law7.ru/regions/reg-22/page45.htm, а інші - для найбільш оптимальної організації державної влади і місцевого самоврядування Див .: Закон Тюменської області від 04.11.1996 № 53 (ред. Від 16.03. 2004) «Про адміністративно-територіальний устрій Тюменської області», Закон Свердловської області від 20.05.1997 № 30-ОЗ «Про адміністративно-територіальний устрій Свердловської області», Закон Омської області від 15.10.2003 № 467-ОЗ «Про адміністративно-територіальний устрій Омської області та порядку його зміни », Закон Ханти-Мансійського автономного округу - Югри від 07.07.2004 № 43-оз« Про адміністративно-територіальний устрій Ханти-Мансійського автономного округу - Югри ». Другий підхід ми вважаємо найкращим, оскільки територія кожного суб'єкта РФ становить просторову основу здійснення не тільки державної, а й муніципальної влади.
Необхідно відзначити, що в науковій літературі також немає однозначного розуміння і тлумачення даного поняття. Однак, незважаючи на всі розбіжності, більшість фахівців схиляються до того, що адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ покликане забезпечити ефективне функціонування всіх форм публічної влади і створити сприятливі умови для здійснення господарсько-економічної діяльності Кряжков В.А. Конституційне право суб'єктів Російської Федерації // В.А. Кряжков. / - М .: ТОВ «Городець-издат». 2002. С. 308-335. .
Тут же, за логікою міркувань, необхідно розглянути питання про співвідношення понять «територіальний устрій суб'єктів РФ», «адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ» і «муніципальної-територіальний устрій суб'єктів РФ». Очевидно, що вони тісно пов'язані між собою, але і ототожнювати їх неприпустимо. На наш погляд, перше з вказаних понять носить більш загальний характер і охоплює собою два інших. Більш того, в зміст поняття «територіальний устрій суб'єктів РФ» входить також поняття «установчо-територіальний поділ суб'єкта РФ». Такий поділ є «спеціальний спосіб організації території для вирішення конкретних завдань виробничо-галузевої діяльності, інфраструктурного розвитку території або вузькоспеціалізованого державного і місцевого управління» Там же. С. 332 .. Відомчо-територіальними одиницями є, наприклад, нотаріальні та судові округи, міліцейські відділки і т.д. Очевидно, що вони теж є невід'ємною частиною території суб'єкта або ж пов'язані з ним (наприклад, військові округи)
Результати проведеної муніципальної реформи, особливо в частині в частині реалізації нових принципів територіальної організації місцевого самоврядування багато в чому залежать від правильного розуміння співвідношення адміністративно-територіального і муніципальної-територіального устрою суб'єктів РФ Шишков М.К. Указ. соч. С. 132 .. У зв'язку з цим важливо підкреслити, що адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ первинно по відношенню до територіальної організації місцевого самоврядування, оскільки саме відповідно до адміністративного устрою території суб'єкта РФ організується діяльність не тільки органів державної влади цього суб'єкта, а й федеральних органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
В даний час в регіональному законодавстві неоднаково вирішується питання про співвідношення адміністративно-територіального устрою суб'єктів РФ і територіальної організації місцевого самоврядування. Зокрема, І.В. Видрін і А.Н. Кокотов виділяють три основні моделі такого співвідношення:
1) законодавство суб'єкта РФ поєднує адміністративно-територіальні одиниці і муніципальні освіти і не робить відмінностей між ними (наприклад, Челябінська область);
2) законодавство суб'єкта РФ передбачає відносне відокремлення адміністративно-територіальних одиниць і муніципальних утворень в межах єдиного адміністративно-територіального устрою суб'єкта Федерації (наприклад, Ленінградська область);
3) законодавство суб'єкта РФ проводить чітке розходження між адміністративно-територіальним і муніципальним пристроєм (наприклад, Свердловська область) Видрін І.В. Муніципальне право Росії .// Видрін І.В., Кокоть О.М. / М., 2003. С. 116-117 ..
Остання із зазначених моделей представляється нам найбільш кращою, оскільки в даному випадку зміна кордонів муніципальних утворень не тягне за собою перегляду адміністративно-територіального устрою суб'єкта РФ.
Взаємозв'язок адміністративно-територіального і муніципальної-територіального устрою відповідного суб'єкта РФ забезпечується за допомогою:
єдності просторової основи - території суб'єкта РФ, в рамках якої визначаються обидва види пристрої;
врахування думки населення при вирішенні питань адміністративно-територіального і муніципальної-територіального устрою та їх зміну;
співвідносності єдиних принципів територіальної організації місцевого самоврядування та принципів адміністративно-територіального устрою відповідного суб'єкта РФ;
взаємодії органів державної влади суб'єкта РФ і органів місцевого самоврядування з питань територіальної організації місцевого самоврядування в суб'єкті Федерації і адміністративно-територіального устрою даного суб'єкта РФ.
2. У законах суб'єктів РФ часто або взагалі не формулюються, або по-різному визначаються поняття, без яких неможливе нормальне регулювання суспільних відносин в даній сфері. Ці обставини також створюють серйозні труднощі в процесі реалізації нових принципів територіальної організації місцевого самоврядування. Це, наприклад, стосується поняття «населений пункт». Конституція РФ в статті 131 закріпила територіально-публічний принцип організації місцевого самоврядування. Відповідно до нього просторової основою створення і діяльності органів місцевого самоврядування є чи не адміністративно-територіальні одиниці (цей термін в тексті Конституції взагалі не вживається), а населені пункти. Оскільки в федеральному законодавстві дане поняття не розкривається, не встановлені категорії і види населених пунктів, суб'єкти РФ на власний розсуд регулюють суспільні відносини в цій сфері. Аналіз регіонального законодавства дозволяє констатувати значні відмінності в нормативному визначенні поняття «населений пункт», встановлення їх категорій і видів. Істотно відрізняються і критерії освіти населених пунктів, віднесення їх до тієї чи іншої категорії або виду. Ситуація частково ускладнюється ще й тим, що в Містобудівній Кодексі Російської Федерації поняття «сільське поселення» і «міське поселення» в одному випадку ототожнюються з поняттям «муніципальне утворення», а в іншому - з поняттям «населений пункт».
В результаті виникають проблеми при наділення відповідних населених пунктів статусом міського, сільського поселення або міського округу. Для жителів населеного пункту і органів місцевого самоврядування дане питання має принципове значення. Що робити, якщо населений пункт - дачне селище? Така категорія населених пунктів встановлено, наприклад, Законом Тюменської області від 4 листопада 1996 року № 53 (ред. Від 16.03.2007) «Про адміністративно-територіальний устрій Тюменської області» Закон Тюменської області від 4 листопада 1996 року № 53 (ред. Від 16.03 .2007) «Про адміністративно-територіальний устрій Тюменської області» // http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts22/txt22917.htm чи необхідно його взагалі наділяти статусом самостійного муніципального освіти? А як бути в тому випадку, якщо в законодавстві суб'єкта РФ не розкривається поняття населеного пункту, не встановлені їх категорії та види? Така ситуація склалася в Ямало-Ненецькому автономному окрузі. Очевидно, що в зазначених випадках реалізація конституційного права громадян РФ на здійснення місцевого самоврядування залежить від розсуду органів державної влади суб'єктів РФ, які наділяють населені пункти статусом відповідних муніципальних утворень. Іншими словами, маніпулюючи адміністративно-територіального устрою (наприклад, змінюючи статус населеного пункту, скасовуючи населений пункт) можна спотворити реалізацію принципів територіальної організації місцевого самоврядування.
3. У регіональному законодавстві не завжди проводиться чітке розмежування між поняттями «населений пункт» і «адміністративно-територіальне утворення». Можливо, це обумовлено тим, що вони мають ряд загальних ознак. І населений пункт, і адміністративно-територіальне утворення - це частина території суб'єкта в фіксованих межах, що має власну назву, що служить місцем проживання людей. Як правило, нормативно встановлений статус цієї території і на ній передбачається наявність органу публічної (суспільної або державної) влади. Різниця ж полягає в тому, що адміністративно-територіальна одиниця може складатися з декількох населених пунктів (наприклад, район). При цьому не кожен населений пункт наділяється статусом адміністративно-територіальної одиниці.
4. Для визначення розмірів просторової основи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в законодавстві використовуються поняття «межа адміністративно-територіальної одиниці», «чорта населеного пункту», «межа муніципального освіти». На жаль, і тут існує ряд серйозних проблем.
Так відповідно до пункту 2 статті 10 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» межі територій муніципальних утворень встановлюються і змінюються законами суб'єктів Російської Федерації. Згідно з вимогами пункту 1 статті 85 цього закону межі муніципальних утворень повинні бути встановлені органами державної влади суб'єктів РФ до 1 січня 2005 року. Разом з тим, практична реалізація наведених норм виявила недосконалість Федерального закону: в ньому не розкривається поняття «межа муніципального освіти». Більш того, за логікою цього закону суб'єкти Федерації не має права визначати розглядається поняття в своєму законодавстві. В результаті складається абсурдна ситуація: органи державної влади суб'єктів РФ змушені встановлювати межі муніципальних утворень, не маючи при цьому чіткого уявлення про те, що являє собою дана межа.
До цього слід додати, що в законодавстві деяких суб'єктів не визначені поняття «межа адміністративно-територіальної одиниці» і «чорта населеного пункту». Це, зокрема, стосується Тюменської області, в законодавстві якої, по-перше, зазначені поняття не розкриваються і, по-друге, поняття «риса населеного пункту» неприпустимо ототожнюється з поняттям «межа населеного пункту» Можливо, це обумовлено тим, що в містобудівній Кодексі Російської Федерації непослідовно використовуються поняття «риса міських і сільських поселень», «чорта муніципального освіти», «межа муніципального освіти», «межа міських і сільських поселень» (ст.ст. 36, 38). По суті, окремі положення Кодексу суперечать Федеральному закону № 131-ФЗ, оскільки в ньому вживається тільки одне поняття - «межа муніципального освіти». Важко, якщо не сказати неможливо в такій ситуації якісно проводити муніципальну реформу.
Практика свідчить, що межі муніципальних утворень далеко не завжди збігаються з межами адміністративно-територіальних одиниць або рисою населених пунктів, що призводить до серйозних протиріч і конфліктів. Тому в інтересах раціональної організації просторової основи державного управління та місцевого самоврядування доцільно закріпити в законодавстві три самостійних поняття. Це дозволить забезпечити безконфліктний характер визначення територіальних меж місцевого самоврядування.
На наш погляд, ці поняття можна визначити наступним чином:
межа адміністративно-територіальної одиниці - затверджена в установленому порядку безперервна лінія, ззовні очерчивающая територію адміністративно-територіальної одиниці, яка відокремлює її від інших адміністративно-територіальних одиниць і (або) виділяє її в складі іншої адміністративно-територіальної одиниці;
риса населеного пункту - затверджена в установленому порядку безперервна лінія, ззовні очерчивающая територію населеного пункту, яка відокремлює його від інших населених пунктів і (або) виділяє відповідний населений пункт на території адміністративно-територіальної одиниці;
межа муніципального освіти - затверджена в установленому порядку безперервна лінія, що окреслює територію муніципального освіти і відділяє одне муніципальне утворення від іншого муніципального освіти і (або) виділяє одне муніципальне утворення в складі іншого муніципального освіти.
5. Використання великої кількості неузгоджених понять для регулювання однорідних суспільних відносин з приводу територіального устрою суб'єктів РФ здатне породити серйозні конфліктні ситуації на практиці. Звернемося для прикладу до понять «адміністративний центр району» і «адміністративний центр муніципального району». В принципі, сьогодні можлива ситуація, при якій адміністративний центр району як адміністративно-територіальної одиниці і адміністративний центр муніципального району можуть перебувати в різних населених пунктах. І це буде відповідати чинному законодавству. Але з точки зору логіки і здорового глузду такого не повинно бути Фальков В.Н. Співвідношення адміністративно-територіального устрою суб'єктів Російської Федерації і територіальною організацією місцевого самоврядування // В.М. Фальков / Проблеми місцевого самоврядування в Російській Федерації: Матеріали III науково-практичної конференції, Омськ, 18-19 листопада 2004 року - Омськ: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219 ..
Узагальнюючи викладене, слід ще раз зазначити, що означені проблеми багато в чому обумовлені відсутністю єдиного правового регулювання адміністративно-територіального устрою суб'єктів Російської Федерації. Реалізація нових принципів територіальної організації місцевого самоврядування, які встановлені на федеральному рівні і єдині для всієї країни, вже сьогодні потребує коригування і уніфікації законодавства багатьох суб'єктів Російської Федерації про адміністративно-територіальний устрій. У перспективі ж доцільно на федеральному рівні прийняти закон «Про загальні принципи адміністративно-територіального устрою суб'єктів Російської Федерації» і визначити в ньому єдині для всіх суб'єктів РФ поняття «адміністративно-територіальний устрій», «адміністративно-територіальна одиниця», «населений пункт», встановити види та категорії населених пунктів, види адміністративно-територіальних одиниць, загальні принципи їх утворення, реорганізації та скасування. Це буде сприяти зміцненню держави та підвищенню ефективності роботи органів публічної влади «Стан і перспективи реформи місцевого самоврядування в світлі Послання Президента Російської Федерації» 2009р. / Http: // www.council.gov.ru.
Таким чином, адміністративно-територіальний устрій суб'єктів Російської Федерації і територіальна організація місцевого самоврядування послідовно відокремлюються одна від одної як два самостійних правових інститути. У зв'язку з цим виникає питання більш чітко висловити в законодавстві цілі адміністративно-територіального устрою суб'єктів Російської Федерації як територіальної основи здійснення повноважень органів державної влади, в тому числі з їх галузевої та функціональної розбивкою.
ЗАКОН МОСКОВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
Про адміністративно-територіальний устрій Московської області
Глава I. Загальні положення
Стаття 1. Предмет регулювання цього Закону
Цей Закон визначає адміністративно-територіальний устрій Московської області (далі - адміністративно-територіальний устрій), його принципи та порядок зміни, компетенцію органів державної влади Московської області та органів місцевого самоврядування муніципальних утворень Московської області у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою.
Стаття 2. Правова основа адміністративно-територіального устрою
Правову основу адміністративно-територіального устрою складають Конституція Російської Федерації, федеральні закони та інші нормативні правові акти Російської Федерації, Статут Московської області, цей Закон та інші нормативні правові акти Московської області.
Стаття 3. Основні поняття і терміни
1. Для цілей цього Закону використовуються такі основні поняття і терміни:
1) адміністративно-територіальний устрій - територіальна організація Московської області, що представляє собою систему адміністративно-територіальних одиниць, встановлена \u200b\u200bдля здійснення функцій державного управління з урахуванням історичних і культурних традицій, господарських зв'язків, що склалася інфраструктури;
2) адміністративно-територіальна одиниця - частина території Московської області в фіксованих межах, встановлена \u200b\u200bдля здійснення функцій державного управління, отримана в результаті адміністративно-територіального поділу Московської області, що має встановлений законодавством статус і найменування;
3) територіальна одиниця - населений пункт (місто районного підпорядкування, селище міського типу, сільський населений пункт) або група населених пунктів (сільське поселення, адміністративна територія), які не є відповідно до цього Закону адміністративно-територіальною одиницею;
4) район - адміністративно-територіальна одиниця, яка об'єднує в своїх кордонах територіально і економічно пов'язані між собою територіальні одиниці. Найменування, кордони і адміністративний центр району збігаються з найменуванням, кордонами і адміністративним центром муніципального освіти, наділеного статусом муніципального району;
5) місто обласного підпорядкування - адміністративно-територіальна одиниця, що є економічним і культурним центром, який має розвинену промисловість або науково-виробничий комплекс, розвинену соціальну інфраструктуру, з чисельністю населення не менше 50 тисяч осіб. В окремих випадках до зазначеної категорії міст можуть бути віднесені міста з меншою чисельністю населення, але мають важливе промислове, соціально-культурне або історичне значення, перспективу подальшого економічного розвитку і зростання чисельності населення;
6) закрите адміністративно-територіальне утворення - адміністративно-територіальна одиниця, порядок створення, перетворення, скасування, зміни кордонів і правовий режим якої встановлено Законом Російської Федерації від 14 липня 1992 року № 3297-1 «Про закритому адміністративно-територіальному утворенні»;
7) населений пункт - частина території, що служить постійним або переважним місцем проживання і життєдіяльності людей, що має зосереджену забудову в межах кордону, встановленої відповідно до законодавства Російської Федерації;
8) міський населений пункт - адміністративно-територіальна або територіальна одиниця, яка є промисловим, економічним і соціальним центром, що має переважно середньо- і багатоповерхову житлову забудову, а також чисельність населення, що відповідає вимогам цього Закону;
9) місто районного підпорядкування - територіальна одиниця з чисельністю населення не менше 15 тисяч осіб. В окремих випадках до зазначеної категорії міст можуть бути віднесені міста з меншою чисельністю населення, але мають важливе промислове, соціально-культурне або історичне значення, перспективу подальшого економічного розвитку і зростання чисельності населення;
10) селище міського типу - територіальна одиниця з чисельністю населення не менше трьох тисяч чоловік, на території якої є промислові організації, об'єкти будівництва, залізничні вузли і інші об'єкти виробничої інфраструктури (робітниче селище) або основним призначенням якої є обслуговування санаторними послугами або організація літнього відпочинку населення (дачне селище). В окремих випадках до категорії селищ міського типу можуть бути віднесені населені пункти з меншою чисельністю населення, але мають перспективу подальшого економічного розвитку і зростання чисельності населення;
11) сільський населений пункт - територіальна одиниця, яка не відповідає сукупності ознак, встановлених для міського населеного пункту;
12) сільське поселення - територіальна одиниця, що складається з декількох об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів, найменування, межі та адміністративний центр якої збігаються з найменуванням, кордонами і адміністративним центром муніципального освіти, наділеного статусом сільського поселення;
13) адміністративна територія - територіальна одиниця, що складається з одного або декількох сільських населених пунктів, що не входять в межі сільських поселень і адміністративно підпорядковані місту (обласного або районного підпорядкування) або селища міського типу, і утворює з містом або селищем міського типу загальну територію, організовану для здійснення місцевого самоврядування;
14) адміністративне підпорядкування сільських населених пунктів місту або селищу міського типу - це сформовані територіальні, соціально-економічні та адміністративні зв'язки між містом обласного підпорядкування, містом районного підпорядкування, селищем міського типу і сільськими населеними пунктами, що забезпечують управління даними населеними пунктами;
15) адміністративний центр - населений пункт, статус якого визначений з урахуванням місцевих традицій і сформованої соціальної інфраструктури.
2. Інші терміни і поняття, що використовуються для цілей цього Закону, застосовуються в значеннях, встановлених статтею 2 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі - Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »).
1. Населені пункти, що знаходяться на території Московської області, поділяються на такі типи:
1) міські населені пункти;
2) сільські населені пункти.
2. До міських населених пунктів належать такі категорії населених пунктів:
1) місто обласного підпорядкування;
2) місто районного підпорядкування;
3) селище міського типу (робітниче селище або дачне селище).
3. До сільських населених пунктів належать такі категорії населених пунктів:
2) селище;
3) село;
5) слобідка;
6) містечко.
Стаття 5. Принципи адміністративно-територіального устрою
Адміністративно-територіальний устрій грунтується на наступних принципах:
облік історично сформованої системи розселення в Московській області і тенденцій її розвитку;
територіальну єдність;
взаємозв'язок адміністративно-територіального устрою і територіальної організації місцевого самоврядування;
створення правових, економічних, фінансових та організаційних умов для формування і діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та участі населення в їх роботі;
облік сформованої системи економічного районування;
раціональне використання природних ресурсів та економічного потенціалу території, розвиток системи комунікацій;
розвиток соціальної інфраструктури, культурно-побутових традицій і споконвічних видів господарської діяльності населення.
Стаття 6. Система адміністративно-територіальних одиниць Московської області
1. У систему адміністративно-територіальних одиниць Московської області входять райони, міста обласного підпорядкування і закриті адміністративно-територіальні утворення, перераховані в додатку до цього Закону «Перелік адміністративно-територіальних одиниць Московської області».
2. Зміни в системі адміністративно-територіальних одиниць Московської області виробляються шляхом внесення змін до цього Закону та відображаються в Облікових даних адміністративно-територіальних і територіальних одиниць Московської області (далі - Облікові дані).
Стаття 7. Питання адміністративно-територіального устрою
1. До питань адміністративно-територіального устрою відносяться:
1) питання зміни адміністративно-територіального устрою;
2) питання про найменування адміністративно-територіальних або територіальних одиниць;
3) інші питання адміністративно-територіального устрою.
2. До питань зміни адміністративно-територіального устрою відносяться:
1) утворення нових населених пунктів, встановлення і зміна типу або категорії населених пунктів, скасування населених пунктів;
2) утворення, перетворення і скасування адміністративно-територіальних і територіальних одиниць.
3. До питань про найменування адміністративно-територіальних або територіальних одиниць відносяться:
1) підготовка і розгляд пропозицій про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним або територіальним одиницям;
2) підготовка і розгляд пропозицій про перейменування адміністративно-територіальних або територіальних одиниць.
4. До інших питань адміністративно-територіального устрою відносяться:
1) облік адміністративно-територіальних і територіальних одиниць;
2) видання Довідника по адміністративно-територіального устрою Московської області.
Стаття 8. Розмежування компетенції органів державної влади Московської області у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою
1. До відання Московської обласної Думи відноситься:
1) освіту, перетворення і скасування районів Московської області;
2) віднесення населеного пункту до категорії міста обласного підпорядкування, зміна категорії міста обласного підпорядкування;
3) розгляд пропозицій про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним або територіальним одиницям або їх перейменування відповідно до федеральним законом від 18 грудня 1997 року № 152-ФЗ «Про найменування географічних об'єктів» (далі - Федеральний закон «Про найменування географічних об'єктів»);
4) інші питання, віднесені цим Законом до відання Московської обласної Думи.
2. До відання Губернатора Московської області відноситься:
1) утворення нових населених пунктів, скасування населених пунктів, крім міст обласного підпорядкування;
2) об'єднання населених пунктів, в тому числі міст обласного підпорядкування з іншими населеними пунктами;
3) встановлення і зміна типу або категорії населених пунктів, крім міст обласного підпорядкування;
4) внесення в Московську обласну Думу проектів нормативних правових актів з питань адміністративно-територіального устрою, віднесених до відання Московської обласної Думи;
5) підготовка матеріалів з пропозиціями про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним або територіальним одиницям або їх перейменування, направлення матеріалів в Московську обласну Думу;
6) здійснення обліку адміністративно-територіальних і територіальних одиниць;
7) організація видання (перевидання) Довідника по адміністративно-територіального устрою Московської області;
8) інші питання, віднесені цим Законом до відання Губернатора Московської області.
Глава II. Вирішення питань адміністративно
ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ
Стаття 9. Порядок вирішення питань зміни адміністративно-територіального устрою
1. Порядок вирішення питань зміни адміністративно-територіального устрою, перелік документів і матеріалів, необхідних для їх вирішення, встановлюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами Московської області з урахуванням Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
2. Зміна адміністративно-територіального устрою може здійснюватися з ініціативи Губернатора Московської області, комітетів Московської обласної Думи, органів місцевого самоврядування відповідних муніципальних утворень.
Ініціатива Губернатора Московської області, комітетів Московської обласної Думи, органів місцевого самоврядування з питань зміни адміністративно-територіального устрою оформляється прийнятими ними правовими актами.
3. Прийняття рішень з питань зміни адміністративно-територіального устрою виробляється з урахуванням думки населення, що проживає на відповідній території, інтереси якого безпосередньо зачіпають зазначені рішення.
При появі ініціативи, зазначеної в частині 2 цієї статті, органи місцевого самоврядування виявляють думка населення за пропонованими питань зміни адміністративно-територіального устрою шляхом проведення зборів або конференцій громадян, або методом опитування громадян. Порядок призначення і проведення зборів, конференцій і порядок опитування громадян визначаються статутом муніципального освіти і (або) нормативно-правовим актом муніципального освіти відповідно до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації.
4. Глава муніципального освіти з метою вирішення питань зміни адміністративно-територіального устрою являє Губернатору Московської області разом із супровідним листом наступні документи:
3) пояснювальну записку, яка містить обґрунтування доцільності внесених пропозицій, відомості про розмір і місце розташування території, щодо якої вносяться пропозиції, чисельності населення, основних промислових, сільськогосподарських і транспортних організаціях, організаціях зв'язку, торговельного та побутового обслуговування населення, відомості про соціально-культурних установах , про комунальне господарство, житловий фонд і його приналежності, наявності в населених пунктах залізничних станцій і поштово-телеграфних установ;
4) документи, що відображають форму і результати виявлення думки населення;
5) розрахунок необхідних витрат для вирішення питання зміни адміністративно-територіального устрою із зазначенням джерел покриття планованих витрат;
6) викопіювання з графічних матеріалів, що відображають місце розташування перетворюються територій;
7) постанова глави відповідного муніципального району про погодження пропозиції з питань освіти, об'єднання, скасування населених пунктів, а також зміни або встановлення типу та категорії населених пунктів, що знаходяться в межах району.
5. У разі прийняття закону Московської області про зміну статусу і меж муніципального району чи міського округу або про перетворення муніципального району чи міського округу відповідна законодавча ініціатива з питання зміни адміністративно-територіального устрою, що належить до відання Московської обласної Думи, вноситься в Московську обласну Думу Губернатором Московської області відповідно в регламентом Московської обласної Думи.
6. У разі прийняття закону Московської області про зміну статусу і меж або перетворення поселення відповідну зміну адміністративно-територіального устрою з питання, що належить до відання Губернатора Московської області, проводиться постановою Губернатора Московської області.
7. У разі відхилення проекту правового акта з питання зміни адміністративно-територіального устрою повторний розгляд цієї ж ініціативи можливо не раніше ніж через один рік, при поданні нових матеріалів, які обґрунтовують дану ініціативу.
Стаття 10. Освіта населеного пункту
1. Населений пункт може бути утворений в разі виникнення в межах відповідного муніципального освіти Московської області нової зосередженої житлової забудови, яка є місцем постійного проживання і життєдіяльності людей.
2. При утворенні нового населеного пункту глава відповідного муніципального освіти представляє Губернатору Московської області документи, зазначені в частині 4 статті 9 цього Закону, а також довідку про земельні ділянки, що розташовані на території, призначеної для освіти нового населеного пункту, із зазначенням їх меж, цільового призначення і приналежності.
3. Після прийняття постанови Губернатора Московської області про освіту нового населеного пункту цього населеного пункту повинно бути присвоєно найменування в порядку, встановленому законодавством Російської Федерації і справжнім Законом.
4. Новостворені населені пункти після присвоєння найменування підлягають обліку і включенню в Облікові дані в порядку, встановленому статтею 16 цього Закону.
Стаття 11. Об'єднання населених пунктів
1. Населені пункти можуть бути об'єднані в єдиний населений пункт в разі, якщо відбулося фактичне злиття їх територій.
2. При об'єднанні населених пунктів глава відповідного муніципального освіти представляє Губернатору Московської області документи, зазначені в частині 4 статті 9 цього Закону.
3. Освіченому в результаті об'єднання населеному пункту може бути присвоєно нове найменування в порядку, встановленому Федеральним законом «Про найменування географічних об'єктів» та цим Законом, або збережено найменування одного з колишніх населених пунктів. Переважно зберігається найменування того населеного пункту, в якому є установа зв'язку або залізнична станція.
4. Зміни, пов'язані з об'єднанням населених пунктів, підлягають відображенню в Облікових даних в порядку, встановленому статтею 16 цього Закону.
Стаття 12. Скасування населеного пункту
1. Населений пункт може бути скасований у разі, якщо в ньому відсутні мешканці і перебуває у власності фізичних або юридичних осіб нерухоме майно.
2. Для встановлення факту дійсного припинення існування населеного пункту створюється тимчасова комісія, до складу якої включаються представники адміністрації відповідного муніципального освіти, організацій, які мали об'єкти в даному населеному пункті, а також (за згодою) представники територіального органу федерального органу виконавчої влади, Спеціально уповноваженого органу у сфері обліку і охорони земельних ресурсів, територіального органу федеральної служби державної статистики. Створення тимчасової комісії оформляється розпорядженням голови відповідного муніципального освіти.
3. Тимчасова комісія складає акт, що відображає факт відсутності в даному населеному пункті жителів і нерухомого майна, Що знаходиться у власності фізичних та юридичних осіб, стан решти виробничих і житлових будівель, а також містить мотивовані висновки про відсутність підстав для відновлення населеного пункту, який разом з документами, зазначеними в частині 4 статті 9, направляється главою відповідного муніципального освіти Губернатору Московської області.
4. скасовуються населені пункти підлягають виключенню з Облікових даних в порядку, встановленому статтею 16 цього Закону.
Стаття 13. Зміна типу населеного пункту та віднесення населеного пункту до певної категорії
1. Встановлення населеному пункту категорії міста обласного підпорядкування здійснюється шляхом внесення зміни до цього Закону при наділення відповідного муніципального освіти статусом міського округу.
2. Встановлення населеному пункту категорії міста районного підпорядкування або селища міського типу проводиться постановою Губернатора Московської області при наділення відповідного муніципального освіти статусом міського поселення.
3. Встановлення, зміна типу або категорії селища міського типу (робочий або дачний), сільського населеного пункту (село, селище, село, хутір, слобідка, містечко) проводиться постановою Губернатора Московської області.
4. Зміни, зазначені в частинах 1-3 цієї статті, підлягають відображенню в Облікових даних в порядку, встановленому статтею 16 цього Закону, на підставі документів, зазначених у частині 4 статті 9 цього Закону.
Стаття 14. Порядок розгляду пропозицій про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним і територіальним одиницям або їх перейменування
1. Порядок підготовки до розгляду пропозицій про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним і територіальним одиницям або їх перейменування визначається цим Законом відповідно до Федерального закону «Про найменування географічних об'єктів».
2. Пропозиції про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним або територіальним одиницям або їх перейменування можуть вноситися в Московську обласну Думу Губернатором Московської області, а також іншими ініціаторами: органами державної влади Російської Федерації, комітетами Московської обласної Думи, органами місцевого самоврядування муніципальних утворень Московської області, громадськими об'єднаннями, юридичними особами, Громадянами Російської Федерації.
3. Розгляд пропозицій про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним і територіальним одиницям проводиться з урахуванням державних інтересів, думки населення відповідних територій, а також географічних, історичних, національних та інших місцевих умов.
4. Присвоєння вже наявних найменувань адміністративно-територіальним одиницям в межах Московської області та територіальним одиницям в межах адміністративно-територіальної одиниці не допускається.
5. Глава муніципального освіти, орган місцевого самоврядування якого є ініціатором пропозиції про присвоєння найменування адміністративно-територіальної або територіальної одиниці, являє Губернатору Московської області для виявлення думки виконавчих органів державної влади Московської області та подальшого внесення в Московську обласну Думу наступні документи:
1) рішення Ради депутатів муніципального освіти;
2) постанова глави муніципального освіти;
3) пропозиція про присвоєння найменування адміністративно-територіальної або територіальної одиниці, в якому необхідно вказати обгрунтування найменування, місце розташування адміністративно-територіальної або територіальної одиниці, відомості про найменування пов'язаних з нею аеропортів (аеродромів), пристаней, залізничних станцій, про однойменні і однокореневих найменуваннях в межах відповідного району Московської області, а також відомості про наявні клопотаннях органів державної влади та державних органів Московської області, органів місцевого самоврядування муніципальних утворень Московської області, організацій чи громадян Російської Федерації, які запропонували вказане найменування;
4) документи, що відображають форму і результати виявлення думки населення про зазначені пропозиції із зазначенням розрахунку необхідних витрат;
5) розрахунок необхідних витрат, пов'язаних з присвоєнням найменування;
6) викопіювання з графічних матеріалів, що відображають місце розташування адміністративно-територіальної або територіальної одиниці;
7) постанова глави відповідного муніципального району чи міського округу про погодження зазначеної пропозиції.
6. Перейменування адміністративно-територіальних і територіальних одиниць допускається у випадках, якщо:
1) два або більше населених пункти в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці мають одне і те ж найменування, що ускладнює здійснення господарської чи іншої діяльності;
2) населений пункт позначений абревіатурою, номером або словосполученням, які виконують функції найменувань населених пунктів, але в дійсності ними не є;
3) існуюче написання найменування населеного пункту на державну мову Російської Федерації не відповідає правилам російської орфографії.
7. Перейменування населених пунктів допускається також з метою повернення окремим населеним пунктам найменувань, широко відомих в минулому і сьогоденні.
8. Для перейменування населеного пункту глава відповідного муніципального освіти додатково до вказаних у частині 5 цієї статті документів і матеріалів являє Губернатору Московської області:
1) обґрунтування необхідності перейменування;
2) документ, що підтверджує інформування населення відповідної території з котрі вступили пропозицій про перейменування із зазначенням витрат на перейменування та обґрунтуванням необхідності перейменування;
3) узгодження передбачуваних змін з органами зв'язку та управліннями залізниць (В разі перейменування населених пунктів, де є поштово-телеграфні установи або залізничні станції).
9. Імена видатних державних і громадських діячів, представників науки і культури та інших мають заслуги перед державою осіб посмертно можуть присвоюватися населеним пунктам, які не мають найменувань. У цих випадках до комплекту документів, що представляється Губернатору Московської області, повинні бути додані детальні відомості про життя і діяльності зазначених осіб.
10. Інші ініціатори розгляду пропозицій про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним і територіальним одиницям або їх перейменування представляють із супровідним листом Губернатору Московської області документи, що обгрунтовують зазначені пропозиції, і розрахунки необхідних витрат.
11. Московська обласна Дума розглядає надійшли від Губернатора Московської області пропозиції та матеріали в порядку, встановленому Регламентом Московської обласної Думи.
У разі надходження ініціативи про присвоєння найменування (перейменування) від інших ініціаторів, Московська обласна Дума направляє матеріали чолі відповідного муніципального освіти для інформування населення відповідних територій про необхідні витрати і виявлення в порядку, зазначеному в частині 3 статті 9 цього Закону, думки населення про цих пропозиціях , а також Губернатору Московської області для виявлення думки виконавчих органів державної влади.
12. У разі схвалення Московської обласної Думою пропозиції про присвоєння найменувань адміністративно-територіальним і територіальним одиницям або їх перейменування, постанову Московської обласної Думи з додатком документів, що обгрунтовують ці пропозиції, і розрахунків необхідних витрат спрямовуються Московської обласної Думою на експертизу в уповноважений державний орган виконавчої влади .
Стаття 15. Вимоги до документів, що подаються Губернатору Московської області з питань адміністративно-територіального устрою
1. Копії рішень Рад депутатів муніципальних утворень і копії постанов глав муніципальних утворень повинні бути оформлені в порядку, встановленому нормативно-правовими актами відповідних органів місцевого самоврядування.
2. Документи, зазначені в пунктах 3-6 частини 4 статті 9, пунктах 3-6 частини 5 статті 14 цього Закону, повинні бути підписані головою муніципального освіти і завірені печаткою муніципального освіти.
3. викопіювання з графічних матеріалів повинні мати масштаб, умовні позначення і представлятися в двох примірниках: перший примірник - до змін в адміністративно-територіальний устрій, другий - після.
4. Акт тимчасової комісії підписується членами тимчасової комісії, затверджується головою муніципального освіти і завіряється печаткою муніципального освіти.
Стаття 16. Порядок обліку адміністративно-територіальних і територіальних одиниць
1. Обліку підлягають адміністративно-територіальні та територіальні одиниці.
2. Новостворені населені пункти підлягають обліку і включенню в Облікові дані не пізніше трьох місяців після присвоєння їм найменування.
3. Виключення з Облікових даних підлягають населені пункти, які при об'єднанні включені до складу інших населених пунктів, а також скасовані населені пункти.
4. Виключення з Облікових даних проводиться:
1) адміністративно-територіальних одиниць - постановою Губернатора Московської області на підставі внесення змін до цього Закону;
2) населених пунктів, включених до складу інших населених пунктів при об'єднанні, а також скасованих населених пунктів - постановою Губернатора Московської області на підставі даних, представлених главою відповідного муніципального освіти.
5. Органи місцевого самоврядування ведуть облік територіальних одиниць, що знаходяться в межах своїх муніципальних утворень за формою, що затверджується Губернатором Московської області. Глави муніципальних районів і міських округів Московської області представляють Губернатору Московської області відомості за вказаною формою станом на 1 січня поточного року (на паперовому та електронних носіях).
6. Видання або перевидання Довідника по адміністративно-територіального устрою Московської області здійснюється в міру необхідності, але не рідше одного разу на три роки.
Глава III. ЗАКЛЮЧНІ ПОЛОЖЕННЯ
Стаття 17. Вирішення спорів з питань адміністративно-територіального устрою
1. Що виникли розбіжності з питань адміністративно-територіального устрою можуть бути врегульовані шляхом проведення погоджувальних процедур. Для цього за рішенням Губернатора Московської області утворюється погоджувальна комісія, до складу якої входять представники зацікавлених сторін, представники уповноважених центральних виконавчих органів державної влади Московської області, а також можуть входити інші представники. Для проведення експертиз з конкретних питань можуть залучатися експерти.
2. Нормативні правові акти Московської області та органів місцевого самоврядування Московської області з питань зміни адміністративно-територіального устрою можуть бути оскаржені в суді в установленому порядку.
Стаття 18. Вступ цього Закону в силу
Цей Закон набирає чинності на наступний день після його офіційного опублікування.
Стаття 19. Визнання такими, що втратили чинність окремих законодавчих актів
Визнати такими, що втратили силу з дня набрання чинності цим Законом:
Закон Московської області № 12/2001-ОЗ «Про адміністративно-територіальний устрій Московської області»;
Закон Московської області № 158/2002-ОЗ «Про внесення змін і доповнень до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
Закон Московської області № 91/2004-ОЗ «Про внесення змін до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
статтю 2 Закону Московської області № 47/2005-ОЗ «Про Химкинском районі Московської області та внесення змін до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
Закон Московської області № 109/2006-ОЗ «Про внесення змін до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
статтю 2 Закону Московської області № 250/2007-ОЗ
«Про перетворення міста Котельники Люберецького району Московської області і внесення змін в Закон Московської області
«Про адміністративно-територіальний устрій Московської області»;
статтю 2 Закону Московської області № 52/2008-ОЗ «Про перетворення міста Черноголовки Ногінського району Московської області і внесення змін в Закон Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
статтю 3 Закону Московської області № 26/2009-ОЗ «Про перетворення міста Лосино-Петровського Щелковського району Московської області і міста Електрогорськ Павлово-Посадський району Московської області і внесення змін в Закон Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
Закон Московської області № 117/2009-ОЗ «Про внесення зміни до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
статтю 1 Закону Московської області № 79/2010-ОЗ «Про внесення змін до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »та Закон Московської області« Про губернаторові Московської області »;
Закон Московської області № 88/2010-ОЗ «Про внесення змін до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області »;
Закон Московської області № 177/2010-ОЗ «Про внесення змін до Закону Московської області« Про внесення змін до Закону Московської області «Про адміністративно-територіальний устрій Московської області;
Закон Московської області № 105/2012-ОЗ «Про внесення змін до Закону Московської області« Про адміністративно-територіальний устрій Московської області ».
Тимчасово виконуючий обов'язки
Губернатора Московської області А.Ю. Воробйов
прийнято постановою
Московської обласної Думи
від 17.01.2013 № 3/40-П
прикладна програма
до Закону Московської області № 11/2013 ОЗ
«Про адміністративно-територіальний
пристрої Московської області »
перелік
адміністративно-територіальних одиниць Московської області
1. Райони Московської області:
1) Волоколамський - адміністративний центр місто Волоколамськ;
2) Воскресенський - адміністративний центр місто Воскресенськ;
3) Дмитровський - адміністративний центр місто Дмитров;
4) Єгор'євський - адміністративний центр місто Єгорьєвськ;
5) Зарайський - адміністративний центр місто Зарайск;
6) Истринский - адміністративний центр місто Істра;
7) Каширський - адміністративний центр місто Кашира;
8) Клинский - адміністративний центр місто Клин;
9) Коломенський - адміністративний центр місто Коломна;
10) Красногорський - адміністративний центр місто Красногорськ;
11) Ленінський - адміністративний центр місто Чільне;
12) Лятошинський - адміністративний центр робітниче селище Лотошіно;
13) Лохвицький - адміністративний центр місто Лохвиця;
14) Люберецький - адміністративний центр місто Люберці;
15) Можайський - адміністративний центр місто Можайськ;
16) Митіщинській - адміністративний центр місто Митищі;
17) Наро-Фомінський - адміністративний центр місто Наро-Фомінськ;
18) Ногинский - адміністративний центр місто Ногінськ;
19) Одинцовский - адміністративний центр місто Одинцово;
20) Озерський - адміністративний центр місто Озери;
21) Орєхово-Зуєвський - адміністративний центр місто Орехово-Зуєво;
22) Павлово-Посадський - адміністративний центр місто Павловський Посад;
23) Подільський - адміністративний центр місто Подольск;
24) Пушкінський - адміністративний центр місто Пушкіно;
25) Раменский - адміністративний центр місто Раменське;
26) Рузский - адміністративний центр місто Руза;
27) Серебряно-Прудська - адміністративний центр робітниче селище Срібні Ставки;
28) Сергієво-Посадський - адміністративний центр місто Сергієв Посад;
29) Серпуховский - адміністративний центр місто Серпухов;
30) Солнечногорский - адміністративний центр місто Солнєчногорськ;
31) Ступинский - адміністративний центр місто Ступіно;
32) Талдомський - адміністративний центр місто Талди;
33) Чеховський - адміністративний центр місто Чехов;
34) Шатурський - адміністративний центр місто Шатура;
35) Шаховської - адміністративний центр робітниче селище Шаховська;
36) Щелковського - адміністративний центр місто Щолково.
2. Міста обласного підпорядкування Московській області:
1) Балашиха *;
2) Бронниці;
3) Дзержинський;
4) Долгопрудний;
5) Домодєдово *;
7) Залізничний;
8) Жуковський;
9) Звенигород;
10) Ивантеевка;
11) Клімовськ;
12) Коломна;
13) Корольов;
14) Котельники;
15) Красноармійськ;
17) Лосино-Петровський;
18) Литкаріно;
19) Орехово-Зуєво;
20) Подольск;
21) Протвино;
22) Пущино;
23) Реутов;
24) Рошаль;
25) Серпухов;
26) Фрязіно *;
28) Черноголовка *;
29) Електрогорськ;
30) Електросталь;
31) Ювілейний.
_______________________
* Місто обласного підпорядкування з адміністративної територією
3. Закриті адміністративно-територіальні утворення:
1) Власіха - адміністративний центр селище Власіха;
2) Схід - адміністративний центр селище Схід;
3) Зоряне містечко - адміністративний центр селище Зоряне містечко;
4) Краснознаменск - адміністративний центр місто Краснознаменск;
5) Молодіжний - адміністративний центр селище Молодіжний.
Російська Федерація є федеративною державою (ч. 1 ст. 1 Конституції РФ). Вся територія Росії ділиться на субьек- ти Федерації. Такий поділ прийнято називати державно територіальним (конституційно-територіальним, політико територіальним). Суб'єкти РФ, з точки зору територіальної організації управління, являють собою складні територіальні об'єкти. На території суб'єкта знаходяться населені пункти, адміністративно-територіальні одиниці, муніципальні освіти, закриті адміністративно-територіальні утворення, відомчі території. Під населеним пунктом можна розуміти «місце постійного проживання людей, пристосоване для життя, господарської діяльності і відпочинку, де зосереджені житло, адміністративні та господарські будівлі» 1. Найбільш поширеними вилами населених пунктів в Росії є села, села, селища, міста. Як правило, населені пункти самі є адміністративно-територіальними одиницями або муніципальними утвореннями або територіально входять до складу адміністративно-територіальної одиниці або муніципального освіти. Пол адміністративно-територіальними одиницями (утвореннями) слід розуміти структурні частини (елементи) адмініст- 1 Видрін І.В .. Кокотов А І. Муніципальне Ірану Росії. М .: Норма (Видавнича група Норма-Инфра М), 2000. С. 115. ратівно- герріторіал ьного усгройсгва1. «Адм іністраті вно-терри го- ріал ьная одиниця являє собою компактну частину терри горни суб'єкта Федерації, що виділяється з метою комплексного вирішення в установлених межах державних і місцевих завдань, Для забезпечення життєдіяльності місцевого населення, Що має своє найменування, що характеризується єдністю, що включає в себе, як правило, один або кілька населених пунктів »2. У Російській Федерації традиційними видами адміністративно-територіальних одиниць є район, район у місті, місто районного підпорядкування, місто крайового (обласного) підпорядкування. У 1990-х рр. законами суб'єктів РФ стали вводитися нові для сучасної Росії , Але мали місце ще в Російській імперії адміністративно-територіальні одиниці: повіти, улуси, волості та ін. Необхідно розрізняти адміністративно-територіальні одиниці і населені пункти як такі. Г1 рин ци п готівка и i и м отл ічіем адм ін іст раті BI ю-терріторіал и юй одиниці від населеного пункту є мета створення і існування останнього. Населений пункт спочатку створиться і існує як місце компактного постійного проживання людей і вже потім - для організації управління будь-якою територією. Під муніципальним освітою необхідно розуміти міське чи сільське поселення, муніципальний район, міський округ або внутригородскую територію міста федерального значення, в яких створені органи місцевого самоврядування, є муніципальна бюджет і власність. Під закритим адміністративно-територіальним утворенням (ЗАТО) необхідно розуміти має органи місцевого самоврядування територіальне утворення, в межах якого розташовані промислові підприємства з розробки, виготовлення, зберігання та утилізації зброї масового ураження, переробці радіоактивних та інших матеріалів, військові та інші об'єкти, для яких встановлюється особливий режим безпечного функціонування та охорони державної таємниці, що включає в себе спеціальні умови проживання граждан3. Відомчими територіями є, наприклад, нотаріальні та судові округи, міліцейські відділки і т.д. Вони теж є при 1 Юридичний енциклопедичний словник / За заг. ред. В.Є. Крутских. 3-е нал., Персраб. і Дої. М.: Ііфра-М. 2003. С. 12. 2 Діреганова А. В. Адміністративно-територіальний устрій суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться в межах Південного федерального окрук' Дисс канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. З. 19 5 Закон РФ ог 14 липня 1992 р Ns 3297-1 «Про закритому ал ми і витратив вно- територіальному утворенні» // Відомості Верховної Ради ЗС РФ. 1992. № 33. У розділі ст. 1915. ля клею невід'ємною частиною території суб'єкта або ж пов'язані з ним1. Відомчо-територіальний поділ є «спеціальний спосіб організації території дня вирішення конкретних завдань виробничо-галузевої діяльності, інфраструктурного розвитку території або узкоспеціалізірован- ною государственною і місцевою управління» 2. Сучасне адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ необхідно розглядати як терріторшіьную організацію державної влади і місцевого самоврядування. Дійсно, на сучасному етапі розвитку Російської держави більшість фахівців в галузі конституційного та муніці- палиюго права єдині в тому, що адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ покликане забезпечити ефективне функціонування всіх форм публічної влади (і державної, і муніципальної) і створити сприятливі умови для здійснення господарсько-економічної деятельності3. Так, наприклад, адміністративно-територіальний устрій Ставропольського краю - територіальна організація Ставропольського краю, що представляє собою сукупність населених пунктів і районів Ставропольського краю, що служить основою для взаємовідносин органів державної влади, місцевого самоврядування та населенія4. Безпосередньо організація адміністративно-територіального устрою та пов'язані з цим приватні питання відносяться до виключної компетенції суб'єкта Федерації. Так, до виключної компетенції суб'єкта РФ в області адміністративно-територіального устрою необхідно відносити такі питання: порядок утворення і перетворення адміністративно-територіальних їли н і ц, побудова системи адміністративно-територіальних одиниць; встановлення критеріїв для віднесення населених пунктів і територій до того чи іншого виду адміністративно-територіальних одиниць; Фалко В.І. Співвідношення адміністративно-територіального устрою суб'єктів Російської Осло рани і та територіальної організації місцевого самоврядування // Проблеми місцевого самоврядування в Російській Федерації: Матеріали 111 науково-практичної конференції, Омськ. 18-19 листопада 2004 г. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219. 2 Конституційне право суб'єктів Російської Федерації / Oi в. ред. В.А. Кряжков. М .: Городець-издат, 2002. С. 308-335. 1 Там же. З 308-335. 4 Закон Ставропольського краю від I березня 2005 № 9-кз «Про адміністративно-територіальний устрій Ставропольського краю» // Збірник законів та інших правових актів Ставропольського краю. 2005. № 6 Ст. 4343. віднесення конкретного населеного пункту чи території до того чи іншого пилу адміністративно-територіальних одиниць; встановлення вимог до визначення меж адміністративно-територіальних одиниць, а також встановлення цих меж; найменування і перейменування адміністра гівно-терріторіаль- них одиниць; встановлення центрів багатозмінних адміністративно-територіальних одиниць (наприклад, районів); ведення обліку адміністративно-територі & зьних одиниць (ведення реєстру адміністративно-територіальних одиниць суб'єкта Федерації). Таким чином, під адміністративно-територіального устрою суб'єкта Російської Федерації необхідно розуміти розподіл території суб'єкта на більш дрібні meppumopuajibubie одиниці (адміністративно-територіальні утворення), на основі яких будується система органів публічної влади (державної та муніципальної) для здійснення державних функцій і вирішення питань місцевого значення . Відповідно до ч. 2 ст. 3 Конституції РФ народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Зазначене конституційне положення можна трактувати наступним чином: «адміністративно-територіальний поділ суб'єкта Російської Федерації виступає, з одного боку, як механізм функціонування державної влади, а з іншого - як спосіб організації місцевого самоврядування» 1. Таким чином, територіальна організація місцевого самоврядування, формування та організація органів місцевого самоврядування, принципи взаємодії органів місцевого самоврядування з інститутами державної влади на території суб'єкта РФ знаходяться в тісному взаємозв'язку з їх адміністративно геррігоріальним пристро гвом. Згідно ч. 1 ст. 131 Конституції РФ місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Це означає, що муніципальні освіти можуть створюватися як на основі «природних» населених територій - міст, сіл, селищ, селищ (поселенська модель організації місцевого самоврядування), так і на основі «штучних» населених територій - сільських районів. 1 Берг О.В. Розмежування державної влади і місцевого самоврядування: організаційні та територіальні аспекти // Журнал російського права. 2001. № 4. С. 22. Щодо невизначеності порядку, принципів і моделей територіальної організації місцевого самоврядування в 1997 р Констігуціонним Судом РФ було сформульовано правову позицію, згідно з якою територія суб'єкта РФ може ділитися пс тільки на адміністративно-територіальні, а й на муніципальні освіти. При цьому в рамках перших реалізується державна влада, а в рамках друге - місцеве самоврядування. Суб'єкти РФ не пов'язані вимогою обліку адміністративно-терри- торіалиюго пристрою при створенні системи територіального устрою місцевого самоврядування і має право самостійно обирати модель розмежування адміністративно-територіального і муніципальної-територіального деленія1. До моменту вступу в силу на всій території Російської Федерації Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 2003 року, яким запроваджено засади територіальної організації місцевого самоврядування, в різних суб'єктах Федерації склалися різні варіанти співвідношення адміністративно-територіального і муніціпально- територіального ділення. Законодавство суб'єкта РФ: 1) поєднує адміністративно-територіальні одиниці і муніципальні освіти і не робить відмінностей між ними; 2) передбачає відносне відокремлення адміністративно-територіальних одиниць і муніципальних утворень в межах єдиного адміністративно-територіального устрою суб'єкта Федерації; 3) проводь! чітке розходження між адміністративно-територіальним і муніципальним пристроєм. Згідно з Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 2003 року, територіальна організація місцевого самоврядування в Росії будується на основі: 1) поселенського принципу (територія одного населеного пункту або односслснного поселення); 2) територіального принципу (муніципальний район, що складається з двох і більше поселень); 3) поселенської-територіального принципу (многосслснное поселення, що складається з декількох населених пунктів, об'єд 1 За & пановяеніе Конституційного Суду РФ від 24 січня 1997 «У справі про перевірку конституційності закону Удмурдськой Республіки від 17 квітня 1996« Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці »// Відомості Верховної. 1997. № 5. Ст. 708. 2 Видрін І В., Кокотов А.І. Муніципальне право Росії. М., 1999. С. 116-117. 148 наних загальної територією в межах волості, сільради або селищної ради) 1. При цьому Закон передбачає можливість створення дворівневої системи територіальної організації місцевого самоврядування, коли перший рівень представлений муніципальними утвореннями поселенського типу, які входять в муніципальне утворення другого рівня - муніципальний район. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 2003 року, залишивши на розсуд субьскта РФ модель територіальної організації місцевого самоврядування, закріпив закритий перелік видів муніципальних утворень, до яких він отнес- сільське поселення, міське поселення, муніципальний район, міський округ, Внутрішньоміська територія Росії. Відповідно, існування інших, крім зазначених у законі, видів муніципальних утворень стало неможливим. Суб'єкти РФ самостійно визначають модель співвідношення територіальної організації місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою своєї території, виходячи з мети створення максимально ефективного управління суспільними процесами, територією, фінансами і т.д. Контрольні питання 1. Наведіть перелік територіальних одиниць, в межах яких реалізується місцеве самоврядування. 2. До компетенції яких органів відносяться встановлення і зміна порядку утворення, перетворення або знищення муніципальних образованій9 3. Назвіть види земель за цільовим призначенням, що входять до складу території муніципального освіти. 4. Який порядок встановлення та зміни меж муніципальних утворень? 5. Хто має право виступати з ініціативою про встановлення і зміну меж муніципальних утворень? 1 Іваннікова І.А. Інституціоналізація правового регулювання територіальної організації місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації, що знаходяться в межах Південного федерального округу. Лисиці. Каїди. юріл. наук. Ставрополь, 2006. С. 79. 7.1.
Ще по темі 6.5. Співвідношення адміністративно-територіального і муніципальної-територіального устрою суб'єкта РФ:
- § 8. Адміністративно-територіальний устрій суб'єктів Російської Федерації
- Адміністративно-територіальний устрій суб'єктів Російської Федерації
- §6. Адміністративно-територіальний устрій суб'єктів Російської Федерації
- 1.10.2. Основні риси адміністративно-територіального устрою. Система органів самоврядування на місцях
- 67. АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ І НАЦІОНАЛЬНА АВТОНОМІЯ. МІСЦЕВЕ УПРАВЛІННЯ І САМОВРЯДУВАННЯ В КНР
- РЕАЛІЗАЦІЯ ПРИНЦИПУ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ В суб'єктах Російської Федерації, ЯКІ МАЮТЬ У СВОЄМУ СКЛАДІ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНІ ОДИНИЦІ З ОСОБЛИВИМ СТАТУСОМ
- 10. ФОРМА ДЕРЖАВНОГО (ТЕРИТОРІАЛЬНО-ПОЛІТИЧНОГО) ПРИСТРОЇ
- 1. Поняття державно-територіального устрою, класифікація його форм
- 38. ПОЛІТИКО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ ВЕЛИКОБРИТАНІЇ
- Розділ восьмий Про ТЕРИТОРІАЛЬНОМУ ПРИСТРІЙ ДЕРЖАВИ
- 1. Побудова Російської Федерації на поєднанні національно територіального і територіального початку
- § 1. Поняття територіально-політичного устрою держави і класифікація його форм
- 5.3. ФОРМИ ПОЛІТИЧНОГО ПРАВЛІННЯ І ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ
- Тема 8. Форми державно-територіального устрою
- 2.З.2.З. Територіальний рівень. Організація єдиної територіальної державної системи екологічного моніторингу (АТСЕМ) в Алтайському краї
- Глава 8 ФОРМИ ТЕРИТОРІАЛЬНО-ПОЛІТИЧНОГО УСТРОЮ ДЕРЖАВИ
- 72. ОСНОВИ політико-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ, МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА УПРАВЛІННЯ В ІНДІЇ
- Держава як суб'єкт міжнародного права; територіальний суверенітет
- Авторське право - Аграрне право - Адвокатура - Адміністративне право - Адміністративний процес - Акціонерне право - Бюджетна система - Гірське право - Цивільний процес - Цивільне право - Цивільне право зарубіжних країн -
Лекція № 5. Муніципальної-територіальний устрій
1. Поняття муніципальної-територіального і адміністративно-територіального устрою суб'єкта Російської Федерації, їх співвідношення
Категорія територіального устрою об'єднує варіанти розподілу структурних частин державного механізму по його території. Територіальний устрій - це поділ території держави і дроблення публічного апарату, що ставить за мету найбільш ефективної організації владного управління по всій території країни. До видів територіального поділу відноситься федеративну, адміністративно-територіальний і муніципальної-територіальний устрій.
Залежно від поставленого завдання територіального устрою - організація державного управління або місцевого самоврядування - воно буде відповідно федеративним (або адміністративним) або муніципальної-територіальним.
Використовуючи критерій правового статусу створюваної територіальної одиниці, виділяють процес територіальної децентралізації та територіальної деконцентрації публічного апарату управління. До першого способу розподілу владних структур по території відноситься федеративну і муніципальне пристрій. До другого - адміністративно-територіальний поділ. При децентралізації створюються повноцінні публічно-владні організації - суб'єкти федерації чи муніципальні освіти. Утворені в результаті федеративного або муніципального поділу територіальні одиниці є універсальними. В їх межах здійснюють свою юрисдикцію самостійні публічно-владні організації, що мають власні «відмежовані» владні повноваження, відокремлений населення, яке проживає на території універсальної одиниці, самостійний бюджет, що формується за рахунок своїх регіональних або відповідно муніципальних податків і зборів, власну систему правових актів.
При деконцентрації владних повноважень створюються не відносно автономні публічні владні організації, а всього лише територіальні одиниці, в межах яких здійснюють свою юрисдикцію територіальні структурні підрозділи органів державної влади. Адміністративно-територіальна одиниця не є, таким чином, універсальною. Більш того, зони юрисдикції різних територіальних публічних органів можуть перетинатися і нашаровуватися один на одного. А іноді, таке неспівпадіння вирішує завдання забезпечення самостійності утворених відділів органів державної влади, як у випадку зі створенням апеляційних арбітражних округів, судових ділянок світових суддів зсунутих територіально по відношенню до підрозділів органів виконавчої влади того ж рівня.
Деконцентрація влади спрямована на наближення владного ресурсу до об'єкта адміністрування, його локалізації (чисельно, зонально, масштабно, пооб'єктно) з метою досягнення найбільшого ефекту управлінського впливу. Також периферійні відділи державних органів, що діють в рамках адміністративної одиниці доступніше для населення в географічному і часовому відношенні, мають у своєму розпорядженні деякою свободою управлінського розсуду, що дає можливість враховувати особливості об'єкта владного впливу.
Децентралізація влади шляхом створення суб'єктів федерації і муніципальних утворень націлена на ці ж результати, але дозволяє досягти їх з максимальним коефіцієнтом ефективності. Сприяють якісного стрибка показників управління такі фактори як самостійне здійснення компетенції, організаційна відособленість системи апарату управління, що виражається у формуванні їх населенням суб'єкта Російської Федерації або муніципалітету, відносної фінансової незалежності, можливість законодательствовать в сфері питань свого ведення. Владні повноваження реалізують такими ж методами і способами, але державними посадовими особами та службовцями, які обрані регіональним або місцевим співтовариством, несуть відповідальність перед ним, а не перед Центром, враховуючи, в першу чергу, інтереси території, до якої вони причетні.
Муніципальної-територіальний устрій, таким чином, являє собою розподіл території суб'єкта Російської Федерації на частини з метою ефективної організації місцевого самоврядування. В результаті такого поділу створюються універсальні територіальні одиниці, які виступають основою існування публічно-владної організації - муніципального освіти.
Адміністративно-територіальний устрій - поділ території Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації на частини з метою найбільш ефективної організації державного управління. Утворені в результаті цього поділу територіальні одиниці не універсальні і окреслюють просторові межі юрисдикції органів виконавчої або судової влади. Слід розрізняти адміністративно-територіальний устрій Російської Федерації і адміністративно-територіальний устрій суб'єкта Російської Федерації. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду Російської Федерації Російська Федерації при встановленні меж своїх адміністративно-територіальних одиниць (і відповідно створення територіальних структурних підрозділів федеральних органів) не пов'язана федеративним устроєм і адміністративно-територіальним поділом суб'єктів Російської Федерації, хоча має право його враховувати.
Існує три варіанти співвідношення заснованих адміністративно-територіальних одиниць з муніципальної-територіального устрою. По-перше, збіг муніципальної-територіального і адміністративно-територіального устрою. Закон Красноярського краю «Про адміністративно-територіальний устрій Красноярського краю» декларує збіг адміністративно-територіального устрою з муніципальної-територіального поділу в краї. Зміна кордонів муніціпальрних утворень призводить до зміни меж адміністративно-територіальних одиниць. Статусом адміністративно-територіальної одиниці суб'єкта Російської Федерації, як правило, наділяються є округи, райони, населені пункти.
По-друге, розбіжність адміністративно-територіального і державного устрою. Органи державного управління діють в рамках, створюваних адміністративних (судових) округів, яке територіально не збігаються з муніципальними утвореннями.
По-третє, частковий збіг адміністративно-територіального і муніципальної-територіального устрою. У цій моделі частина муніципальних утворень одночасно має статус адміністративно-територіальної одиниці. В адміністративному центрі муніципалітету розташовуються периферійні органи федеральної та регіональної влади. Хоча згаданий Закон Красноярського краю формулює перший варіант їх співвідношення, але фактично визнає статус адміністративних одиниць тільки за муніципальними районами і міськими округами. Два райони Красноярського краю (Таймирський (Долгано-Ненецький) і Евенкійський) відповідно до ФКЗ «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Красноярського краю, Таймирського і Евенкійського округів» є адміністративно-територіальними одиницями краю з особливим статусом.
Що виникає збіг муніципальної-територіальних і адміністративно-територіальних одиниць пов'язано зі збігом методів і способів державного і муніципального управління. Будь-яке територіальний поділ (федеративний, адміністративне, муніципальне) обумовлено впливом природно-географічних факторів, національним, конфесійним складом населення, системою господарських і соціальних, культурних в історичному плані зв'язків вже сформувалися.
У Красноярському краї зареєстровано 1703 населених пункти, де проживають 718 479 осіб. 201 - до 50 осіб; 115 - до 10 чоловік; 74 - не живе ніхто (за даними Красстата // Аргументи і факти. 2009. № 25).
2. Основні моделі муніципальної-територіального устрою: зарубіжний і російський досвід
Адміністративно-територіальний та муніципальної-територіальний устрій складається під впливом економічних, історичних, політичних, соціально-економічних, демографічних чинників. Виділяють два принципи організації місцевого самоврядування по поселенської ознакою і за адміністративно-територіальним. Не всі визнають можливим створення муніципальних утворень на рівні адміністративно-територіальних одиниць. Примітна в цьому зв'язку правова позиція Конституційного Суду РФ, сформульована ним в Визначенні від 5 червня 2003 N 274-О<1>, Згідно з якою населення міського, сільського поселення незалежно від чисельності не може бути позбавлена \u200b\u200bправа на місцеве самоврядування, що, однак, не виключає можливості створення муніципальних утворень як на основі самостійних поселень або їх об'єднань, так і на основі окремих територіальних частин поселень, зокрема внутрішньоміських муніципальних утворень. Тому можна зробити висновок, що в основі конституційних принципів формування муніципальних утворень лежить поселенської-територіальний принцип.
У практиці організації місцевого самоврядування склалися чотири основні моделі муніципальної-територіального устрою:
1. Одноуровневая модель поселенського типу. 19 суб'єктів. У цьому варіанті територіальної організації місцевого самоврядування муніципальними утвореннями визнаються практично всі (більш-менш життєздатні в майбутній статус муніципалітету) населені пункти, т. Е. Села, села, селища, міста. Переваги однорівневої моделі поселенського типу: максимальне наближення місцевого самоврядування як рівня публічної влади до населення; облік в повній мірі історичних, культурних, етнонаціональних та інші потреб місцевої громади невеликої локальної території. Недоліки моделі пов'язані з різноплановістю одержані муніципалітетів. Рівний обсяг повноважень щодо надання публічних послуг на місцевому рівні покладається на муніципальні утворення, які мають значними відмінностями в ресурсному, кадровому, організаційному потенціалі. Отже, об'єктивно виникає диспаритет в якості життя населення, які проживають у великих промислових міських округах і невеликих сільських поселеннях.
2. Однорівнева модель районного типу. 47 суб'єктів. Для цього способу організації муніципальної влади визнаються тільки великі міста. А невеликі населених пункти об'єднуються, разом утворюючи одне муніципальне утворення - район. Дана система покликана вирішити якраз ті проблеми, які виникають при організації муніципальної влади по першому типу. Перевагою розглянутого варіанту тому, по-перше, буде створення життєздатних, а тому незалежних від державної влади муніципалітетів. Забезпечення самостійності безпосередньо залежить від наявної фінансово-економічної бази. Велика територія означає потенційну можливість збільшення кількості і диверсифікацію видів дохідних джерел. По-друге, рішення частини питань місцевого значення для значної кількості населення, найчастіше, дозволяє заощадити на масштабі, оскільки знижуються управлінські витрати.
Негативні моменти однорівневої районної моделі: віддалення влади від населення і зниження можливості впливу місцевої громади на управлінські процеси; труднощі в користуванні об'єктами інфраструктури, що розміщуються, як правило, в адміністративному центрі району, що особливо відчувають жителі периферійних населених пунктів, що входять в район; недостатнє врахування місцевих локальних особливостей жителів населених пунктів, що складають протяжний муніципальний район.
3. Дворівнева територіальна система місцевого самоврядування. 11 суб'єктів. Для цього способу муніципальної-територіального устрою характерно визнання в якості муніципалітетів і більшості природно сформованих територіальних одиниць - населених пунктів і муніципальних районів. Муніципальний район в цій моделі є об'єднанням декількох дрібних муніципальних утворень. Таким чином, на одну і ту ж територію поширюється влада відразу двох муніципальних утворень. Частина питань місцевого значення вирішуються органами місцевого самоврядування поселень. Як правило, це питання, які потребують оперативного реагування управлінського суб'єкта, максимального врахування особливостей і традицій локального співтовариства. Тому в ведення поселень відносять організацію надання комунальних послуг, збір і вивезення сміття, утримання і ремонт доріг населених пунктів, благоустрій території, організації надання ритуальних послуг, озеленення території, освітлення вулиць та інші. Друга частина питань місцевого значення на цій же території, для цього ж населення вирішується органами влади муніципального району. Районні державні органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, які потребують зосередження фінансових, організаційних та інших ресурсів, які відчувають вплив економічної закономірності «економії на масштабі». Тому в відання органів влади муніципального району знаходиться вирішення питань організації шкільної та дошкільної освіти (крім забезпечення освітнього процесу і виплати заробітної плати вчителям); організація надання послуг швидкої медичної допомоги, допомоги жінкам у період вагітності, до і після пологів, послуг первинної медичної допомоги; організація надання транспортних послуг в межах району, дорожня діяльність щодо доріг між населеними пунктами; організація змісту полігонів ТПВ і сміття.
У зв'язку з цим поняття "рівень місцевого самоврядування" ні в якій мірі не означає підпорядкування муніципальних утворень одного рівня муніципальних утворень іншого рівня, а використання самого терміна "рівень" не пов'язане з відносинами підпорядкованості, ієрархічності, залежно<1>. З конституційно-правової точки зору дане поняття характеризує територіальну структуру (територіальні форми) організації місцевого самоврядування за обсягом охоплення просторової сфери реалізації прав місцевої громади та обумовлений відповідної просторової сферою перелік питань місцевого значення, що підлягають вирішенню населенням конкретної території самостійно. Таке розуміння рівнів місцевого самоврядування фактично визнано і в практиці Конституційного Суду РФ. Так, про рівні муніципальних утворень прямо говориться в Постанові Конституційного Суду РФ від 01.01.01 р N 1-П. Використовується цей термін і в практиці судів загальної юрисдикції<2>.
<1> Деякі дослідники пропонують розглядати відносини, що складаються між муніципальними утвореннями різних рівнів, як специфічну муніципальну зв'язок. Див., Напр .: Саломаткін організація російської держави. Челябінськ, 1996. С. 237.
<2> Див .: Захист прав місцевого самоврядування судами загальної юрисдикції Росії / Под ред. . М., 2003. Т. 2. С. 17.
5. Поєднання місцевого самоврядування і місцевого державного управління. 22 суб'єкта. У цій моделі на рівні населених пунктів створюються муніципальні освіти і вирішуються питання місцевого значення. На рівні районів - адміністративно-територіальні одиниці, в яких функціонують місцеві органи державної влади суб'єкта Російської Федерації загальної компетенції. Конституційний Суд Російської Федерації сформулював чотири вимоги, яким повинна відповідати ця модель, щоб відповідати положенням Конституції Російської Федерації.
По-перше, на нижньому рівні обов'язково організовується місцеве самоврядування, що охоплює всю територію суб'єкта Російської Федерації.
По-друге, органи районного рівня, включаючи районні державні ради та районні державні адміністрації, формуються населенням, а не призначаються органами державної влади. Існування місцевих органів державної влади відповідає Конституції Російської Федерації, так як суб'єкт Російської Федерації не позбавлений права крім своїх вищих органів влади, створювати і інші, в тому числі місцеві.
По-третє, повноваження місцевих державних органів влади суб'єкта Російської Федерації, є похідними від питань ведення суб'єкта Російської Федерації. Районний державний рівень влади не мають права приймати до свого відання повноваження з вирішення питань місцевого значення.
По-четвертної, фінансування діяльності районної влади може здійснюватися тільки за рахунок доходних джерел регіонального бюджету, але не тих надходжень, які відповідно до законодавства підлягають зарахуванню до бюджету муніципальних утворень.
3. Принципи муніципальної-територіального устрою суб'єкта Російської Федерації. Загальна характеристика дворівневої організації місцевого самоврядування
1. Принцип врахування історичних, національних, культурних та інших традицій і особливостей при встановленні кордонів муніципальних утворень, зміну меж, перетворення муніципальних утворень.
2. Адміністративно-територіальний і муніципальної-територіальний поділ знаходиться у веденні суб'єкта Російської Федерації і здійснюється шляхом прийняття регіональних законів.
3. Принцип законодавчого розмежування понять «населений пункт» і «поселення». Населений пункт - це територія компактної забудови, проживання населення, зосередження об'єктів інфраструктури. Поселення ж являє собою публічно-владну організацію, створену на території одного або декількох населених пунктів.
Населені пункти поділяються на міські та сільські. До сільських населених пунктів законодавець Красноярського краю відносить села, села і сільські селища. До міських населених пунктів - міські селища і міста. Наділяючи населений пункт статусом сільського або міського крайове законодавство, використовує критерій, закладений в Указі Президії Верховної Ради Української РСР. В якості ведучого фактора застосовується «тип зайнятості населення» (промисловість, сфера обслуговування або сільське господарство). Додатковими виступають також кількість населення (як правило, міські населені пункти починаються з трьох тисяч чоловік), тип інфраструктури (поверховість забудови, її протяжність, централізованість наданих комунальних послуг), наявність об'єктів промислової та соціальної інфраструктури (залізничних вузлів, електростанцій, вищих навчальних закладів) .
Поселення отримує статус сільського або міського виходячи з типу населеного пункту, територія якого стає основою для його створення.
4. Населений пункт повинен повністю входити до складу поселення. Риса населеного пункту і межа поселення не можуть перетинатися. До складу земель поселення входять: а) забудовані землі; б) землі під майбутню забудову; в) землі, сільськогосподарського призначення; г) землі промисловості, зв'язку, залізних і автомобільних доріг; д) землі для масового відпочинку жителів; е) рекреаційні землі. Категорії земель, зазначені під пунктами «а» і «б» - це землі населених пунктів. Решта видів земель, що входять до складу поселень, не належать до земель населених пунктів та призначені для соціально-економічного розвитку поселення, забезпечення його сталого екологічного стану. Територію муніципального освіти входять землі незалежно від форми власності та цільового призначення.
5. Територія суб'єкта Російської Федерації ділиться між поселеннями. Все поселення об'єднуються в склад муніципальних районів. Територія поселення повністю входить до складу муніципального району. Кордон поселення і межа муніципального району не можуть перетинатися. Одне поселення не може перебувати на території іншого поселення. З цих положень з необхідністю випливає висновок про обов'язкову дворівневій системі муніципальної-територіального устрою суб'єкта Російської Федерації.
6. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» на відміну від попереднього законодавства дозволяє суб'єктам Російської Федерації утворювати лише п'ять видів муніципалітетів: сільське поселення, міське поселення, муніципальний район, міський округ і Внутрішньоміська територія Росії.
4.Крітеріі визначення кордонів муніципальних утворень
Територія - ділянка земної поверхні, що має певні межі, що встановлюються за географічними, соціально-економічним, етнічним та іншими ознаками. До кінця ХХ століття територія стала розумітися не тільки як субстанція для розміщення виробничих, господарських об'єктів і розселення населення, організації життєдіяльності людей, але і як природний і соціально-економічний ресурс. Територіальна структура - це сукупність взаємопов'язаних компонентів території як результат збалансування основних компонентів соціально-географічного простору. Розглядаючи територію як соціально-економічний ресурс, слід підкреслити наявність граничних його нормативів: економічного (можливість розміщення господарських об'єктів з точки зору ресурсної забезпеченості), екологічного (можливість насичення об'єктами без шкоди стійкості природного середовища), соціального (збалансованість взаємодії населення і виробництва та з іншими компонентами території), інформаційного (стабільність відображення змін рівня організації). Територія, таким чином, має ємність і еластичністю і здатна витримати лише певну насиченість, але ці показники можуть змінюватися в залежності від форм організації господарства і специфіки управлінських процесів.
Територія має центр - ядро \u200b\u200b(зосередження населення та інфраструктури, підвищена людність, інтенсивність інформаційних процесів поліфунціональность), концентричні секторні зони (спостерігається скорочення функцій у міру руху від центру до периферії, підвищення спеціалізації діяльності та інфраструктури, тобто знижується кількість виконуваних функцій, знижується інтенсивність інформаційних потоків; в наступних концентричних секторах скорочуються функції в міру руху від центру до периферії) і периферійні зони (найменше соціально-економічний потенціал, невизначеність тяжіння до центрів сусідніх районів). Центр не може існувати без периферії, яка бере участь в розподілі праці.
Наявність регіональних кордонів, що проходять по території з найменшим соціально-економічним потенціалом тяжіння до центрів сусідніх районів, означає наявність територіальної дискретності суспільства. Організація життєдіяльності населення за таксонам передбачає (на думку професора) необхідну автономію і самостійність територіальних суспільних систем.
Отже, поділ державної території на федеративні, адміністративні та муніципальні одиниці обумовлено склалися таксонами. Законодавець при «прочерчіваніі» кордонів об'єктивно пов'язаний з наявністю структурованості території, географічного розподілу інфраструктури. Як відомо, базується виникнення почуття соціальної спільності у місцевого населення (усвідомлення включення в єдиний територіальний колектив, відсутність сумнівів у кожної людини щодо його приналежності до даного територіальному спільноті) на матеріальних (виробничі фактори) і тому, як правило, межі повинні проходити саме по периферійним зонам з найменшим потенціалом розвитку території, які з економічної точки зору є прикордонними смугами таксона. Слід зазначити про можливий вплив на розташування кордонів та інших факторів, в тому числі політичних, етнонаціональних, релігійних, екологічних, коригувальні вплив економічної детермінанти.
Існують дві групи, різноспрямованих факторів, що впливають на розмір території - таксона (суб'єкти федерації, муніципального освіти, адміністративної одиниці). Перші обумовлюють зменшення розміру території, її локалізацію. Це вимоги забезпечення доступності об'єктів інфраструктури і послуг, економії транспортних витрат, отримання ефекту від процесу агломерації, реалізація інтересів територіального колективу, врахування його культурних, національних, релігійних традицій і особливостей, усвідомлення ним спільних інтересів, причетності до їх реалізації, сприяє ефективності самоорганізації через встановлення підконтрольності органів і посадових осіб, створює умови для оперативного реагування населення на дії місцевої влади.
До другої групи відносять ті, які диктують укрупнення розмірів територіальної одиниці. Розширення просторових меж дає достатність економічного, виробничого, фінансового, кадрового потенціалу території, що необхідно для організації ефективного управління, забезпечує якість середовища проживання.
5. Види муніципальних утворень
5.1. Сільське поселення. Критерії та принципи освіти сільського поселення
Сільське поселення - це публічно-владна організація, створена на території одного або декількох сільських населених пунктів (сіл, станиць, сіл, хуторів, кишлаків і інших сільських населених пунктів), об'єднаних спільною територією.
Федеральний законодавець передбачає п'ять видів ситуацій, організації місцевого самоврядування на території, де розташовані сільські населені пункти:
1) сільський населений пункт з чисельністю населення понад 1000 осіб, як правило, повинен законом суб'єкта Російської Федерації наділений статусом самостійного сільського поселення;
2) сільський населений пункт чисельністю населення менше 1000 чоловік, що знаходиться поряд з іншим поселенням, можна включати до складу цього міського чи сільського поселення;
3) кілька сільських населених пунктів з чисельністю населення менше 1000 чоловік кожен, розташовані поруч, допустимо об'єднувати в одне сільське поселення;
4) сільський населений пункт з чисельність населення менше однієї тисячі осіб, який в зв'язку з його віддаленістю від інших населених пунктів якщо його не можна приєднати до іншого поселенню (другий варіант) або об'єднати з іншими (третій варіант), може також отримати статус сільського поселення;
5) населений пункт, що знаходиться в важкодоступних і віддалених місцевостях з низькою щільністю населення, з чисельністю населення менше 100 чоловік, може без статусу муніципального освіти включений регіональним законодавцем безпосередньо до складу муніципального району. В виключення з правил про дворівневій системі місцевого самоврядування на території таких населених пунктів створюється однорівневе управління, оскільки тут і питання ведення поселень і ведення районів вирішуватимуть органи влади останніх.
На територіях з високою щільністю населення поріг «життєздатності» сільських населених пунктів як сільських поселень підвищений з однієї тисячі до трьох тисяч чоловік.
Друга частина дефініції поселення вимагає для ситуацій приєднання і об'єднання сільських населених пунктів в одне поселення обов'язкова наявність спільності території у цих населених пунктів. Тільки за цієї умови можливе спільно вирішувати питання місцевого значення без шкоди для традицій і особливостей всіх членів місцевої громади. Федеральний законодавець використовує формалізований критерій для встановлення наявності спільності території - пішохідної доступності. Остання розкривається через можливість від адміністративного центру сільського поселення з усіх, хто входив до його складу населених пунктів дістатися туди і назад пішки протягом одного робочого дня.
На території Красноярського краю утворено 481 сільське поселення. Крайовий законодавець використовує для позначення статусу сільського поселення найменування сільрада.
5.2. Міське поселення. Критерії та принципи освіти міського поселення
Міське поселення - це публічно-владна організація, утворена на території одного міста (або одного селища) з прилеглою до них територією. До складу міського поселення може входити сільський населений пункт, або селище, які самостійно не мають статус муніципального освіти. На території Красноярського краю в даний час створено 39 міських поселень.
5.3. Муніципальний район. Критерії та принципи освіти муніципальних районів. міжселищні території
Муніципальний район - муніципальне утворення, до складу якого входить декілька сільських і (або) міських поселень, об'єднаних загальною територією. До складу району входять також міжселищні території і можуть входити населених пункти, з чисельністю населення менше ста чоловік, розташовані у віддалених і важкодоступних місцевостях. На територіях останніх і межселенних земель система влади є однорівневої і повноваження, як району, так і поселення в відношенні них здійснюють органи влади муніципального району. У тому числі і податки з таких територій надходять до районних бюджетів.
Статусом межселенних земель законодавець може надати великим, як правило, незаселеним ділянках тундри, тайги, ліси і т. П., Управління якими неможливо органами влади прилеглих поселень. Такі ділянки, не можуть бути освоєні поселеннями і для оптимізації адміністрування ними, приймається рішення про присвоєння ними статусу межселенних і включення безпосередньо до складу району. З 44 муніципальних районів, створених в Красноярському краї, тільки чотири (Туруханський, Богучанської, Таймирський) мають в своїх кордонах міжселищні території.
При встановленні меж муніципального району, законодавець вимагає наявності спільності об'єднаній в один муніципалітет території, формалізуючи єдність населення як членів місцевої громади критерієм транспортної доступності. Регіональний законодавець, таким чином, повинен керуватися фактором наявності можливості дістатися протягом робочого дня з адміністративного центру району до адміністративного центру кожного, що входить в нього поселення, протягом робочого дня. Звісно ж, що коректніше все ж було б вказівку на наявність «регулярного транспортного сполучення.
5.4. Міський округ. Критерії та принципи освіти міської округу
Міський округ представляє собою різновид міського поселення. Статус міського округу може отримати міський населений пункт, якщо є сукупність двох умов. По-перше, міський населений пункт повинен мати сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктурою, необхідною для самостійного вирішення питань місцевого значення, і окремих переданих державних повноважень. По-друге, все-те ж саме, тобто наявність сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування та переданих повноважень мається на прилеглих до міста територіях. Законодавець суб'єкта Російської Федерації вправі також враховувати перспективи розвитку території при наділення міського населеного пункту статусом сільського або міського поселення. Таким чином, статус міського округу отримує, як правило, досить велике місто, інфраструктура якого відносно самостійна.
Найсуттєвіше в правовому режимі міської округ, що відрізняє його від статусу міського поселення, факт невходження його до складу муніципального району. Міський округ може територіально знаходиться в районі, але юридично він не включається до складу району. Має місце, отже, розбіжність географічної і юридичної карти таких районів. Ніякої юрисдикцією по відношенню до території міського округу, органи влади району не мають. Проте, міський округ, може бути адміністративним центром району, т. Е. Виконувати для району функції своєрідної столиці. У таких випадках, органи влади муніципального району, розташовані на «чужій» території, щодо якої позбавлені можливості управління.
У Красноярському краї створено 17 міських округів. У їх число потрапили також міські округи, створені на території ЗАТЕ. Федеральний закон № ФЗ-131 вимагає всю територію закритого адміністративного утворення включати до складу єдиного міського округу. На відміну від інших адміністративно-територіальних одиниць, межі ЗАТО затверджуються Урядом Російської Федерації, однак всі інші питання статусу (з урахуванням особливостей організації місцевого самоврядування в ЗАТО, викладених в 11 чолі Федерального закону № ФЗ-131) визначаються суб'єктом Російської Федерації.
5.5. Внутрішньоміська територія Росії. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах федерального значення
Внутрішньоміська територія Росії - муніципальне утворення, територію якого утворює частина території міста федерального значення. Особливості внутрішньоміських територій Москви і Санкт-Петербурга полягають у наступному: а) однорівнева організація місцевого самоврядування; б) розмежування питань місцевого значення цих префектур, округів на ті, які вони здійснюють самі, і ті, які «забирають» у них суб'єкти Федерації. Пов'язана ця специфіка з необхідність зберегти єдність міського господарства міст-суб'єктів Російської Федерації, оскільки є публічні послуги місцевого рівня, які неможливо вирішувати автономно частиною території хоча і великого, але єдиного міста. До таких, наприклад, відносяться, організація транспортного обслуговування, організація надання ритуальних послуг, утримання місць поховання, утилізація та переробка ТПВ і сміття і інші; в) частину дохідних джерел, які по федеральному бюджетному законодавству повинні надходити до місцевого бюджету, перенаправляються в регіональний, оскільки органи державної влади Москви і Санкт-Петербурга беруть на себе рішення частини питань місцевого значення.
6. Принципи взаємодії муніципального району і поселень, що знаходяться на його території
Російська модель організації місцевого самоврядування, обрана Росією, повторює в питанні взаємодії держави і місцевого самоврядування англо-американський варіант організації місцевого самоврядування. При вирішенні питань місцевого значення, як вказується, в частині 3 статті 17 ФЗ-131, здійснюються органами місцевого самоврядування поселень, органами місцевого самоврядування міських округів і органами місцевого самоврядування муніципальних районів самостійно. Підпорядкованість органу місцевого самоврядування або посадової особи місцевого самоврядування одного муніципального освіти органу місцевого самоврядування або посадовій особі місцевого самоврядування іншого муніципального освіти не допускається.
Разом з тим органи місцевого самоврядування районів і міських округів вправі укладати угоди про передачу повноважень щодо вирішення питань місцевого значення. Повноваження можуть передаватися від району поселенню (наприклад, з організації утримання будівлі ФАПу, школи, дитячого садка, По підвозу дітей в шкільні установи та інші) і навпаки, від поселення району. Як приклад останніх видів угод можна назвати передача повноважень по збору та вивезення сміття, по дорожньої діяльності щодо доріг населених пунктів, по організації надання комунальних послуг.
Принципам укладання угод є:
1. Передаються окремі повноваження, а не питання місцевого значення;
2. Полягають органами місцевого самоврядування добровільно;
3. Обов'язково передбачають передачу субвенції на їх здійснення;
4. Полягають тільки на певний термін;
включати регулювання питання про фінансові санкції за невиконання;
Адміністративно-територіальний устрій суб'єкта РФ і організація місцевого самоврядування
Як говорилося раніше, Федеральний Закон 2003 року "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не містить поняття "рівень (рівні)" здійснення місцевого самоврядування.
І все ж в даному разі всі існуючі і створювані по новому Закону види муніципальних утворень є рівнями місцевого самоврядування, тобто сільські поселення, міські поселення, муніципальні райони, міські округи, внутрішньоміські території міст федерального значення.
Федеральний закон не забороняє суб'єктам РФ вводити інші види і рівні муніципальних утворень. Однак те, що Федеральний закон містить вичерпний перелік видів муніципальних утворень, означає: питання про рівень муніципального освіти не може бути вирішене інакше, ніж на основі принципів, встановлених Федеральним законом.
Федеральний Закон 2003 р передбачає єдність адміністративно-територіальної структури суб'єкта РФ і організації місцевого самоврядування. Отже, в загальному і цілому територія суб'єкта РФ розбивається на муніципальні райони й міські округи, жоден клаптик землі не повинен залишатися за їх межами, вони безпосередньо входять в територію суб'єкта РФ. Закриті адміністративно-територіальні утворення, наукові містечка, всі землі теж є муніципальними утвореннями рівня муніципальних районів або міських округів.
Муніципальні райони і міські округи, будучи муніципальними утвореннями, одночасно можуть вважатися і основою адміністративно-територіального поділу (пристрої) суб'єкта РФ. За загальним правилом на цьому рівні інших органів публічної влади загального характеру, крім органів місцевого самоврядування районів, округів, не створюється. Звичайно, на цьому рівні можуть створюватися і реально створюються такі державні органи, Як, наприклад, суди, підрозділи прокуратури, органів внутрішніх справ, реєстраційної служби. Але, ще раз підкреслимо, не тільки збори депутатів, а й орган управління загальної компетенції є єдиним.
Свого часу ця проблема виникла стосовно органу управління загальної компетенції. Обговорювалося, чи повинен це бути орган місцевого самоврядування або ж місцевий орган державного управління, пропонувалися міркування про такі варіанти її вирішення:
перший варіант: якщо в районі, місті створено орган місцевого самоврядування як орган управління загальної компетенції, тоді не потрібно створення окремого місцевого органу державного управління, а управління територією має бути побудовано за принципом об'єднання муніципальних і державних повноважень в одних руках органу місцевого самоврядування;
другий варіант: на рівні району, міста характер справ такий, що він вимагає державного управління, а місцеве самоврядування можна "спустити" в сільській місцевості на рівень сільських поселень, в містах - на рівень районів міста, а при їх відсутності - мікрорайонів міста;
третій варіант: в районі, місті є два види питань - місцевого значення та державні, перші нехай вирішує орган місцевого самоврядування, другі - місцевий орган державного управління; таким чином, на одній території будуть два органи управління, своєрідне двовладдя, або ж нехай основну масу питань вирішує орган місцевого самоврядування, але в районі, місті повинно бути призначене зверху адміністративна особа, яка здійснює контрольні функції.
Найбільш рішуче відхилявся третій варіант, оскільки, по-перше, двовладдя призвело б до роз'єднаності органів на відповідній території; по-друге, обсяг роботи цілком дозволяє її доручити одному органу.
Стосовно другого варіанту виникає питання: чи вправі суб'єкт РФ не перетворювати район, місто в муніципальне утворення, якщо треба, проводити реорганізацію, робити їх (район, місто) рівнем здійснення державної влади?
При характеристиці нормативної бази місцевого самоврядування раніше зазначалося, що питання організації публічної влади в суб'єктах РФ були предметом розгляду в Конституційному Суді РФ. У постанові від 24 січня 1997 про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки "Про систему органів державної влади даної Республіки" Конституційний Суд РФ допускає здійснення державної влади в суб'єкті РФ на двох рівнях - самого суб'єкта і тих адміністративно-територіальних одиниць, на які він ділиться .
Конституційний Суд РФ при формулюванні своєї позицій виходив з переважало в той час думки про те, що місцеве самоврядування має бути однорівневим, тобто якщо муніципальним освітою є район, тоді такими не стають сільські і міські поселення, що входять до складу району. І тому він записав у своїй постанові, що якщо район, безпосередньо входить до складу республіки (суб'єкта РФ), в обов'язковому порядку наділити правами муніципального освіти, це означало б, що міські і сільські поселення, що входять до складу району, право на місцеве самоврядування всупереч Конституції РФ втрачають і стають лише (адміністративними) підрозділами даного муніципального освіти. Як бачимо, Федеральний Закон 2003 року "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" досить "спокійно" дозволив цю проблему - муніципальними освітою стають і район, і входять в нього сільські і міські поселення.
У постанові Конституційного Суду РФ говориться, що, з огляду на співвідношення питань місцевого значення та питань державного значення, їх рівень і обсяг в рамках того чи іншого міста, суб'єкт РФ має право створити органи державної влади і в певних містах, наділивши їх статусом міст республіканського (обласного, крайового і т.п.) значення, що також повинно бути закріплено в адміністративно-територіальний устрій, який визначається конституцією (статутом) суб'єкта РФ. В такому випадку муніципальними утвореннями можуть стати частини міста, його райони і т.д. Федеральний Закон 2003 р не вводить категорії таких міст, а користується поняттям міського округу як муніципального освіти. Більш того, для частин міст (їх районів) Федеральний Закон 2003 забороняє введення місцевого самоврядування, дозволяючи його лише для внутрішньоміських територій міст федерального значення - Москви і Санкт-Петербурга.
Конституційний Суд РФ виходив в своїй постанові з можливості перетворення муніципального освіти в адміністративно-територіальну одиницю, де буде здійснюватися державна влада замість місцевого самоврядування, підкреслюючи, що такі перетворення можуть відбуватися з обов'язковим урахуванням думки населення. Закон 2003 р такого роду перетворень муніципальних одиниць в звичайні адміністративно-територіальні одиниці не передбачає, проте зобов'язує виявляти волю населення при всіх видах зміни кордонів муніципальних утворень.
Таким чином, далеко не всі питання вирішені в Законі 2003 г. У руслі колишніх позицій Конституційного Суду РФ. І доводиться враховувати те, що нововведення Закону орієнтуються на інші реалії здійснення публічної влади. Навряд чи в наші дні можуть мати місце випадки "заміни" органів місцевого самоврядування органами державної влади в районах і міських округах.
Правда, відмова від районного місцевого самоврядування в великих містах не всі вважають виправданим. І якщо воно буде введено знову, може постати питання про перетворення самого міста в адміністративно-територіальну одиницю. Звичайно, виборний представницький орган при цьому збережеться, але він стане органом державної влади; а глава міста буде призначатися главою суб'єкта РФ, увійде в якості ланки в систему виконавчої гілки державної влади.
Внутрішня структура муніципального району єдина, до складу муніципального району входять два і більше сільських поселень, одне, а часом і кілька міських поселень. Таку систему організації місцевого самоврядування можна до певної міри вважати дворівневої, оскільки територія і населення кожного міського і сільського поселення будуть одночасно бути територією і населенням відповідного муніципального району.
Однак Федеральний Закон 2003 р не вводить принципу підпорядкованості муніципальних утворень. Отже, кожен рівень місцевого самоврядування є самостійним у межах відведеної йому компетенції, органи місцевого самоврядування будь-якого муніципального освіти не мають права втручання в справи інших органів місцевого самоврядування, районних органів місцевого самоврядування не дано права втручатися в діяльність органів місцевого самоврядування сільських і міських поселень, що входять до складу даного району.
Звичайно, що входять до складу муніципального району сільські і міські поселення зобов'язані рахуватися з фактом перебування в складі району, для них обов'язкові рішення органів місцевого самоврядування муніципального району. У свою чергу, і районна влада не можуть ігнорувати рішення органів самоврядування сільських і міських поселень. При виникненні між ними колізій питання вирішуються шляхом узгодження, якщо це не дає результату, а мова йде про дотримання правових норм, - тоді в судовому порядку.
Федеральний Закон 2003 закріпив у своїй більшості схожі питання місцевого значення муніципальних утворень, але практично нічого не говорить про розмежування об'єктів муніципальної власності і джерел доходів місцевих бюджетів муніципальних утворень, що утворюють двухзвенную систему.
Повноваження всіх видів муніципальних утворень регулюються їм самим і можуть змінюватися тільки шляхом зміни самого Федерального закону. Що стосується муніципального майна, то тут Закон містить невизначені приписи, вказуючи, що у власності поселень, районів та інших видів муніципальних утворень може перебувати те чи інше майно. Але як його розмежовувати, як визначати його пооб'єктний склад, Закон замовчує. Причому врегулювати дане питання на рівні суб'єктів РФ також не представляється можливим. Згідно ч. 2 п. 1 ст. 6 Закону органи державної влади суб'єктів РФ вправі здійснювати правове регулювання питань організації місцевого самоврядування лише в тих випадках, коли це прямо встановлено федеральним законом. Тому лише у фінансовій сфері у органів державної влади з'являються можливості регулювати розмежування джерел доходів місцевих бюджетів. Федеральним законом 2003 р суб'єктам РФ надано право регулювати законами питання зарахування ряду податкових надходжень до місцевих бюджетів. Однак головна роль в даному питанні належить Бюджетному і Податковому кодексах РФ, яким повинні відповідати прийняті закони суб'єктів РФ.
Внутрішнє територіальний поділ муніципального освіти
Федеральний Закон 2003 р регулює лише ті відносини, які пов'язані з організацією місцевого самоврядування на території, що розглядається як єдине ціле - муніципальне утворення. Однак всередині муніципального освіти територія теж має свою структуру і відповідно структурні одиниці.
Про території муніципального району вже говорилося раніше, вона складається з сільських та міських поселень, можливі і міжселищні території, і окремі населені пункти, що не входять до складу поселень.
Зупинимося на територіальній структурі інших муніципальних утворень. До складу сільського поселення, міського поселення, міського округу входять різні територіальні одиниці. Законодавство ряду суб'єктів РФ називає їх внутрімуніціпальнимі утвореннями.
Внутрімуніціпальнимі утвореннями можуть бути:
село, селище, станиця, громада і т.д. в сільському поселенні;
місто, селище, сільський населений пункт всередині міського поселення, міського округу;
адміністративний район (округ) в місті.
Подібна територіальна одиниця не володіє статусом муніципального освіти. Рішення про створення внутрімуніціпального освіти приймається органом місцевого самоврядування, в компетенції якого відповідно до статуту муніципального освіти знаходиться вирішення даного питання.
З ініціативою створення внутрімуніціпального освіти можуть виступати органи місцевого самоврядування відповідного муніципального освіти, зборів громадян або органи територіального громадського самоврядування, Що діють в частинах муніципального освіти. Ініціатива оформляється у вигляді звернення на адресу відповідного органу місцевого самоврядування.
Протягом певного в статуті муніципального освіти терміну з моменту отримання звернення виконавчий орган місцевого самоврядування відповідного муніципального освіти готує подання про створення внутрімуніціпального освіти або про відхилення відповідного звернення.
Подання про створення внутрімуніціпального освіти має грунтуватися:
на даних про результати опитувань населення (результати місцевих референдумів) Або на рішеннях зборів громадян або органів територіального громадського самоврядування;
на обґрунтуванні, в тому числі фінансово-економічному, доцільності створення внутрімуніціпального освіти у відповідних межах.
В рамках території села, селища, міського району, мікрорайону тощо можуть створюватися органи управління, які є територіальними підрозділами органів місцевого самоврядування, засновуватися відповідні адміністративні посади - найчастіше в найменуванні вживається слово "керуючий" (району, мікрорайону та ін.). Можуть (як правило, поряд з посадою керівника і апарату при ньому) створюватися також органи територіального громадського самоврядування - вони обираються на зборах і конференціях жителів відповідних територій.
При створенні внутрімуніціпальних утворень вирішуються такі питання:
про взаємини органів місцевого самоврядування муніципального освіти і органів громадського територіального самоврядування у внутрімуніціпальном освіті;
про повноваження територіальних підрозділів органів місцевого самоврядування муніципального освіти;
про об'єкти муніципальної власності, переданих в управління органам внутрімуніціпального освіти;
про кошторис доходів і витрат внутрімуніціпального освіти;
про найменування (перейменування) внутрімуніціпального освіти.
