Основи правового регулювання фінансової діяльності місцевого самоврядування

ВОЛОДИМИР МОКРИЙ
кандидат юридичних наук,
голова Комітету з питань місцевого самоврядування
Державної думи РФ

Неврегульованість взаємовідносин органів державної влади і місцевого самоврядування - одна з гострих проблем
у формуванні державного устрою Росії
Ефективність діяльності держави як управлінської системи безпосередньо залежить від раціонального розподілу обов'язків між усіма рівнями влади
Нова концепція організації місцевого самоврядування передбачає створення територіальних утворень двох типів - муніципалітетів і муніципальних округів

Місцеве самоврядування - невід'ємна частина громадянського суспільства і являє собою найважливішу форму народовладдя, безпосередньо виражає волю народу і становить одну з основ конституційного ладу демократичної держави. Місцева влада максимально наближена до населення, зачіпає інтереси кожної людини, вирішує більшість його насущних проблем. Як писав О. Солженіцин, повсякденна реальне життя людей залежить на чотири п'ятих або більше не від загальнодержавних подій, а від подій місцевих, і тому від місцевого самоврядування, що направляє хід життя в окрузі. Саме такий порядок і прийнятий в країнах Заходу: через ефективне місцеве самоврядування, де будь-хто має можливість брати участь у рішеннях, що визначають його існування. І тільки такий порядок є демократія.

Проблеми муніципальної влади

Місцеве самоврядування, будучи рівнем публічної влади, за своєю природою і сутністю одночасно виступає і формою самоорганізації громадян. Воно є потужним каталізатором створення громадянського суспільства, оскільки свідоме участь громадян у виробленні гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за рішення місцевих проблем, Тим самим підвищує їх загальну соціальну і громадянську активність. Крім того, розвинене з традиціями місцеве самоврядування зможе протидіяти можливому поверненню до авторитаризму, встановлення збалансованого співвідношення між державою і громадянином.

На жаль, російська дійсність не повністю відповідає духу конституційної моделі місцевого самоврядування. Однак реалізація саме цієї моделі могла б стати соціальною основою становлення громадянського суспільства. До основних напрямів участі місцевого самоврядування в розбудові громадянського суспільства можна віднести залучення громадян через взаємодію з органами місцевого самоврядування в прийняття управлінських рішень органів влади, створення реальних механізмів контролю населення за діяльністю органів місцевого самоврядування, самоорганізацію громадян для вирішення питань місцевого значення.

Неврегульованість взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування належить до числа найбільш гострих проблем в зміцненні державного устрою Росії.

На мій погляд, формування в Російської Федерації ефективної системи місцевого самоврядування перешкоджає відсутність у населення традицій самостійного і відповідального вирішення завдань місцевого значення.

Також необхідно конкретизувати конституційний статус органів місцевого самоврядування. Безсумнівно, воно є однією з найважливіших основ сучасної російської державності, оскільки дозволяє ефективно і оперативно вирішувати широкий спектр питань, безпосередньо зачіпають інтереси населення. На жаль, в Росії набуло поширення ставлення до місцевої влади як до чужорідного елементу в системі влади. В першу чергу це пов'язано з різним тлумаченням статті 12 Конституції РФ, що встановила, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Абсолютизація цієї норми, розгляд її у відриві від інших конституційних положень спотворює уявлення про місцеве самоврядування і його місце в системі влади, перш за все публічною.

Протиставлення інститутів влади державної та місцевого самоврядування суперечить, на мій погляд, самій природі публічної влади, органи кожної з яких отримують повноваження від населення, виражають інтереси населення відповідної території і володіють власною компетенцією, встановленої в законодавчому порядку. У разі усунення місцевих органів управління з системи публічної влади, з одного боку, стане неможливим ефективне проведення федеральної і регіональної політики реалізації соціально-економічних, екологічних та інших програм. З іншого боку, принцип повної незалежності органів місцевого самоврядування може згубно впливати на значну частину муніципальних утворень, так як більшість з них з об'єктивних причин, перш за все через недостатність коштів у місцевих бюджетах, відсутність належної кількості кваліфікованих адміністративних кадрів, адміністративного персоналу і т . Д., не в змозі будуть здійснювати не тільки передані їм окремі державні повноваження, але і вирішувати ряд питань місцевого значення. Це означає, що федеральний законодавець повинен знайти розумний баланс між організаційною самостійністю органів місцевого самоврядування та ефективної державної політики на всіх рівнях влади.

Компетенції органів місцевого самоврядування

Важливою проблемою в галузі місцевого самоврядування є визначення компетенції його органів, перш за все в контексті розподілу прав і обов'язків між усіма рівнями влади в Росії. Ефективність діяльності держави, як і будь-який інший управлінської системи, безпосередньо залежить від раціонального розподілу обов'язків між усіма рівнями влади.

Інша проблема вітчизняного місцевого самоврядування породжена загальним нестабільним станом російської економіки. Бюджетний дефіцит, характерний для всіх рівнів територіального управління в державі, особливо болісно позначається на стані місцевого самоврядування. Саме на місцях продовжує гостро відчуватися відсутність необхідних фінансових і матеріальних коштів для вирішення нагальних питань повсякденному житті населення.

В даний час загальна частка власних доходів місцевих бюджетів в середньому по країні не досягає і 10%. Всю іншу частину складають бюджетні субсидії від суб'єктів Російської Федерації.

Серйозні прогалини існують в податковому законодавстві. Вступ в силу другої частини Податкового кодексу РФ значно обмежило мізерні податкові доходи муніципальних утворень. До сих пір не встановлені тверді довгострокові нормативи відрахування від федеральних податків до місцевих бюджетів. Фактично склалася хибна практика, коли муніципальних утворень вигідніше існувати на бюджетні субсидії та субвенції з регіональних бюджетів, ніж створювати умови для зростання економічної діяльності на їх власній території.

Ситуацію посилює і недосконалість законодавства про соціальний захист населення, яке без урахування реальних можливостей місцевих бюджетів поклало на них обов'язки щодо забезпечення понад 80 пільг більш ніж 30 категоріям громадян. А також той факт, що органи державної влади не компенсують органам місцевого самоврядування витрати, понесені останніми в ході виконання покладених на них окремих державних повноважень. Із системи міжбюджетного перерозподілу, на наш погляд, необхідно виключити суб'єктивізм. Вважаю, що настав час докорінно реформувати весь комплекс законодавства, що визначає фінансово-економічну основу місцевого самоврядування РФ, і перш за все необхідно піддати ретельному аналізу діючі бюджетні і податкові правові акти. На федеральному рівні слід визначити мінімальні державні стандарти в області формування місцевих бюджетів, переглянути систему регулювання міжбюджетних відносин і встановити нормативи відрахування до бюджетів міст і районів частини регіональних і федеральних податків.

Говорячи про зміцнення місцевого самоврядування, ми повинні розуміти, що це не може статися без розвитку механізмів контролю як з боку держави, так і суспільства за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що на федеральному рівні багато хто хотів би представити місцеве самоврядування в вигляді простих управлінських структур. Насправді процеси включення населення в муніципальну діяльність, розробка механізмів реального впливу на рішення, що приймаються органами місцевої влади, дуже складні. І від цього необхідність вирішення цієї проблеми стає ще більш актуальною.

Нова концепція системи
управління на місцях

Слід усвідомлювати, що ефективність реалізації конституційного права населення на місцеве самоврядування багато в чому залежить не тільки від наявності всього комплексу необхідних законів, які забезпечують організаційну і економічну самостійність муніципальних утворень, а й від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування.

Тому не тільки інститути державної влади, а й політичні та громадські організації повинні сприяти розвитку громадянської відповідальності і самостійності населення, формування людини нового типу - громадянина з певною організаційною культурою і правосвідомістю, який може не тільки впливати на владу, а й брати участь в управлінні.

У 2001 р при Президентові РФ була створена комісія для підготовки пропозицій про розмежування предметів ведення і повноважень за рівнями влади. До теперішнього часу вона завершила аналіз федерального законодавства, розглянувши кілька сотень федеральних нормативних актів. Особливе місце в роботі комісії відведено розвитку місцевого самоврядування і перш за все його територіальної організації, Хоча встановлення територіального устрою на місцях формально і не входило в коло її обов'язків. В результаті потреба більш глибокого розгляду загальних принципів організації місцевого самоврядування стало одним з методологічних проривів в роботі комісії.

Цей рівень влади визнаний вузьким місцем, без подолання якого неможливо прийняття системних рішень в інших напрямках державного будівництва і перш за все в розвитку міжбюджетних відносин.

Аналіз стану управління на місцях дозволив підготувати нову концепцію організації місцевого самоврядування в країні. Відповідно до цього документа передбачається мати два типи територіальних утворень - муніципалітети та муніципальні округу. До муніципалітетам віднесені міста районного значення та групи сільських поселень. муніципальний округ повинен складатися не менше ніж з трьох муніципалітетів. Великі міста можуть бути прирівняні до муніципальних округів.

У муніципалітетах намічено зберегти існуючу систему органів влади і принцип їх формування - всенародні вибори глави адміністрації та депутатів представницького органу. Однак основною ланкою управління повинен стати рівень муніципального округу. Його представницький орган автори концепції пропонують формувати з числа виборних осіб муніципалітетів (переважно з глав адміністрацій). Глава цього представницького органу повинен буде виконувати виключно політичні функції. А главою виконавчої влади округу буде керуючий - сіті-менеджер, Якого члени представницького органу будуть наймати на роботу на контрактній основі.

Передбачається, що за кожним рівнем влади, в тому числі за державним, буде закріплений вичерпний перелік повноважень, Реалізовувати які кожен рівень повинен буде за рахунок закріплених за ним джерел доходів (цей перелік поки не визначений). Однак державні повноваження як федерального, так і регіонального рівня можуть делегуватися на місцевий рівень влади. Делегування повноважень має супроводжуватися виділенням державних субсидій цільового призначення.

Наша довідка

В СРСР місцевого самоврядування в сучасному розумінні цього терміна не було. Влада в містах та селах була представлена \u200b\u200bмісцевими відділеннями державної влади. У Конституції РФ, прийнятої в 1993 р, обмовляється право громадян на місцеве самоврядування, яке не входить в систему державної влади. Однак термін "муніципальне утворення" (їм може бути район, місто і село) введено в правовий обіг в 1994 р Цивільним кодексом РФ. У 1995 р в розвиток цього положення прийнятий федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування", який закріпив це право. При цьому відзначено три ознаки, обов'язкові для кожного повноцінного муніципального освіти - статут, виборні органи місцевої влади та власний бюджет.

В даний час органи місцевого самоврядування в РФ існують в 1867 районах, 646 містах республіканського, крайового, обласного та окружного значення, 329 міських районах і округах, 1875 селищах міського типу, 24470 сільрадах і сільських округах.

За підрахунками президентської комісії, в разі реорганізації місцевого самоврядування замість нинішніх 12 тис. Муніципальних утворень буде близько 30 тис. Муніципалітетів і близько 1800 муніципальних округів.

Фахівці розрізняють чотири моделі організації місцевого самоврядування.

Англосаксонська модель існує в Великобританії, США, Канаді, Австралії та деяких інших країнах і передбачає, що в межах своєї компетенції місцевих органів влади діють автономно від центральної влади і формально не підкоряються їм. Автономність місцевої влади, однак, обмежена. У США, наприклад, існує правило Діллона, що припускає, що "будь-яке справедливе, розумне і суттєве сумнів в наявності того чи іншого повноваження" має трактуватися судами проти органів місцевої влади.

Континентальна (французька) модель передбачає найширший загал для участі центральних органів влади в роботі органів місцевого самоврядування. Вона набула поширення в ряді європейських країн, А також в колишніх французьких колоніях, державах Латинської Америки і на Близькому Сході. Ця система передбачає пряме підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим, а також пряма участь держави в діяльності органів місцевого самоврядування.

Змішана модель діє в більшості країн з федеративним устроєм (Німеччина, Швейцарія, Австрія, Бразилія), а також Японії. Місцеві органи влади, які майже завжди вибираються, а не призначаються, автоматично стають і представниками центральної влади на місцях.

Радянська модель, що існувала в СРСР і інших соціалістичних країнах, зберігається в Китаї, Північній Кореї і на Кубі. Її характерна особливість - підпорядкування будь-яких органів державної влади партійним структурам.
Економічні та правові аспекти регіонального розвитку: історія і сучасність: матеріали Всеросійської науково-практичної конференції

Е.В. Безвіконного

Омськ, Омський державний педагогічний університет

Місцеве самоврядування в системі публічного управління

Російської Федерації

На сучасному етапі розвитку російської державності обов'язковим і визначальним атрибутом функціонування демократичної держави є місцеве самоврядування, інстітуцілізірованное в різних формах і структурах. Згідно зі статтею 3 Конституції Російської Федерації місцеве самоврядування набуває два ключових атрибута: вираз влади народу і одна з основ конституційного ладу. Ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування 11 квітня 1998 р визначила входження Росії в число держав, які визнають і гарантують на своїй території існування місцевого самоврядування згідно з міжнародними правовими нормами і принципами. Але закріплення на конституційному рівні статусу місцевого самоврядування в якості самостійного, автономного від державного рівня публічної влади не дозволило проблему співвідношення самоврядування та державної влади в рамках єдиного цілісного публічного управління.

Вивчаючи питання про місце місцевого самоврядування в системі публічного управління необхідно зупинитися на визначенні поняття. В юридичній літературі склалося декілька підходів до визначення змісту поняття «місцеве самоврядування». Так, О.Е. Кутафин, В.І. Фадєєв вказують на наявність трьох ключових підходів до дослідження змісту «місцевого самоврядування»: як основи конституційного ладу, як права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення, як форми народовладдя.

Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в статті 1 визначає місцеве самоврядування як форму здійснення народом своєї влади, що забезпечує в межах, встановлених законодавством, самостійне і під свою відповідальність рішення населенням безпосередньо і (або) через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Подібне визначення цілком узгоджується з положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, згідно з якими місцеве самоврядування - це право і спроможність органів місцевого самоврядування регулювати і керувати в рамках закону і під свою відповідальність важливою частиною публічних справ в інтересах свого населення нарівні з формами прямої участі громадян в реалізації функцій місцевого самоврядування (ст. 3).

Таким чином, дотримуючись юридичної термінології, місцеве самоврядування може здійснюватися народом безпосередньо або опосередковано, через створення органів місцевого самоврядування, що реалізують владні повноваження на муніципальному рівні влади. Самостійне здійснення владних повноважень передбачає можливість оцінки місцевого самоврядування в якості самостійного рівня публічного управління, що не знаходиться в прямому підпорядкуванні державної влади. Подібна оцінка місця Основною для визначення ролі місцевого самоврядування в системі публічної влади виступає стаття 3 Конституції РФ, з якої випливає, що в Росії склалася єдина система народовладдя, тобто публічного управління, елементами якої виступають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також різні форми безпосередньої демократії. Джерелом як державної, так і муніципальної влади виступає єдиний багатонаціональний народ Російської Федерації.

Організаційна відокремленість місцевого самоврядування від державного управління покликана забезпечити можливість муніципальних утворень самостійно «визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління» (стаття 6). Даний підхід до оцінки місцевого самоврядування дозволяє виділити два його аспекти: з одного боку, самоврядування є формою адміністративної організації системи життєдіяльності населення на місцевому рівні владної вертикалі; з іншого боку, використання принципу децентралізації системи публічного управління, покликане підвищити ефективність механізму реалізації інтересів населення - жителів муніципальних утворень, схоже з ієрархічним розподілом повноважень між органами державної влади на рівні Російської Федерації і її суб'єктів. Зазначений дуалізм місцевого самоврядування пояснюється декількома факторами: наявністю особливого суб'єкта управлінського впливу - населення, громадян; особливого об'єкта управління - питання місцевого значення; самостійності місцевого самоврядування; власної відповідальності муніципальних утворень рамках своєї компетенції.

Але специфіка місцевого самоврядування цим не обмежується. Набагато більш суперечливим виступає його положення в якості способу узгодження інтересів суспільства і держави, за допомогою з'єднання ознак публічної влади і громадської організації. Значну частину питань місцевого значення самоврядування покликане вирішувати, спираючись на громадян, окремі інститути громадянського суспільства. Володіння самоорганізаційними характеристиками дозволяє місцевому самоврядуванню виступати основою формування і розвитку громадянського суспільства, за допомогою об'єднання приватних і групових інтересів, формальних і неформальних зв'язків членів місцевої громади.

В результаті місцеве самоврядування може бути визначено як «прикордонного явища» між державою і суспільством, що з'єднує їх між собою в рамках цілісної системи публічного управління. Діяльність органів місцевого самоврядування в межах муніципального освіти і реалізація ними публічних функцій на місцевому рівні свідчить про органічну близькості муніципальної та державної влади. Місцеве самоврядування може бути оцінений як особливого продовження держави, що знаходиться набагато ближче до держави та її інтересам, ніж до громадянського суспільства.

Стратегічне планування та прийняття управлінських рішень, що безпосередньо торкається місцеві інтереси, вимагає координаційної взаємодії державної влади, як з органами місцевого самоврядування, так і з різними громадськими організаціями, що виражають інтереси громадянського суспільства. Відмова від подібної взаємодії, імперативне визначення діяльності органів місцевого самоврядування з боку держави, перевищення меж втручання державних органів до місцевого самоврядування, свідчить про порушення конституційного принципу самостійності самоврядування як рівня публічної влади.

Необхідною умовою розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації, реалізацією його сутнісних характеристик і характеристик, виступає вдосконалення існуючих механізмів реалізації повноважень органами місцевого самоврядування в напрямку задоволення основних життєвих потреб населення муніципального освіти. Збереження самостійного статусу місцевого самоврядування безпосередньо залежить від ефективної діяльності органів місцевого самоврядування в сприятливих фінансово-економічних умовах. Державні і муніципальні інтереси в рамках єдиної системи публічного управління складають двоєдине завдання, вирішення якої в умовах зміцнення владної вертикалі, ставиться в безпосередню залежність від державної волі. Вплив останньої, безсумнівно, повинно бути в формах координації і стимулювання, реалізація яких вимагає встановлення чіткого правового механізму взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування на різних рівнях публічного управління.

Примітки

2. Федеральний закон від 11 квітня 1998 № 55-ФЗ «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» // Російська газета. - 1998. - 15 квітня.

3. Кутафин, О.Е., Фадєєв, В.І. Муніципальне право РФ / О.Е. Кутафин. - М .: МАУП, 1997. - 345 с.

4. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» // Відомості Верховної РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.

5. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р .// Відомості Верховної РФ. 7 вересня 1998 № 36. Ст. 4466.

6. Коментар до ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» / За ред. А.І.Костюкова. Омськ: Изд-во ОмГУ, 2005. - 768 c.

7. Атаманчук, Г.В. Теорія державного управління. Курс лекцій / Г.В. Атаманчук. - М .: Юридична література, 1997. - 234 с.

КУРСОВА РОБОТА

Роль місцевого самоврядування в структурі влади

Вступ

Роль місцевого самоврядування у державній, політико-правовому житті російського суспільства, В становленні інститутів демократичної правової держави важко переоцінити. Місцеве самоврядування в сучасній Росії піднято на рівень однієї з основ конституційного ладу. Охоплюючи своїми інститутами майже всі сторони демократичної організації місцевого життя, місцеве самоврядування дає можливість раціональним способом децентралізувати багато функцій державної влади, перенести прийняття рішень з усіх питань місцевого життя в територіальні общини, стимулюючи тим самим активність громадян і забезпечуючи їх реальну причетність до таких рішень. Організація місцевого самоврядування входить в коло фундаментальних проблем, функціонування демократичного суспільства і держави. Процеси реформування всіх сторін суспільного життя в сучасній Росії проходять в умовах кардинальних змін громадянської свідомості, коли демократичні форми організації життя суспільства стикаються з консервативними прагненнями до спрощеного розуміння відносини людини і суспільства, громадянина і держави. Аналіз природи місцевої влади дозволяє зробити висновок про те, що в ній одночасно поєднуються два начала: суспільний і державний. Правильне усвідомлення особливостей місцевої влади та механізму її взаємодії з державною владою дозволяє органам місцевого самоврядування ефективно здійснювати свою діяльність. Особливої \u200b\u200bактуальності даної проблеми на сучасному етапі надають наступні обставини: - необхідність подолання існуючої політичної напруженості в суспільстві, виникає все частіше на грунті суперечностей між політикою центру і інтересами регіонів, на грунті неефективності існуючої системи політичної влади, в рамках якої вкрай принижена роль місцевих управлінських структур . Сильні органи місцевого самоврядування послужать гарантом від руйнівних потрясінь в доступному для огляду майбутньому, дозволять створити стабільну демократичну суспільно-політичну ситуацію в суспільстві; - потреба в розвиненою регіональної політики. Цього вимагає і швидке зростання економічного впливу регіонів, і гостра необхідність вирішення багатьох регіональних проблем, і важливість ефективних міжрегіональних зв'язків.

Розробка і здійснення такої політики можливі тільки при широких повноваженнях муніципальних органів влади; - гострота проблеми зміцнення російської державності, важливою частиною якої є формування нової структури органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування являє собою один з найважливіших інститутів сучасного суспільства. Президент Росії Д.А. Медведєв позначив роботу з розвитку місцевого самоврядування в якості однієї з пріоритетних завдань держави - «місцеве самоврядування повинно відкривати громадянам можливість самостійно вирішувати свої локальні проблеми без вказівок і розпоряджень зверху». У своєму Посланні Федеральним Зборам Росії 5 листопада 2008 року він зазначив, що робота з удосконалення муніципального законодавства триватиме. Сьогодні російське місцеве самоврядування знаходиться на важливому рубежі. З 1 січня 2009 р тепер уже на всій території країни (крім Чечні і Інгушетії) вступили в силу в повному обсязі положення федерального закону від 06.10.2003 р №131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі по тексту - Федеральний закон №131-ФЗ). Сьогодні вже можна оцінити практику реалізації нового Федерального закону №131-ФЗ, з огляду на, що в 46 суб'єктах Російської Федерації він реалізується з 1 січня 2006 року, а окремі його положення діють ще з жовтня 2003 року, діагностувати достоїнства і недоліки сформованої моделі місцевого самоврядування, зрозуміти перспективи розвитку російської муніципальної системи, виробити пакет заходів щодо вдосконалення існуючої муніципальної практики.

Не менш важливо зрозуміти, яке бачення місцевого самоврядування громадянами Росії в цілому і тими, хто професійно займається муніципальної практикою; які ментальні можливості і обмеження для розвитку цього інституту; умови більш активного, мотивованого і ефективної участі в місцевому самоврядуванні. Найважливішою інституційної проблемою формування місцевого самоврядування в сучасній Росії є те, що воно поки так і не знайшло в повній мірі свого потенційно головного суб'єкта, ключового гравця - спільнота громадян, які проживають на конкретній території. Дефіцит активності знизу одностайно визнають як самі громадяни, так і працівники муніципальних органів.

Готовність до участі в місцевому самоврядуванні окремих категорій населення - представників малого та середнього бізнесу, некомерційних організацій, Засобів масової інформації трохи вище. Однак і вони на практиці обмежуються участю в найпростіших його формах, наприклад, у муніципальних виборах, а часом свідомо відмовляються і від подібної мінімальної активності, не бачачи в ній сенсу.

В якості причин пасивності жителів називаються ментальні чинники - збереження стереотипів свідомості радянського часу, що виражаються в орієнтації на підтримку центральної влади, утриманських настроях; деідеологізацію і відсутність інтересу до політики у молоді.

За відсутності низової активності основний, а часом чи не єдиною групою людей, відповідальної за стан справ на місцях стають керівники муніципальних утворень: перш за все, їх голови, почасти - муніципальні службовці та місцевий депутатський корпус. Дослідження показує, що саме на них лягла реальна робота з вирішення практично всіх питань життєзабезпечення місцевого населення. Цей факт фіксується як самим муніципальним співтовариством, яке усвідомлює свою відповідальність, так і жителями, які приписують муніципальній владі навіть рішення державних завдань на місцях (соціальний захист, сприяння зайнятості).

Опитування представників муніципального співтовариства показує, що за своїми соціально-демографічними характеристиками, освіти, ціннісним орієнтаціям складові його громадяни утворюють досить цілісний портрет субелітних угруповання з виразними ідейно-політичними поглядами . Вони мають високий рівень освіти, більше, ніж населення в цілому схильні підтримувати демократію і ринкову економіку, а також схильні цінувати громадянські свободи і сприймати принципи права. Отже, існують передумови для того, щоб російський муніципальний клас став серйозним чинником розвитку територій. Однак для цього необхідно як створення системи організаційних умов і стимулів роботи органів місцевого самоврядування, так і розширення їх ресурсної бази.

Історія розвитку місцевого самоврядування

Розвиток політичної системи Росії протягом більшої частини її історичного шляху характеризувалося домінуванням централізованої держави, порівняно низьким рівнем громадянської участі у вирішенні суспільних справ в поєднанні з сильною колективістської (общинної) традицією на локальному рівні. В силу цього Російська Федерація має своєрідний історичний досвід місцевого самоврядування, відмінний від західного.

У дореволюційній Росії самоврядування мало два напрямки інституційного розвитку.

Перша пов'язана з наявністю общинного землекористування і досить пізнім звільненням селян від кріпацтва (і ще більш пізнім адекватним правовим оформленням приватної власності на землю). Стосовно до громади правильніше говорити про специфічний адміністративному механізмі прийняття адміністративних рішень (розкладка і збір податків, військова повинність).

Другий напрямок розвитку місцевого самоврядування пов'язано з появою спочатку земського (1864), а потім і міського (1870) самоврядування як режимів, що виконують функції як державні (рішення справ публічної сфери), так і громадські (самоорганізація в цілях захисту прав і інтересів міських станів і сільських обивателів, організації локального управління загальними справами і майном).

Важливо підкреслити відміну місцевого самоврядування від общинних форм організації життя. В основі першого лежать контрактні відносини громадян з приводу їх прав та інтересів, а також з приводу приватної власності; в основі друге - відносини особисто залежних селян з приводу виконання ними тягла і майна, на яке у них не було титулів власності.

Незважаючи на наявність в історичному досвіді Росії певних самоврядних почав (починаючи з новгородської вічовий демократії), по суті, тільки становлення земського і міського самоврядування дає початок місцевому самоврядуванню в нашій країні в його сучасному розумінні.

Розширення сфери ведення земств розглядалося як один із шляхів полегшення фінансових проблем держави. З цією метою на плечі земств поступово передавалися все нові і нові завдання

Таким чином, органи місцевого самоврядування займали своє, певне місце в системі суспільних справ. У цьому помітний тренд на вибудовування системи поділу публічної влади по вертикалі (розподіл компетенцій в залежності від того, де вони можуть найкращим чином бути реалізовані), а також за функціями.

У зазначених вище підходах можна побачити принцип політики центрального уряду щодо влаштування місцевої влади: відділення місцевого самоврядування від системи органів державної влади і одночасно вбудовування місцевої влади в систему виконання загальнодержавних завдань. У підсумку, органи місцевої влади (незважаючи на формальне відділення від державної влади) на практиці хоча б в якійсь частині стають і сприймаються як нижня ланка державної бюрократичної машини. Однак в цілому, дореволюційна земська модель була схожа на німецьку (в частині розподілу компетенції та органів влади) і давала значну самостійність і серйозні можливості для самоврядування

Процеси розвитку місцевого самоврядування і породжені ним політичні процеси (становлення стану земцев, формування ідеології конституціоналізму і т.д.) були перервані революційними подіями 1917 року. Спочатку в країні виникло двовладдя традиційних органів влади і нової публічної форми - Рад депутатів. Після жовтневої революції поради поступово зайняли місце колишніх земств і міських самоврядувань.

На короткий термін - приблизно на десятиліття (1919-1929) - взяв гору на деяку децентралізацію господарського управління шляхом створення специфічної системи Комунвідділу при місцевих радах, що стала неявним продовженням дожовтневої лінії еволюційного розвитку самоврядування і адекватної нової економічної політики.

За визначенням експертів, радянські органи самоврядування 1920-х рр. не мають аналогів в світі. Це не представницькі, а професійні органи, вбудовані в вертикаль обраних радянських органів (як органів державної влади). Як вважають, багато в чому завдяки зусиллям цих «самоврядувань» вдалося подолати розруху і відновити економіку.

Однак з кінця 1920-х рр. Радянська держава пішла на ліквідацію почав самоврядування, а також інститутів та правових форм (включаючи інститут приватної власності, цивільні права), що були джерелом зазначених почав і їх основою. Партійним керівництвом були прийняті відомі рішення про централізацію господарського управління та посилення ролі партії.

Весь процес завершився прийняттям сталінської Конституції, яка узаконює систему «демократичного централізму» в управлінні країною і приватним життям. Таким чином, процес становлення і розвитку місцевого самоврядування в історично сформованих формах був до певної міри перерваний.

Традиції самоврядування протягом наступних 50-60 років панування командно-адміністративної системи в значній мірі були втрачені і заміщені установками, зв'язували процеси прийняття будь-яких рішень з вертикальним адмініструванням.

радянську систему відрізняло єдність адміністративно-територіального устрою країни. Разом з тим, масштаби країни і її багатоукладність об'єктивно унеможливлювали тотальне державне адміністрування. Деяка сфера життя залишалася місцевим органам влади, які мали сильну зв'язок з населенням, який захищав його інтереси. До сих пір збереглися традиції звернень громадян в «виконком», тобто до органів місцевої влади. При цьому місцева влада володіла достатньою компетенцією і ресурсами, щоб вирішувати проблеми місцевого значення, що і забезпечувало стійкість зв'язку цієї влади з населенням.

З кінця 1980-х рр. державний механізм перебудовувався стихійно, без будь-якого продуманого плану, швидко і безсистемно. Муніципальні реформи почалися вже в 1990-1991 рр. , Ще до прийняття Конституції, що відбиває суспільні зміни, без визначення форми державного устрою, урядового механізму. Так, місцевим радам був «присвоєно» статус місцевого самоврядування та дана певна автономія. На практиці вони продовжували виконувати компетенцію колишньої влади плюс вирішували стихійно виникали завдання на злобу дня, по суті, багато в чому самостійно визначаючи свої повноваження.

Переломний значення для розвитку місцевого самоврядування в пострадянській Росії мало прийняття Конституції 1993 року. Гарантуючи самостійність місцевого самоврядування, вона залишала простір для творчості в побудові російської моделі місцевого самоврядування. Відзначимо, що в муніципальних питаннях Конституція грунтувалася скоріше на «англосаксонської» ідеології, незважаючи на закріпленні можливості передачі муніципалітетам окремих державних повноважень з фінансуванням (що швидше за в логіці континентальних моделей, в тому числі - російської земської). Однак вибір конкретних правових форм роботи місцевого самоврядування після її прийняття ще треба зробити.

Важливою віхою реформи 1990-х років, крім прийняття Конституції РФ, стало прийняття Федерального закону від 28 серпня 1995 р №154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

Цей закон був розроблений за безпосередньої участі муніципальних асоціацій і активістів муніципального руху.

Даний закон, за принципом всіх рамкових законів 1990-х рр., Не містив детального регулювання місцевого самоврядування, залишаючи цю сферу суб'єктам Федерації (виходячи з того, що питання перебуває у спільній компетенції Федерації і регіонів). Він не встановлював жорстких обмежень за видами муніципальних утворень, рівням, на яких реалізується самоврядування (район, поселення, місто могли бути, а могли і не бути муніципальними утвореннями); не розмежовують одноманітно компетенцію муніципалітетів.

В результаті в регіонах були збудовані різні моделі організації місцевої влади - територіальні, інституційні. У той же час, закон не був прийнятий виключно в інтересах регіонів: навпаки, невипадковим було їхнє невдоволення його прийняттям. Закон був розроблений за безпосередньої участі муніципальних асоціацій і активістів муніципального руху. Зокрема, закон фіксував виборність місцевої влади, встановлював гарантії місцевого самоврядування, вимагав муніципальної автономії, а також врахування думки населення при територіальних змінах в муніципалітетах.

Реформи 1990-х рр. дозволили вирішити ряд важливих завдань, пов'язаних зі створенням працюють структур місцевої влади (про сьогодення місцеве самоврядування говорити поки було рано). Експерти відзначають, що до початку 2000-х рр. були здійснені конституційне визнання, закріплення принципу автономності муніципальної влади в межах загального контексту публічної влади. До середини 90-х муніципалітети мали достатню власністю і доходами для того, щоб вирішувати завдання самозабезпечення і розвитку.

У той же час, досить широка свобода розсуду суб'єктів РФ в питаннях регулювання місцевої сфери і недостатність федеральних державних гарантій місцевого самоврядування дозволили регіонам в кінці 1990-х рр. істотно обмежити або навіть ліквідувати муніципальну владу. До другої половини 1990-х рр. в регіонах сформувалися нові еліти, які прагнули до володіння владою і власністю. Їх експансія на рівень муніципалітетів, головним чином міст, стала приводити до конфронтацій. Посилювалися точкові «наїзди» на лідерів місцевої влади. Намітився процес придушення муніципальної автономії, позбавлення органів місцевого самоврядування матеріальної та фінансової бази, перевантаження їх делегованими повноваженнями. Увійшла в практику ліквідація муніципалітетів і заміна їх територіальними структурами обласних адміністрацій.

Федерація, об'єктивно не зацікавлена \u200b\u200bв посиленні регіонів, перестала надавати допомогу місцевої влади. Пріоритетом для федерального центру стало вбудовування регіонів і їхніх еліт в нову політичну систему. При цьому місцеве самоврядування поступово все більше виявлялося під владою регіонів.

Результатом цих процесів стала криза місцевого самоврядування, який, як відзначають експерти, почався в 1998 р . На тлі відновлення економіки, до початку 2000-х років дохідні джерела муніципалітетів розійшлися з їх видатковими статтями приблизно в два рази. Місцева влада виявлялася нездатною не тільки вирішувати завдання розвитку, а й здійснювати свої власні повноваження.

Події 1990-х рр. показують, що в пострадянських реаліях посилення регіонів - це автоматично ослаблення муніципалітетів. Навіть будучи виконавцями волі центру, регіони прагнуть реалізувати свої власні, партикулярні інтерес. В умовах нерозвиненості демократичних інститутів політичної участі громадян далеко не всі суб'єкти виявляються здатними побудувати у себе більш цивілізовані соціально-політичні інститути. В результаті муніципалітети вбудовуються в локальну вертикаль, займаючи в ній підлегле становище.

Неоформленість політичної системи, наявність в ній значних протиріч, ослаблення місцевого самоврядування зажадали від федерального центру провести нові реформи: федеративну, адміністративну, муніципальну і пов'язану з ними бюджетну та податкову.

Ці реформи привели до прийняття 6 жовтня 2003 року нового Федерального закону №131-ФЗ «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації», з появою якого вперше можна говорити про національну моделі місцевого самоврядування.

Модель місцевого самоврядування в Законі №131-ФЗ

самоврядування державний контроль місцевий

Концептуальні засади реформи місцевого самоврядування були визначені в урядовій Концепції розмежування повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування із загальних питань організації органів державної влади та місцевого самоврядування 2002 р Саме вони в дещо модифікованому вигляді були закладені в Федеральний закон №131-ФЗ. Ця концепція була предметом широкого обговорення як в період розробки зазначених документів, так і в порядку оцінки практики їх втілення в життя.

Ключовими запланованими змінами стали:

Перехід до дійсно єдиним законодавчим засадам організації місцевого самоврядування в країні;

створення повсюдно (крім інфраструктурно самодостатніх міст) двох рівнів самоврядування - поселень (які раніше існували тільки в 31 суб'єкті федерації) і муніципальних районів;

чітке визначення вичерпного переліку питань місцевого значення з відповідним розподілом дохідних джерел і витратних зобов'язань.

Критики говорили про нереалістичність і згубність такого підходу до організації місцевого самоврядування, оскільки він не враховує величезного розмаїття географічних, економічних, ментальних, історичних, політичних та інших особливостей різних російських територій. Зазначалося, що подібна логіка часто перериває живу нитку природного розвитку багатьох муніципальних утворень, які в умовах дії Федерального закону №154-ФЗ довели свою ефективність в організаційних рамках, які не вкладаються в єдині стандарти знову вводиться федерального закону.

Єдина для країни модель місцевого самоврядування, закладена в Законі №131-ФЗ, відрізнялася наступними основними рисами:

Принцип муніципальної автономії був чітко визнаний і закріплений. У той же час, державі було надано серйозні можливості впливати на муніципальний рівень публічної влади через інститут окремих державних повноважень, право регламентації порядку вирішення конкретних питань місцевого значення, інститути державного контролю і «інтервенцій»;

федеральний центр детально врегулював компетенцію кожного виду муніципальних утворень, залишаючи в даному питанні мінімум свободи як для суб'єктів РФ, так і для муніципальних утворень. Органи місцевого самоврядування не має права визначати власну компетенцію і навіть її деталізувати. Єдиним доступним механізмом регіонального регулювання компетенції місцевого самоврядування стає інститут окремих державних повноважень, а муніципального - інститут угод про передачу повноважень між муніципальними районами і поселеннями в перехідний період реформи місцевого самоврядування;

формально за муніципальними утвореннями була закріплена свобода дій при наданні публічних послуг мешканцям, проте не виключена (і навіть чітко не обмежена) можливість регулювання цього процесу державними органами;

принципи фіскальної автономії також знайшли своє відображення в федеральному законі. Однак серйозне значення було надано вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних утворень, причому ключова роль в цьому була віддана суб'єктам федерації і муніципальних районах;

закон передбачив можливість державного контролю та нагляду за органами місцевого самоврядування, однак про контроль (який має на увазі і контроль ефективності) говорилося спочатку тільки стосовно виконання окремих державних повноважень, в той час як нагляд (за законністю) допустимо і в інших встановлених федеральними законами випадках.

Можна зробити висновок, що Федеральний закон №131-ФЗ наповнив «загальну рамку» муніципальної організації, Встановленої в Конституції Росії конкретним законодавчим змістом, заснованим на використанні континентального європейського досвіду місцевого самоврядування.

Особливості реформування місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є найважливішою формою здійснення влади народу (населення). Будь-яка країна не може вважатися в повному розумінні правової і демократичної, якщо населення тільки бере участь у виборах державних (федеральних і регіональних) ешелонів влади і своїм волевиявленням узаконює тільки вищих посадових осіб - президентів і губернаторів. Це необхідна, але недостатня умова побудови держави, орієнтованого на потреби людини.

Для нормального функціонування демократичної держави в цілому необхідна наявність ефективного місцевого самоврядування. Через місцевий рівень влади пролягає найкоротший і прямий шлях до вирішення життєво важливих проблем громадян. Мова йде не просто про владу, а про владу за місцем проживання, не просто про захист прав людини, а про відстоювання конкретних інтересів людей, що живуть поруч (Голова Ради Федерації С. М. Миронов).

У статті 12 Конституції Російської Федерації, що відноситься до основ конституційного ладу Росії, закріплено важливе положення про те, що в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке в межах своїх повноважень може самостійно вирішувати всі питання життєзабезпечення населення. Там же прописано, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Це означає не тільки наявність виключної компетенції місцевого самоврядування, в яку не можуть вторгатися федеральні і регіональні органи державної влади, але також відповідно до частини 3 статті 126 Цивільного кодексу Російської Федерації розділену відповідальність суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень за своїми зобов'язаннями. Розширення принципів статті 12 дано в главі 8 Конституції Російської Федерації, яка в свою чергу змістовно розгорнута в ряді федеральних законів, в тому числі встановлюють принципи і організацію місцевого самоврядування в Російській Федерації.

У цій статті визначено сутність місцевого самоврядування, яка зводиться до того, що населення або обрані ним органи самостійно вирішують усі питання місцевого значення. Це означає, що ніякі інші органи і посадові особи не мають права втручатися в встановлені законом рамки і сфери діяльності місцевих громад. Дана конституційна гарантія підкріплена іншими конституційними правами місцевого самоврядування в сферах формування місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю і в інших.

Слід звернути увагу на одну форму самоврядування, яка не відображена в нормах Конституції Російської Федерації, але зафіксована у відповідних федеральних законах і в цих законах передбачається можливість за місцем проживання громадян (вулиця, мікрорайон) або на більш широкою частини муніципального освіти створювати систему територіального громадського самоврядування . Ця форма самоврядування заснована на добровільній організації самих громадян. Територіальна система самоврядування, покликана ще більше наблизити владу до інтересів жителів конкретного міського мікрорайону або селища, ніж органи місцевого самоврядування. В рамках цієї системи люди можуть самостійно і під свою відповідальність здійснювати власні ініціативи у вирішенні хвилюючих їх питань місцевого життя. Для громадян передбачено також право на створення ними органів територіального громадського самоврядування. територіальне самоврядування здатне компетентно вирішувати незначний, але прагматичний коло питань, важливих для поліпшення життя людей. Місцеве самоврядування і територіальне громадське самоврядування доповнюють один одного і дозволяють сконцентруватися на вирішенні характерних для кожного з них рівня завдань, а також раціонально використовувати для цих цілей, наявні в розпорядженні ресурси.

Основні висновки і концептуальні пропозиції

Місцеве самоврядування являє собою один з найважливіших інститутів сучасного суспільства. Сьогодні воно є одночасно формою самоорганізації громадян і - в цій якості - складовою частиною громадянського суспільства, рівнем публічної влади (інструментом демократичного участі громадян в управлінні загальними справами) і елементом ринкової економічної системи (Заповнюючи прогалини ринку в частині надання послуг жителям і координації господарської діяльності).

Президент Росії Д.А. Медведєв позначив роботу з розвитку місцевого самоврядування в якості однієї з пріоритетних завдань держави - «місцеве самоврядування повинно відкривати громадянам можливість самостійно вирішувати свої локальні проблеми без вказівок і розпоряджень зверху» . У своєму Посланні Федеральним Зборам Росії 5 листопада 2008 року він зазначив, що робота з удосконалення муніципального законодавства триватиме.

В даний час російське місцеве самоврядування знаходиться на порозі важливого рубежу в своєму розвитку.

По-перше, в грудні 2008 р відзначається 15-річчя з чинною Конституцією Російської Федерації, яка заклала фундамент нової моделі організації місцевого самоврядування в країні. 15 років - термін, невеликий в загальноісторичному масштабі, але значний для розвитку сучасного нового суспільного інституту. За минулий з тих пір час були створені законодавчі основи місцевого самоврядування (причому прийняття федеральних законів в 1995 і 2003 рр. Дає грунт для порівняльного правового аналізу навіть в суто федеральному розрізі), сформована його фінансово-економічна база (нехай поки явно недостатня), накопичений величезний суспільно-політичний досвід роботи муніципальних утворень.

По-друге 1 січня 2009 р повинен закінчитися перехідний період реалізації Федерального закону від 06.10.2003 р №131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі по тексту - Федеральний закон №131-ФЗ), в результаті чого всі його положення мають вступити в силу на території кожного із суб'єктів Російської Федерації (крім Чечні і Інгушетії).

При розробці, прийнятті та введенні в дію даного Федерального закону в якості основних цілей реформи позначалися:

Наближення влади до населення за рахунок повсюдного створення на території Російської Федерації (якщо не брати до уваги міські округи) муніципальних утворень низового рівня - сільських і міських поселень, що випливало з самої логіки конституційних норм;

розмежування видаткових зобов'язань між рівнями публічної влади, закріплення дохідних джерел відповідно до обсягу видаткових повноважень і ліквідація рефінансуються мандатів

Модель місцевого самоврядування та результати реформи

рік знаменує собою новий етап у розвитку системи публічної влади в Росії. В результаті реформи місцевого самоврядування вперше в нашій сучасній історії публічна влада починає повноцінно працювати на найближчому до населення рівні - в масштабах сільських і міських поселень. Зараз вже можна говорити, що поселенські органи місцевого самоврядування заробили і взяли на себе ключові функції з безпосереднього забезпечення життєдіяльності людей на місцях.

При всіх неминучих витратах і застереженнях, не можна заперечувати головного: муніципальна реформа в Росії відбулася. Зміни, що відбулися мають незворотній характер - вони прийняті всіма зацікавленими особами і розглядаються, в основному, як дають потенціал для подальшого розвитку.

Місцеве самоврядування, як і вся російська політична система, накопичує позитивний досвід функціонування в якості повноправного інституту і в той же час вимагає подальшого розвитку і вдосконалення. Не випадково, ставлячи в Посланні Федеральним Зборам завдання з розвитку інститутів демократії, підвищення рівня і якості народного представництва у владі, Президент Росії Д.А. Медведєв акцентував ті аспекти цієї роботи, які безпосередньо пов'язані з низовими рівнями публічної влади.

Створені за ці роки (прямо скажемо, за вказівкою «зверху») демократичні установи повинні вкоренитися у всіх соціальних шарах.

Для цього, по-перше, потрібно постійно доводити дієздатність демократичного устрою. І, по-друге, довіряти все більше число соціальних і політичних функцій безпосередньо громадянам, їх організаціям та самоврядування.

Загальна спрямованість проведеної в 2003-2008 рр. муніципальної реформи в принципі відповідала саме таким завданням.

Її реалізація передбачала відхід від традиційної для Росії моноцентрической моделі організації влади, що характеризувалася організаційним єдністю, вертикально інтегрованими структурами, пріоритетом державних функцій над началами самоврядування.

Відхід від цієї моделі припускав впровадження європейських континентальних стандартів (зокрема, німецького досвіду). У Росії створювалася дворівнева система місцевого самоврядування (муніципальні райони і поселення), причому кожен рівень розглядався як функціонує автономно від інших і від державної влади з чітким розмежуванням предметів ведення і повноважень. У цьому бачився заставу створення справді самоврядної системи публічної влади низового рівня. Те, що ці завдання не вдалося реалізувати в повному обсязі, ні в якому разі не можна вважати провалом реформи. За підсумками проведеного дослідження можна зробити висновок, що за минулу п'ятиріччя вдалося домогтися того, що було досяжно в реальних російських умовах початку нинішнього століття.

Закладена в Федеральному законі №131-ФЗ європейська модель місцевого самоврядування, зіткнувшись з російською реальністю, дала в практичному втіленні набір різних моделей. На реальному втіленні реформи в життя і становленні нової системи місцевого самоврядування, що вводиться Федеральним законом №131-ФЗ, позначився цілий набір факторів і протиріч.

Проблеми муніципальної влади

Місцеве самоврядування - невід'ємна частина громадянського суспільства і являє собою найважливішу форму народовладдя, безпосередньо виражає волю народу і становить одну з основ конституційного ладу демократичної держави. Місцева влада максимально наближена до населення, зачіпає інтереси кожної людини, вирішує більшість його насущних проблем. Як писав А. Солженіцин, повсякденна реальне життя людей залежить на чотири п'ятих або більше не від загальнодержавних подій, а від подій місцевих, і тому від місцевого самоврядування, що направляє хід життя в окрузі. Саме такий порядок і прийнятий в країнах Заходу: через ефективне місцеве самоврядування, де будь-хто має можливість брати участь у рішеннях, що визначають його існування. І тільки такий порядок є демократія.

Місцеве самоврядування, будучи рівнем публічної влади, за своєю природою і сутністю одночасно виступає і формою самоорганізації громадян. Воно є потужним каталізатором створення громадянського суспільства, оскільки свідоме участь громадян у виробленні гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за вирішення місцевих проблем, тим самим підвищує їх загальну соціальну і громадянську активність. Крім того, розвинене з традиціями місцеве самоврядування зможе протидіяти можливому поверненню до авторитаризму, встановлення збалансованого співвідношення між державою і громадянином.

На жаль, російська дійсність не повністю відповідає духу конституційної моделі місцевого самоврядування. Однак реалізація саме цієї моделі могла б стати соціальною основою становлення громадянського суспільства. До основних напрямів участі місцевого самоврядування в розбудові громадянського суспільства можна віднести залучення громадян через взаємодію з органами місцевого самоврядування в прийняття управлінських рішень органів влади, створення реальних механізмів контролю населення за діяльністю органів місцевого самоврядування, самоорганізацію громадян для вирішення питань місцевого значення.

Неврегульованість взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування належить до числа найбільш гострих проблем в зміцненні державного устрою Росії.

Імовірно, формуванню в Російській Федерації ефективної системи місцевого самоврядування перешкоджає відсутність у населення традицій самостійного і відповідального вирішення завдань місцевого значення.

Також необхідно конкретизувати конституційний статус органів місцевого самоврядування. Безсумнівно, воно є однією з найважливіших основ сучасної російської державності, оскільки дозволяє ефективно і оперативно вирішувати широкий спектр питань, безпосередньо зачіпають інтереси населення. На жаль, в Росії набуло поширення ставлення до місцевої влади як до чужорідного елементу в системі влади. В першу чергу це пов'язано з різним тлумаченням статті 12 Конституції РФ, що встановила, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Абсолютизація цієї норми, розгляд її у відриві від інших конституційних положень спотворює уявлення про місцеве самоврядування і його місце в системі влади, перш за все публічною.

Важливою проблемою в галузі місцевого самоврядування є визначення компетенції його органів, перш за все в контексті розподілу прав і обов'язків між усіма рівнями влади в Росії. Ефективність діяльності держави, як і будь-який інший управлінської системи, безпосередньо залежить від раціонального розподілу обов'язків між усіма рівнями влади.

Інша проблема вітчизняного місцевого самоврядування породжена загальним нестабільним станом російської економіки. Бюджетний дефіцит, характерний для всіх рівнів територіального управління в державі, особливо болісно позначається на стані місцевого самоврядування. Саме на місцях продовжує гостро відчуватися відсутність необхідних фінансових і матеріальних коштів, для вирішення нагальних питань повсякденному житті населення.

В даний час загальна частка власних доходів місцевих бюджетів в середньому по країні не досягає і 10%. Всю іншу частину складають бюджетні субсидії від суб'єктів Російської Федерації.

Серйозні прогалини існують в податковому законодавстві. Вступ в силу другої частини Податкового кодексу РФ значно обмежило мізерні податкові доходи муніципальних утворень. До сих пір не встановлені тверді довгострокові нормативи відрахування від федеральних податків до місцевих бюджетів.

Фактично склалася хибна практика, коли муніципальних утворень вигідніше існувати на бюджетні субсидії та субвенції з регіональних бюджетів, ніж створювати умови для зростання економічної діяльності на їх власній території.

Ситуацію посилює і недосконалість законодавства про соціальний захист населення, яке без урахування реальних можливостей місцевих бюджетів поклало на них обов'язки щодо забезпечення понад 80 пільг більш ніж 30 категоріям громадян. А також той факт, що органи державної влади не компенсують органам місцевого самоврядування витрати, понесені останніми в ході виконання покладених на них окремих державних повноважень. Із системи міжбюджетного перерозподілу необхідно виключити суб'єктивізм. Настав час докорінно реформувати весь комплекс законодавства, що визначає фінансово-економічну основу місцевого самоврядування РФ, і перш за все, необхідно піддати ретельному аналізу діючі бюджетні і податкові правові акти. На федеральному рівні слід визначити мінімальні державні стандарти в області формування місцевих бюджетів, переглянути систему регулювання міжбюджетних відносин і встановити нормативи відрахування до бюджетів міст і районів частини регіональних і федеральних податків.

Говорячи про зміцнення місцевого самоврядування, ми повинні розуміти, що це не може статися без розвитку механізмів контролю, як з боку держави, так і суспільства за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що на федеральному рівні багато хто хотів би представити місцеве самоврядування в вигляді простих управлінських структур. Насправді процеси включення населення в муніципальну діяльність, розробка механізмів реального впливу на рішення, що приймаються органами місцевої влади, дуже складні. І від цього необхідність вирішення цієї проблеми стає ще більш актуальною.

Слід усвідомлювати, що ефективність реалізації конституційного права населення на місцеве самоврядування багато в чому залежить не тільки від наявності всього комплексу необхідних законів, які забезпечують організаційну і економічну самостійність муніципальних утворень, а й від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування.

Тому не тільки інститути державної влади, а й політичні та громадські організації повинні сприяти розвитку громадянської відповідальності і самостійності населення, формування людини нового типу - громадянина з певною організаційною культурою і правосвідомістю, який може не тільки впливати на владу, а й брати участь в управлінні. 20

Що перешкоджає розвитку місцевого самоврядування в Росії?

У зв'язку з вищевикладеним виникає питання «Чи розуміє керівництво Росії, наскільки важливо для країни наявність самостійної системи місцевого самоврядування»? Без сумніву. Про це свідчить те, що з початку реформ в Росії прийнято 3 закони про місцеве самоврядування (в 1991, 1995 і 2003 рр.). Випадок безпрецедентний. Причому, всі вони приймалися напередодні президентських виборів і підносили як величезний крок у розвитку демократії в країні.

Насправді ж ці закони не внесли ніякого вкладу в розвиток місцевого самоврядування, значить і демократії в Росії.

В ході дослідження проводився аналіз діючої нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Росії, в тому числі ФЗ №131. Його підсумки показали, що недоліки прийнятої моделі місцевого самоврядування (справа не тільки в ФЗ №131, а й в міжбюджетних відносинах) носять не тактичний характер, а закінчуються з помилковості самої ідеології, закладеної в її основу. Пояснюється це тим, що дана модель, передбачає «паювання бюджетного пирога», а не примноження багатств муніципальних територій і країни. Інакше кажучи, зазначена модель не містить потенціал розвитку, тому не може бути ефективною.

Формально керівництвом Росії здійснено чимало заходів, спрямованих на розвиток муніципальних територій. У Мінекономрозвитку і торгівлі РФ створено Департамент розвитку територій, створені Міністерство регіонального розвитку РФ і Міністерство охорони здоров'я і соціального розвитку РФ, прийнятий ФЗ №131 про місцеве самоврядування, підготовлена \u200b\u200bКонцепція сталого розвитку муніципальних територій і т.д.

Однак невирішеною залишається головна проблема - розвиток місцевого самоврядування. Складність її вирішення полягає в тому, що це передбачає перерозподіл влади і ресурсів на користь низової ланки системи управління - органів влади в поселеннях. Але провідні чиновники, перш за все федеральні, бажаючи зберегти монополію на владу і ресурси, гальмують розвиток місцевого самоврядування. Тим самим, в Росії сама влада стала головною перешкодою на шляху розвитку територій і країни.

Інакше кажучи, механізми подолання кризи і розвитку держави в цілому відомі, але в силу причин суб'єктивного характеру вони залишаються задіяними.

В результаті, проблема розвитку місцевого самоврядування в Росії з політичної та соціально-економічної все більше перетворюється в етичну. Як з точки зору розвитку суспільства, так і в плані дотримання прав людини, перешкоджання розвитку даного інституту в 21 столітті не тільки економічно і політично недоцільно і невигідно, а й непристойно.

Примітно, що в другій половині 19 століття, незважаючи на недавню скасування кріпосного права, в галузі розвитку місцевого самоврядування російської монархії зробила значно більше, ніж нинішня влада в Росії, продекларовано себе демократичними.

Незважаючи на гадану хаотичність перерахованих і інших недоліків і невдалих рішень в галузі місцевого самоврядування, всі вони мають чітку спрямованість - збереження, подальше посилення централізації влади і ресурсів, а значить, перешкоджають демократизації політичної та соціально-економічного життя російського суспільства і, тим самим, гальмують розвиток муніципальних територій і країни в цілому.

Фінансові ресурси місцевого самоврядування

Еволюція податкового і бюджетного законодавства в нинішньому десятилітті обмежує фінансову автономію та забезпеченість муніципальних утворень. Економічний підйом країни в минулі роки як би пройшов повз муніципалітетів. В цілому по країні в 2005 р (перший рік функціонування нової системи організації місцевих фінансів) Частка доходів місцевих бюджетів щодо інших рівнів бюджетної системи опустилася до найнижчого за останні 10 років рівня. Хоча в наступні два роки намітилася тенденція до зростання цього показника, який, однак, до 2007 року так і не зміг досягти дореформеного рівня.

У зв'язку зі скороченням переліку податкових джерел місцевих бюджетів практично всі муніципальні освіти стали дотаційними - навіть серед найбільш забезпечених міських округів таких понад 92%. У структурі фінансової допомоги місцевим бюджетом все більшого значення здобувають не дотації, напрями витрачання яких визначаються самими муніципалітетами, а субсидії, тобто пайову участь вищого рівня бюджетної системи в витратах, які суб'єкт Федерації вважає необхідними.

З цієї причини муніципальні освіти поки не змогли активно приступити до роботи по оптимізації своїх витрат - виділення ефективних і неефективних витрат і відмови від фінансування останніх, що було одним із завдань бюджетного реформування. Обов'язковими передумовами для таких змін є відома самостійність муніципалітетів у визначенні бюджетних витрат і наявність стимулів у розвитку власної доходної бази.

У зв'язку з цим необхідна подальша - поступова, послідовна і продумана - модернізація існуючої системи місцевого самоврядування. Для цього вже сьогодні необхідно визначення стратегії і тактики подальших дій. .

Роль місцевого самоврядування в структурі російської влади буде збільшуватися тільки тоді, коли до справедливого вимогу підвищення відповідальності глав місцевого самоврядування додасться ще й справедливе збільшення фінансових ресурсів.

Нагадаємо, в Посланні Федеральним Зборам президент РФ Дмитро Медведєв назвав «фундаментально значущим для нашого суспільства» введення інституту місцевого самоврядування та зміцнення федеративних почав держави.

«Поки що величезна кількість повноважень, які передані муніципалітетам, абсолютно неможливо виконати просто в силу того, що їх власні ресурси незначні, і це робить їх залежними від вищого регіонального рівня» зараз в процентному відношенні доходи регіону діляться 60/40 на користь федерального центру. Але головне, як діляться кошти регіонального бюджету між органами місцевого самоврядування різного рівня. «Поселення низового рівня найменш захищені. Сільських поселень і малим міських поселеннях в середньому по країні дістається 14-15 відсотків доходів. Все інше осідає на рівні районів », Дмитро Медведєв у посланні Федеральним Зборам заявив, що представницькі органи місцевого самоврядування повинні мати можливість більш дієво контролювати керівників муніципалітетів:« Все представницькі органи влади повинні набагато чіткіше контролювати реальну діяльність виконавчої влади. Муніципальна влада в цьому відношенні аж ніяк не виняток »,

Говорячи про інформаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, керівник комісії з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування В'ячеслав Глазичев навів приклад Чувашії. «На сайті республіки Чувашія є посилання на сайти всіх муніципальних утворень. Система зворотного зв'язку працює досить виразно. Раз це можливо в одному суб'єкті, значить, можливо, в інших », - упевнений він.

Що стосується боротьби з корупцією в державних і муніципальних органах влади, що надання додаткових відомостей про доходи державних і муніципальних службовців «не сильно допоможе». Така норма діє в усьому світі. Але треба пам'ятати, що крім прямих членів сім'ї, які вказані в законі, є, ж ще й непрямі члени сім'ї.

Боротьба з корупцією починається з іншого - з позбавлення від схеми непрямих законів, в яких є фраза «за рішенням уряду». Коли ми вийдемо на прямі закони, зникне головне джерело корупції. Друге завдання ліквідація прямих контактів з чиновниками, як це зроблено в Сполучених Штатах. «При всій моїй відносної любові до США, там це зроблено прекрасно. Ви ніколи не зустрічаєтеся з чиновником - ви працюєте тільки поштою », - сказав він і додав, що в Росії для цього потрібно налагодити роботу пошти, яка« у нас в жахливому стані ».

«Корупція - це гігантська комплексна проблема, і заходи, які були озвучені, лише маленька її частина. Важлива, але маленька », - вважає Глазичев.

Розвиток демократії на місцевому рівні

Однією з ключових проблем, які стримують розвиток місцевого самоврядування, є недостатня включеність самих жителів в його здійснення. Однак, як показують результати польових досліджень, ступінь самоорганізації людей на місцях, їх особистої участі в життєзабезпеченні територій по країні географічно неоднорідна. У наявності очевидні точки зростання такої активності, які проявляються переважно на локальному рівні, часто мають тенденції до розвитку і позитивному включенню в загальнодержавний управлінський процес (шляхом прийняття на себе відповідальності за окремі ділянки життєвого простору, що знімає з держави надлишкові зобов'язання).

Порівняльний аналіз показує, що подібні центри активності спостерігаються, насамперед у великих містах і в окремих поселеннях - переважно там, де є традиції і досвід плюралістичної культури, розвитку малого підприємництва.

Але в наявності і чітка кореляція між, з одного боку, ступенем активності жителів, готовності їх до особистої участі в здійсненні місцевого самоврядування, а з іншого - ресурсними можливостями місцевої влади на тій чи іншій території, наявністю у неї реальних можливостей впливати на стан справ в муніципальному освіті. Показово, наприклад, що за підсумками якісних соціологічних досліджень ИНСОР, в 4 регіонах Північно-Західного федерального округу, найбільш скептично до перспективи участі в місцевому самоврядуванні поставилися мешканці Санкт-Петербурга, де роль муніципальних органів вкрай обмежена (хоча саме тут ментальні характеристики говорять про високий потенціалі соціальної активності городян в цілому), а також Новгородської області, де процес реальної передачі повноважень поселенням носить поки стриманий характер. Навпаки, велику зацікавленість у цьому проявляють жителі Ленінградської області (де муніципалітети більш забезпечені фінансово) і Республіки Карелія (де поселення більш самостійні і мають більш широкої фактичної компетенцією) і Архангельської області, де є унікальний досвід розвитку інституту територіального громадського самоврядування, причому на сільських територіях .

Жителі адекватно сприймають обмеженість можливостей місцевого самоврядування за браком фінансових ресурсів і владних важелів і саме цим обгрунтовують свою неучасть в його здійсненні. Таким чином, пробудження жителів до участі в місцевому самоврядуванні багато в чому лежить в площині організаційного та економічного зміцнення місцевої влади. Дії в цьому напрямку - перша і головна умова розвитку прямої демократії на місцях. 25

Напрямки вдосконалення місцевого самоврядування

З огляду на зазначені вище проблеми та тенденції, необхідними подаються такі рішення і напрямки дій.

Пройшовши муніципальну реформу, сьогодні необхідно чітко визначити основні вектори розвитку місцевого самоврядування в середньостроковій і довгостроковій перспективі. В даний час вже затверджена в цілому Концепція довгострокового соціально економічного розвитку Росії до 2020 р, підготовлена \u200b\u200bКонцепція вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації. Цілеспрямований рух вперед викликає потребу в розробці і нормативному закріпленні також і концепції нової російської муніципальної політики.

Найважливішим фактором розвитку місцевого самоврядування стає максимальне включення в процес управління територією безпосередньо населення муніципальних утворень. Порівняльний аналіз показує досить чітку кореляцію між ступенем муніципальної активності жителів і ресурсними можливостями місцевої влади на тій чи іншій території. Пробудження жителів до участі в місцевому самоврядуванні багато в чому лежить в площині організаційного та економічного зміцнення муніципалітетів. Дії в цьому напрямку - перша і головна умова підвищення рівня і якості народного представництва у владі.

Тому одним із пріоритетів має стати донесення до людей об'єктивних відомостей про можливості місцевого самоврядування в рамках самих різних комунікаційних майданчиків - від освітніх установ до засобів масової інформації. Необхідно підготувати і реалізувати комплекс заходів по муніципальному освіті громадян. Тільки таким шляхом можна сформувати в суспільстві справжню культуру самоврядування.

Саме від муніципальної влади безпосередньо залежать і можливості інноваційного розвитку території, і якість реалізації національних проектів, і ефективність надання багатьох послуг жителям. Тому і місцеве самоврядування, і муніципальний клас (люди, професійно зайняті в його здійсненні) потребує самому серйозному уваги та підтримки з боку держави. Муніципальні еліти повинні бути включені в систему прийняття рішень на федеральному рівні, можливо - через створення муніципальної секції в Державній Раді Росії, представленість в Громадських палатах федерального і регіонального рівня, посилення ролі об'єднань муніципальних утворень і муніципального співтовариства.

Необхідно створити максимально сприятливі умови для роботи муніципальних органів, в тому числі за рахунок обмеження надмірного державного контролю їх діяльності.

Необхідний якісно інший підхід до диференціації політики по відношенню до різних типів муніципальних утворень. Муніципальні освіти, що є точками росту (перш за все міста), повинні отримати дієві стимули для розвитку, а відстають у розвитку території (насамперед сільські) - гарантії державної підтримки. Міста повинні отримати більшу свободу маневру, в тому числі шляхом надання їм права розширювати перелік вирішуваних ними питань місцевого значення, розвивати базу оподаткування місцевих бюджетів, розвивати потенціал свого територіального зростання. Навпаки, в неурбанізованими зонах держава більшою мірою має взяти на себе відповідальність за будівництво і роботу великих інфраструктурних об'єктів, дотримання базових стандартів надання послуг та фінансового забезпечення.

Одночасно потрібно адаптувати законодавство до різноманіття умов місцевого самоврядування, визнаючи при цьому реалії, що склалися як даність. У зв'язку з цим доцільно відкрити дорогу для вдосконалення територіальної організації публічної влади на місцях, зокрема - регламентувати перетворення муніципальних утворень одних типів в інші (наприклад, районів у міські округи і навпаки) при чіткому закріпленні можливих випадків і процедур, щоб виключити можливість зловживань; надати регіонам можливість відмови від районної ланки місцевого самоврядування, який став за фактом елементом державної системи управління, шляхом створення в районах територіальних органів державної влади;

У частині розмежування предметів ведення необхідно піти від розмитих формулювань у визначенні питань місцевого значення. У тих сферах, де компетенція різних рівнів публічної влади тісно переплетена, необхідно чітко і недвозначно визначити повноваження органів влади та самоврядування. Крім того, муніципальні органи повинні бути звільнені від участі у вирішенні невластивих їм адміністративних завдань без фінансових гарантій з боку держави. Покладання на муніципальні освіти частини функцій в таких сферах, як запобігання тероризму, надзвичайних ситуацій, мобілізаційна підготовка, без належного забезпечення і конкретизації створює неприпустимі ризики зниження рівня безпеки громадян.

Одночасно має сенс посилити гнучкість у визначенні питань місцевого значення шляхом поділу їх на обов'язковий і факультативний списки. У обов'язковий повинні бути включені тільки базові питання, які є предметом життєзабезпечення населення всіх муніципалітетів відповідного типу. Деякі інші питання, потреба у вирішенні яких виникає у муніципального співтовариства, можуть визначатися як питань місцевого значення в статуті муніципального освіти.

Рух до фінансової самодостатності місцевого самоврядування є ключовим напрямком муніципальної політики держави. Стратегічним орієнтиром тут повинні стати заміщення в бюджетах муніципальних утворень з відносно високим рівнем соціально-економічного розвитку фінансової допомоги федерального і регіонального бюджетів надходженнями від власних дохідних джерел. Необхідно виключити безглузде циркулювання коштів від муніципального освіти до бюджетів вищих рівнів бюджетної системи, з подальшим поверненням їх в той же муніципалітет в якості міжбюджетних трансфертів. Слід розглянути питання про закріплення за місцевими бюджетами на довгостроковій основі додаткових податкових джерел, що стимулюють муніципалітети до роботи над власною доходною базою. Це дозволить в перспективі розширити базу оподаткування не тільки для місцевих, але також для федерального і регіональних бюджетів.

Забезпечення балансу свободи муніципалітетів і дотримання державного інтересу неможливо без визначення інституційних рамок державного контролю місцевого самоврядування (і ширше - форм взаємодії державних і муніципальних органів) з чітким законодавчим регулюванням процедур запиту державою і надання муніципальними утвореннями необхідної інформації, переліку форм їх звітності, процедур проведення перевірок муніципальних утворень і посадових осіб місцевого самоврядування.

Цим же цілям має послужити і вдосконалення механізмів судового захисту місцевого самоврядування, в тому числі через впорядкування судової практики і навчання суддівського корпусу з питань місцевого самоврядування.

висновок

Органи місцевого самоврядування покликані вирішувати питання місцевого значення, створювати умови для забезпечення повсякденних потреб населення - але це і є реалізація одного з ключових прав людини і громадянина, гарантованих демократичними державами - права на гідне життя. Таким чином, місцеве самоврядування не тільки опонент, але і соратник державної влади, а розвинене, місцеве самоврядування звільняє органи державної влади від «текучки», дозволяє сконцентруватися на вирішенні загальнодержавних проблем, сприяє оптимізації державного управління.

Тому, органи місцевого самоврядування повинні мати право на достатню для здійснення своїх функцій і повноважень організаційну та фінансово - економічну самостійність.

Не випадково в Європейській хартії органів місцевого самоврядування найбільша за обсягом стаття присвячена характеристиці джерел фінансування цих органів. Ці положення хартії можна розглядати в якості загальних принципів (гарантій), які повинні визначати економічну і фінансово-податкову політику будь-якої держави стосовно до місцевих органів влади, отримуючи своє відображення в законодавстві. .

Хоча російський і зарубіжний досвід наочно свідчив, що структура державної влади може бути ефективною і стійкою лише тоді, коли її підкріплює закон, але і після прийняття Федерального закону «Про основи місцевого самоврядування» місцеве самоврядування не стало ефективним, реально функціонуючим відповідно до встановлених принципами і даними правами. Адже майже всі державні рішення, що стосуються інтересів громадян, так чи інакше, проходять через місцеві органи. Люди оцінюють державну політику перш за все через призму задоволення своїх життєвих потреб: через стан продовольчого ринку, житлових умов, наявність тепла, електроенергії в будинках, громадського порядку на вулицях, благоустрою і т.д. Саме на місцевому рівні населення відчуває пряму відповідальність за вирішення нагальних питань життя, тут формуються основи розуміння власної відповідальності громадян за свою долю.

Реалізація державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації вимагає комплексного підходу до вирішення поставлених завдань, поетапного їх виконання, а також визначення пріоритетних напрямків на відповідному етапі реалізації державної політики. .
Успішна реалізація державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації повинна привести до створення системи взаємодії населення, місцевого самоврядування та державної влади. Ефективне функціонування цієї системи дозволить забезпечити поліпшення умов життя населення в кожному муніципальному освіті; набуття громадянами навичок демократичного взаємодії з формованими ними органами місцевого самоврядування, а також навичок громадського, контролю, за ефективністю їх діяльності; стійке самостійне розвиток муніципальних утворень.

література

1. Конституція РФ (зі змінами від 9 вересня 1996 р 10 лютого 1996 р 9 червня 2001 року, 25 липня 2003 р 25 березня 2004 року) // Російська газета. 1993. 25 грудня; Відомості Верховної. 1996. 3. Ст. 125; 7. У розділі ст. 676; 2003. 30. Ст. 3051; 2004. 13. Ст. 1110.

2. Д.А. Медведєв. Послання Федеральним Зборам Російської Федерації, 5 листопада 2008 р // Постійна адреса статті в Інтернеті: # "justify"\u003e. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації (зі змінами та доповненнями від 19 червня, 12 серпня 2004 р)» // Відомості Верховної. 2003. 40. Ст. 3822; 2004. 25. Ст. 2484; 33. У розділі ст. 3368.

Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР», прийнятий 9 квітня 1990 року і Закон Української РСР від 6 липня 1991 року «Про місцеве самоврядування в РРФСР».

5. Цеглярів, В.А. Місцеве самоврядування в Росії. Сучасна історія, як це було / В.А. Цеглярів // Практика муніципального управління. - 2007. - №5. - С. 68-81.

6. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Закон РФ від 28.08.95. N154-ФЗ // Збори Законодавства Російської Федерації. 1995. N35. Ст. 3506.

Муніципальне управління: Підручник. - М .: ФГНУ «Російський науковий центр державного та муніципального управління», 2003, С. 39 - 110.

Кулаков О.В. Новостворені муніципальні освіти: з чого почати: в допомогу депутатам новостворених муніципальних утворень-поселень. - М .: Ключ - 2005, С. 3.

Глазичев, В. (Голова комісії з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування Громадської палати РФ). Потрібна ясна муніципальна політика / В. Глазичев // Питання місцевого самоврядування. - 2007. - №2. - С. 38-43.

Широков, А.Н. Питання місцевого значення / О.М. Широков, С.Н. Юркова // Місцеве самоврядування в Російській Федерації. - 2007. - №9. - С. 50-70.

13. В.Г. Ігнатов, В.І. Бутов Місцеве самоврядування: російська практика та зарубіжний досвід Видавництва: МарТ, ІКЦ «МарТ», 2005 р 352 стор.

Організація місцевого самоврядування в сільському поселенні

Переваги місцевого самоврядування і відвели йому особливе місце в структурі влади. Але цінність його цінність полягає в тому, що це не тільки прояв ...
Важливу роль в досягненні цієї мети відіграє діяльність органів місцевого самоврядування по ...


В системі становлення ідеології правової держави, громадянського суспільства важлива складова і виняткова роль відводиться місцевому самоврядуванню питань його реформування. Ставиться мета - забезпечити, щоб в основі майбутнього світоустрою, управління справами держави стала людина з його правами, свободою і відповідальністю, щоб він на ділі активно виконував гарантовані йому Конституцією владні повноваження. З іншого боку, важливо. Щоб і влада була не тільки ефективною, але і підконтрольною народу. Щоб не тільки вона впливала на людину, але щоб і людина впливав на неї, був її суб'єктом і творцем. В країні має бути справжнє народне самоврядування, що забезпечує вирішення життєво важливих завдань черга людини і в ім'я людини.

Місцеве самоврядування в нинішніх умовах, спираючись на місцеві матеріальні ресурси, має стати повноцінним виразником існуючих традицій і забезпечити таке становище, щоб в країні були в достатній мірі забезпечені економічна і особиста свобода для одних і соціальний захист для інших і при їх загальної консолідації.

У багатьох розвинених країнах світу централізоване управління справами держави поєднується з місцевим управлінням і самоврядуванням.

Найбільш повно поняття і принципи місцевого самоврядування викладені в Європейській хартії про місцеве самоврядування, проходження якої є однією з умов вступу до Ради Європи.

Відповідно до Хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

В силу того, що місцеве самоврядування є формою організації громадян для вирішення поставлених перед ними завдань, воно сприяє наближенню влади до населення з урахуванням існуючих місцевих умов і особливостей. Можна стверджувати, що місцеве самоврядування є владою, створюваної населенням. Самоврядування - це право громадян приймати рішення з приводу організації свого життя на місцях проживання і нести за них відповідальність. Воно виступає як форма економічної і політичної влади народу, при якій громадськими справами керують самі громадяни або через своїх представників, підконтрольних, підзвітних, що діють в інтересах цих громадян і з їхньої волі. Через місцеве самоврядування державна влада отримує можливість прискорити здійснення реформ, залучаючи до цього процесу найбільш активну частину населення на місцях. Місцеве самоврядування - це ефективний спосіб акумуляції ідей представників різних соціальних груп, громадських рухів. Це наймасовіша форма участі громадян у формуванні умов своєї власної життєдіяльності.

Закон Республіки Білорусь «Про місцеве самоврядування і самоврядування в Республіці Білорусь» визначає місцеве самоврядування як форму «організації і діяльності громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через обрані ними державні і громадські органи соціальних, економічних, політичних і культурних питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення і особливостей розвитку адміністративно-територіальних одиниць на основі законів, власної матеріально-фінансової бази і залучення коштів ».

Згідно ст. 117 Конституції Республіки Білорусь місцеве управління і самоврядування здійснюється громадянами через місцеві Ради депутатів, виконавчі і розпорядчі органи, органи територіального громадського самоврядування, місцеві референдуми, збори та інші форми прямої участі в державних і суспільних справах.

Місцеве самоврядування здійснюється в межах адміністративно-територіальних одиниць: сільради, селища, міста, району, області.

Основною ланкою місцевого самоврядування є місцеві Ради депутатів - представницькі органи державної влади на територіях відповідних територіальних одиниць. Місцеві Ради мали б забезпечити узгоджену діяльність органів територіального громадського самоврядування.

Єдину систему місцевих Рад депутатів в Республіці Білорусь складають сільські, селищні, міські, районні, обласні Ради депутатів. Єдність системи місцевих Рад забезпечується спільністю правових засад, принципів утворення та діяльності, а також завдань, які вони покликані вирішувати в інтересах населення, соціального і економічного розвитку відповідної території.

Невід'ємною ознакою місцевого самоврядування та управління, а також їх роль в ідеології білоруської держави закріплені в Конституції і Законі «Про місцеве управлінні і самоврядування в Республіці Білорусь».

Основні повноваження органів місцевого самоврядування та управління, а також їх роль в ідеології білоруської держави закріплені в Конституції і Законі «Про місцеве управлінні і самоврядування в Республіці Білорусь». Вони володіють широкими правами і обов'язками в сфері економічних, соціальних відносин, бюджету, фінансів, охорони громадського порядку та ін.

Найважливішими повноваженнями органів місцевого самоврядування (в даному випадку місцевих Рад депутатів) є затвердження програми економічного і соціального розвитку (ст. 121 Конституції). З урахуванням особливостей компетенції місцевих Рад різних рівнів (первинного, базового, обласного - вони мають право також затверджувати програми житлового будівництва, комунально-побутового і соціально-культурного обслуговування населення, охорони природи (ст. 16, 17, 18 Закону «Про місцеве управлінні і самоврядування в Республіці Білорусь »). На них покладаються також організація, контроль і затвердження звітів про виконання цих програм.

В області бюджету і фінансів місцевих Рад депутатів стверджують звіти про їх виконання; встановлюють відповідно до закону місцеві податки і збори.

Місцеві Ради депутатів визначають в межах, встановлених законом, порядок управління і розпорядження комунальною власністю відповідні адміністративно-територіального утворення. Вони визначають правовий режим майна, що входить в комунальну власність відповідної освіти. До компетенції Рад депутатів базового рівня відносяться дача згоди на розміщення і розвиток на території Ради підприємств, господарських організацій та установ, які не перебувають у комунальній власності відповідної адміністративно-територіально освіти; розгляд планів і програм розміщення, розвитку і спеціалізації підприємств (об'єднань) і соціально-культурних установ різних форм власності, дача по ним висновків і в необхідних випадках внесення пропозицій до відповідних органів управління та ін.

В області земельних відносин, використання природних ресурсів місцевих Рад депутатів здійснюють розпорядження і контроль за використанням земель, їх надр, вод, лісів, мисливських і рибальських угідь, що перебувають у віданні Рад.

Право розпоряджатися землею та іншими природними ресурсами місцевих Рад здійснюють шляхом надання їх в установленому законом порядку у володіння і користування підприємствам і громадянам.

Місцеві Ради депутатів здійснюють управління знаходяться в їхньому віданні установами охорони здоров'я, освіти, культури, соціального забезпечення та іншими установами і організаціями.

Органи місцевого управління в основному вирішують поставлені перед ними завдання формами і методами, однаковими або схожими з державними. Їх діяльності притаманні такі характеристики для державних органів риси, як наявність владних повноважень, обов'язковість прийнятих рішень для всіх фізичних, а також юридичних осіб і організацій, що знаходяться на відповідній території. Вони інтегровані в єдиний державний механізм управління країною, наділені владно-розпорядчими повноваженнями, при певних умовах виконують управлінські функції.

Всі органи самоврядування, володіючи самостійністю, взаємодіють з державними органами, виконують завдання як місцевого, так і загальнодержавного значення. Будучи самими нижніми в структурі держави, місцеві освіти в той же час є в ній найважливішими ланками.

Надання широких соціально-економічних і правових повноважень місцевим органам самоврядування зовсім не означає ослаблення державного впливу на місцеві спільноти. Некерованого соціального простору бути не повинно, тому органи державної влади на основі конституційних положень і законодавчих актів можуть здійснювати контроль за діяльністю структур місцевого самоврядування. Аж до їх розформування в разі порушення Закону. Одне втручання державної влади в компетенцію місцевих органів управління і самоврядування повинно бути можливим лише у випадках, коли діяльність останніх суперечить основам Конституції і іншим основним правовим актам. В рамках же узгодженого переліку ведення справ втручання центральних органів в діяльність місцевих структур управління неприпустимо. отже, правова держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійного рівня здійснення народом належної йому влади. Це передбачає, в свою чергу, організаційну відособленість місцевого самоврядування від державної влади.

Держава виступає в ролі гаранта становлення і розвитку місцевого самоврядування. Органи державної влади створюють необхідні правові, організаційні, матеріально-фінансові умови для реформування місцевого самоврядування, за допомогою державних актів надають рішенням останніх обов'язкову для виконання силу, забезпечують їх підтримку і захист. Вони ж, здійснюючи контроль за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування, не втручаються в їх роботу, якщо вона ведеться відповідно до законодавства.

В ході реформування держава повинна звільнити себе від дріб'язкової опіки над регіонами, залишаючи за собою лише функції нормативно-правового регулювання стратегічних соціально-економічних процесів. На місцевий рівень повинні послідовно передаватися ті реальні управлінські повноваження і джерела доходів, які дають місцевим громадам і пов'язаним з ними секторами економіки реальні можливості і стимули саморозвитку.

Взаємовідносини держави з місцевими органами управління і самоврядування повинні грунтуватися на низці принципів. Основні з них такі:

    самостійність рішення населенням всіх питань місцевого значення (цей принцип відображає суть місцевого самоврядування і, в свою чергу, передбачає: повновладдя муніципальних органів на відповідній території в межах, обмежених правом; виборність місцевих органів місцевим співтовариством; самостійність і залежність муніципальних органів, їх відповідальність за рішення питань місцевого значення перед населенням);

    визнання місцевого самоврядування як демократичного інституту, наявність гарантій місцевого самоврядування;

    організаційне відокремлення місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою;

    різноманіття організаційних форм здійснення місцевого самоврядування;

    співмірність повноважень місцевого самоврядування матеріально-фінансовими ресурсами;

    законність;

    гласність і врахування громадської думки, співпраця і взаємодія місцевих органів влади та їх посадових осіб з партіями, громадськими рухами та об'єднаннями громадян.

Місцева влада має ряд ознак, притаманних державної влади. До них можна віднести: чітко виражений інституціалізувати характер; наявність спеціального апарату, який здійснює цю владу; діяльність, засновану на законах та інших нормативних актах; можливість застосування законодавчо обґрунтованого насильства; встановлення і збір податків; самостійне формування місцевого бюджету та ін. Територія місцевої громади є державна територія, місцеві жителі є громадянами держави. Статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції Республіки Білорусь, він захищається органами державної влади; місцеві справи вирішуються хоча і самостійно, але в руслі єдиної державної політики; рішення органів місцевого самоврядування є обов'язковими до виконання всіма, кому вони адресовані.

Однак органи місцевого самоврядування не мають права здійснення власної законодавчої влади. Хоча вони можуть видавати нормативні акти, Що містять правила поведінки загального характеру, але віднести їх до законів не можна, тому що за своєю природою вони є адміністративними документами. Недержавний характер органів місцевого самоврядування полягає ще і в тому, сто в їх системі відсутній сувора ієрархія і підпорядкованість, вони діють самостійно; питання місцевого значення вирішуються з урахуванням особливостей розвитку цієї теорії; їх матеріально-фінансову базу становить муніципальна власність і муніципальний бюджет; у органів місцевого самоврядування практично відсутні політичні функції. За характером своєї діяльності і організаційно-правовим принципам влада поєднує в собі суспільний і державний початок.

На шляху становлення і реформування місцевого самоврядування існує цілий ряд гальмівних чинників. Серед них - недостатньо висока правова культура громадян. З одного боку, люди ще слабо орієнтуються в своїх правах і можливостях, нерідко з питань, які входять до компетенції місцевих органів, звертаються до найвищих інстанцій, не володіють механізмом власного участі у вирішенні життєво важливих для них завдань; не можуть, природно, поєднувати свої завищені вимоги з власними можливостями.

З іншого боку, не готові до реалізації в повному обсязі принципів місцевого самоврядування багато державні організації та керівники. Вони не завжди йдуть на відкритий діалог з населенням, вбачають у місцевому самоврядуванні і проявляється у своїй активності людей замах на своє становище і статус. Успадковані від тоталітарного режиму стереотипи створення сформулювали установку: «якщо все в нашому суспільстві належить державі, то нехай воно всім і управляє». Звідси - боязнь прояву особистої ініціативи.

Органи місцевого управління часто перетворюються декоративні освіти, так як вони не володіють фінансами, нерухомістю і т.д. і в результаті не володіють реальними владними повноваженнями. Не маючи міцної економічної основи, сільські виконкоми перетворилися, по суті справи, до органів реєстрації сільського життя і виконання поточних справ. Реальна ж влада на селі знаходиться в руках керівників колгоспів, радгоспів, підприємств, а добробут селян залежить від ставлення керівництва цих господарств до потреб села, а також від державних вищих владних структур.

Центральна влада, позбавивши сільради належного фінансування, міцної господарської бази і правових основ управління місцевостями, створює сприятливі умови для звеличення господарських керівників, принижуючи в очах населення місцевих органів влади.

Ці та багато інших недоліки в розвитку місцевого самоврядування роблять цю проблему особливо актуальною в умовах трансформації білоруського суспільства. Необхідний пошук оптимальних самоврядування суспільства з урахуванням національних особливостей і традицій, кращого зарубіжного досвіду.

література:

    Лукашенко А.Г. Сильна і процвітаюча Білорусь повинна мати міцний ідеологічний фундамент // Народна газета. 29 березня 2003.

    Лукашенко А.Г. Послання Президента Республіки Білорусь Національним зборам Республіки Білорусь 16 квітня 2003р. // Радянська Білорусь. 17 квітня 2003.

    Конституція Республіки Білорусь 1994 року зі змінами та доповненнями. Мн .: Білорусь, 2000..

    Закон Республіки Білорусь «Про місцеве управлінні і самоврядування в Республіці Білорусь». Мн., 2001..

    Бабосов Е. Про сучасний характер ідеології // Беларуская думка. - 2003.- №3

    Василевич Г. Конституційне розвиток і білоруська держава. // Беларуская думка. - 2003.- №2.

    Майхровіч А.С Ідеологія, сутність, призначення, можливості. Мн., 2001..

    Шинкарьов В.В., Вартанова Л.В. Ідеологія білоруської державності і суспільного розвитку Республіки Білорусь. Мн., 2003.

    Яскевич Я.С. Основи ідеології білоруської держави: світоглядні цінності та стратегічні пріоритети. Мн., 2003.

    Яскевич Я.С. Світоглядні основи ідеології білоруської держави. Мн., 2003.

Система і структура органів місцевого самоврядування

Органи місцевого самоврядування, будучи самостійними утвореннями, пов'язані між собою в єдину систему органів, частиною якої є структура органів місцевого самоврядування. Система органів місцевого самоврядування є підсистемою системи місцевого самоврядування, яка в загальному вигляді була змальована в параграфі 1.3.

Термін "система органів місцевого самоврядування" прямо в Конституції РФ не зустрічається, проте він може бути виведений з п. "Н" ч. 1 ст. 72 Конституції РФ, що закріплює в якості предмета спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади і місцевого самоврядування. Про структуру органів місцевого самоврядування йдеться в ч. 1 ст. 131 Конституції РФ. Ні в тексті Конституції РФ, ні в інших нормативних правових актах немає чіткого визначення системи і структури органів місцевого самоврядування. Однак у правозастосовчій практиці вкрай важливо мати такі чіткі визначення. Так, наприклад, якщо в силу ч. 1 ст. 131 Конституції РФ населення самостійно визначає структуру органів місцевого самоврядування, то що воно в цьому випадку має право самостійно визначати?

У вирішенні питання про поняття системи і структури органів місцевого самоврядування слід використовувати за аналогією правову позицію КС РФ, висловлену ним в Постанові від 27.01.1999 № 2-П у справі про тлумачення ст. 71 (п. "Г"), 76 (ч. 1) і 112 (ч. I) Конституції РФ. В даному Рішенні КС РФ дав своє тлумачення конституційних формул "система федеральних органів виконавчої влади" та "структура федеральних органів виконавчої влади". Значимість цього судового тлумачення полягає перш за все в тому, що встановлення системи федеральних органів виконавчої влади відноситься до законодавчої компетенції Російської Федерації, а значить, до компетенції палат Федеральних Зборів РФ. Встановлення ж структури федеральних органів виконавчої влади - виняткове повноваження Президента РФ. До речі, і стосовно до органів державної влади суб'єктів РФ федеральний законодавець розводить поняття системи і структури виконавчих органів влади суб'єктів РФ. Він відносить встановлення системи виконавчих органів суб'єктів РФ до компетенції регіональних законодавців, а структури виконавчих органів - до компетенції глав суб'єктів РФ.

Використовуючи аналогію з вищезгаданої правовою позицією КС РФ, в системі органів місцевого самоврядування муніципальних утворень як предмет спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ (п. "н" ч. 1 ст. 71 Конституції РФ) виділимо як мінімум дев'ять елементів:

1) види (організаційно-правові форми) органів місцевого самоврядування та їх правове становище;

2) територіальні межі діяльності органів місцевого самоврядування (види муніципальних утворень, їх межі);

3) зовнішню структуру органів місцевого самоврядування (варіанти переліків органів місцевого самоврядування в муніципальних утвореннях і співвідношення названих органів між собою);

4) внутрішню структуру окремих органів місцевого самоврядування та їх посадовий склад;

5) муніципальну службу в органах місцевого самоврядування;

6) установа, створення (утворення) і формування органів місцевого самоврядування;

7) єдині засади діяльності всіх органів місцевого самоврядування (цілі, принципи, форми та ін.);

8) співвідношення органів місцевого самоврядування різних муніципальних утворень між собою;

9) відносини органів місцевого самоврядування з державними органами.

В описаній системі своє місце займають і виборчі комісії муніципальних утворень. Не входячи в структуру органів місцевого самоврядування, вони входять в структуру апарату муніципальної влади в цілому, а в кінцевому підсумку - і в систему органів місцевого самоврядування.

під структурою органів місцевого самоврядування за змістом ч. 1 ст. 131 Конституції РФ, виходячи з представленої системи органів місцевого самоврядування, необхідно розуміти зовнішню структуру органів місцевого самоврядування. Однак треба взяти до уваги те, що у зазначеній конституційній нормі мається на увазі не нормативна модель зовнішньої структури, не набір всіх можливих варіантів цієї структури, а її конкретний варіант, який обирається населенням для своїх муніципальних утворень.

Тому структура органів місцевого самоврядування за змістом ч. 1 ст. 131 Конституції РФ включає в себе:

1) перелік (склад) конкретних органів місцевого самоврядування;

2) співвідношення органів місцевого самоврядування між собою.

Вирішення питання про структуру органів місцевого самоврядування має деякі нормативні обмеження. Так, ч. 1 і 2 ст. 34 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ, давши незакритий перелік органів, що входять до складу органів місцевого самоврядування, потім називає органи, які обов'язково повинні в цей склад входити. Відповідно до зазначеного Закону наявність в структурі органів місцевого самоврядування представницького органу муніципального освіти, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (Виконавчо-розпорядчого органу муніципального освіти) є обов'язковим, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

Формування структури органів місцевого самоврядування як конкретного їх переліку з урахуванням тієї обставини, що законодавство передбачає кілька варіантів співвідношення органів місцевого самоврядування між собою, вимагає обов'язкового вирішення низки питань:

1) необхідно визначити місце глави муніципального освіти по відношенню до інших входять в названий перелік органам (входить до складу представницького органу і виконує обов'язки його керівника, виконує повноваження голови місцевої адміністрації та ін.);

2) необхідно вказівку на спосіб обрання представницького органу муніципального освіти і глави муніципального освіти. Начебто обрання зазначених органів прямо до структури органів місцевого самоврядування не відноситься, але якщо законодавство передбачає кілька варіантів такого обрання, то конкретний перелік органів місцевого самоврядування не вдасться встановити без вказівки на спосіб обрання даних органів;

3) якщо в перелік органів місцевого самоврядування включається контрольно-лічильний орган, то з вищеназваної причини необхідно вказувати його місце по відношенню до інших органів місцевого самоврядування та спосіб його формування;

4) якщо законодавство суб'єктів РФ надає муніципальних утворень право обирати самостійно найменування своїх органів місцевого самоврядування або вибирати один варіант назви з декількох нормативно закріплених, то формулювання конкретного переліку органів місцевого самоврядування вимагає вибору точного найменування кожного органу з законодавчо допустимих варіантів.

Система органів місцевого самоврядування встановлюється на основі Конституції РФ поточним законодавством. Причому нормативне закріплення окресленої системи в переважній своїй частині відноситься до компетенції Російської Федерації відповідно до тієї моделлю розмежування предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ, що закладена в Законі "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".

Структура органів місцевого самоврядування в силу ч. 1 ст. 131 Конституції РФ встановлюється населенням самостійно. Однак це конституційне положення в законодавстві представлено в його обмеженому вигляді. По-перше, як було показано вище, законодавство вводить ряд обов'язкових вимог, називаючи органи, які обов'язково повинні включатися в структуру органів місцевого самоврядування. По-друге, самостійність населення розуміється не як його безумовне право у всіх випадках в нормативно заданих межах вирішувати питання про структуру органів місцевого самоврядування на референдумах, сходах, а як неможливість для органів державної влади, інших сторонніх по відношенню до місцевим громадам суб'єктів вирішувати дане питання .

Основний суб'єкт вирішення питання про структуру органів місцевого самоврядування за чинним законодавством - представницькі органи муніципальних утворень. Можливості громадян щодо вирішення даного питання шляхом звернення до форм безпосереднього волевиявлення обмежені.

Структура органів місцевого самоврядування може визначатися на місцевий референдум або на сході громадян (в муніципальній освіті з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 чоловік) у випадках створення на межселенних територіях нового муніципального освіти або перетворення існуючого муніципального освіти. Однак і в цих випадках при формуванні в муніципальній освіті представницького органу він має право приймати рішення про структуру органів місцевого самоврядування.

Проведення місцевого референдуму або сходу громадян з питання визначення структури органів місцевого самоврядування новоутвореної муніципального освіти забезпечують органи державної влади суб'єкта РФ при наявності відповідної ініціативи жителів новоствореного муніципального освіти. Місцевий референдум проводиться, якщо протягом одного місяця з дня набрання чинності законом суб'єкта РФ про встановлення меж відповідного муніципального освіти з ініціативою про проведення місцевого референдуму виступила група жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом. Дана група повинна бути утворена в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта РФ про проведення місцевого референдуму. Ця група організовує збір підписів жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом, в кількості не менше 3% їх загальної чисельності. Потім вона представляє підписні листи до виборчої комісії суб'єкта РФ в порядку і строки, встановлені федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта РФ про проведення місцевого референдуму. Виборча комісія суб'єкта РФ формує виборчу комісію муніципального освіти. Та перевіряє справжність зібраних підписів, призначає дату проведення місцевого референдуму, а також здійснює інші передбачені Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-ФЗ, іншими федеральними законами та прийнятими відповідно до них законами суб'єктів РФ повноваження виборчої комісії муніципального освіти з проведення місцевого референдуму. Повноваження виборчої комісії муніципального освіти можуть покладатися на територіальну виборчу комісію відповідно до Закону про основні гарантії виборчих прав. Повноваження місцевої адміністрації по матеріально-технічному забезпеченню проведення місцевого референдуму здійснює виконавчий орган державної влади відповідного суб'єкта РФ.

При відсутності зазначеної ініціативи громадян про проведення місцевого референдуму структура органів місцевого самоврядування визначається представницьким органом новоутвореного муніципального освіти після його обрання.

У рішенні про структуру органів місцевого самоврядування муніципального освіти, прийнятому на місцевому референдумі (сході громадян), встановлюються: 1) структура (перелік) та найменування органів місцевого самоврядування; 2) порядок обрання та повноваження глави муніципального освіти - відповідно до ч. 2 ст. 36 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Структура органів місцевого самоврядування підлягає викладу в статуті муніципального освіти, навіть якщо спочатку вона закріплена в іншому рішенні (наприклад, в рішенні референдуму). Зміна структури органів місцевого самоврядування здійснюється не інакше як шляхом внесення змін до статуту муніципального освіти. Рішення представницького органу муніципального освіти про зміну структури органів місцевого самоврядування вступає в силу не раніше ніж після закінчення терміну повноважень представницького органу муніципального освіти, який прийняв зазначене рішення. Мета такого регулювання - виключити можливість зміни структури органів місцевого самоврядування діючими депутатами в своїх інтересах, "під себе".

Зазначене правило має винятки. Так, наприклад, рішення про зміну терміну повноважень, а також рішення про зміну переліку повноважень і (або) порядку обрання виборного посадової особи місцевого самоврядування (того ж глави муніципального освіти), що закріплюється в статуті муніципального освіти, застосовується тільки до виборних посадовим особам місцевого самоврядування, обраним після вступу в силу відповідного рішення. При цьому в разі внесення змін до статуту муніципального освіти, які передбачають обрання глави муніципального освіти не населенням, а представницьким органом зі свого складу, вибори глави муніципального освіти не призначаються і не проводяться, якщо муніципальний правовий акт про внесення зазначених змін до статуту муніципального освіти вступив в силу до настання дати, починаючи з якої представницький орган муніципального освіти був би вправі прийняти рішення про призначення виборів глави муніципального освіти відповідно до виборчого законодавства. Якщо ж цей акт набув чинності починаючи з названої дати, то необхідно проводити вибори глави муніципального освіти населенням ще на один термін. І тільки після складання повноважень новообраним главою (в тому числі дострокового) можливий перехід до структури, в якій глава обирається депутатами зі свого складу. Даний підхід спрямований на забезпечення здійснення главою повноважень протягом того терміну, на який він був обраний громадянами, а значить - на забезпечення виборчих та інших прав громадян, самостійності глави муніципального освіти в його відносинах з представницьким органом (Визначення КС РФ від 07.02.2012 № 275-0-0).



Схожі публікації
© 2020 Конференції та журнали для вчених і студентів