Исполнительная власть и местное самоуправление монография. Нормативные акты и литература. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Пилипенко Сергей Геннадьевич. Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Саранск, 2002 223 c. РГБ ОД, 61:02-12/924-9

Введение

Глава 1. Органы местного самоуправленияв Российской Федерации 12

1.1. Понятие местного самоуправления 12

1.2. Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации 35

1.3. Система местного самоуправления 61

1.4. Система органов местного самоуправления 88

Глава 2. Исполнительная власть и органы местного самоуправления в Российской Федерации 114

2.1. Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления 114

2.2. Компетенция органов исполнительной власти в системе местного самоуправления 140

2.3. Взаимоотношения исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления 165

Заключение 190

Библиография 196

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование в системе публичной власти нашего государства института местного самоуправления явилось следствием коренных реформ в политической, экономической, правовой и других областях. Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации признание и гарантированность местного самоуправления провозгласила одной из основ конституционного строя.

Основополагающими началами правового оформления концепции местного самоуправления являются конституционные нормы, определяющие, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, одной из основных юридических черт местного самоуправления можно обозначить его разграничение с государственной властью.

На основе действующего законодательства в муниципальных образованиях (городах, сельских населенных пунктах, районах и т.д.) сформированы системы органов местного самоуправления. В их структуре образованы исполнительные органы, на которые возложена задача обеспечения реализации решений, принимаемых в процессе осуществления местного самоуправления. Данные органы в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют текущее управление общественной системой в пределах компетенции местного самоуправления. Но, реализуя предоставленные им полномочия, они одновременно обеспечивают исполнение на территории муниципального образования действующего законодательства Российской Федерации. Однако если ранее органы данного уровня являлись нижестоящим звеном единой системы государственного управления, то теперь они выделены в отдельную, формально независимую от государства систему.

4 Реформирование системы органов государственного управления России получило выражение также в создании традиционного для демократических государств института исполнительной власти. Его формирование связано с конституционным закреплением разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви как одного из важнейших принципов ее организации. Разделение властей, как отмечает В.А. Юсупов, обеспечивает функционально-компетенционную специализацию и не дает возможности установить диктатуру одной государственной структуры. 1

Характеристика исполнительной власти предполагает определение ее функциональных и организационных критериев. Функциональное назначение исполнительной власти составляет обеспечение реализации на территории государства действующего законодательства, осуществление текущего государственного управления в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Организационная ее структура определена в виде совокупности исполнительных органов государственной власти, создаваемых в соответствии с федеративным устройством России. В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. 2

Таким образом, исполнительные органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти и осуществляя исполнительно-распорядительную деятельность, исключены из организационной структуры исполнительной власти России. Подобное своеобразие их положения придает им качества интереснейшего объекта исследования. Актуальным является

Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. - Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 1998. С. 11.

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 т.II Российская газета. 25 декабря. 1993 г.

5 определение свойств данных органов, рассмотрение процессов формирования их компетенции, факторов, определяющих системно-структурную организацию, соотношения с системой исполнительной власти государства. Особый интерес представляют проблемы их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти.

Степень исследованности темы. Местное самоуправление на протяжении долгих лет является объектом научного исследования и вызывает неиссякаемый интерес ученых. В современный период различными теоретическими проблемами в данной области занимаются С.А. Авакьян, Е.Г. Аними-ца, Г.В. Барабашев, А.А. Белкин, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, А.С. Бурмистров, В.И. Васильев, Л.В. Гильченко, Н.И. Грачев, А.А. Замотаев, М.Н. Козюк, СВ. Королёв, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, В.В. Куликов, А.В. Ла-гуткин, Л.Е. Лаптева, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.Д. Симухин, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, А.И. Черкасов, СИ. Шишкин, Е.С Шугрина и др.

Немалый вклад в развитие науки о местном самоуправлении внесли русские ученые конца XIX - начала XX века, исследовавшие организацию и деятельность земств, и разработавшие некоторые фундаментальные вопросы теории местного самоуправления: Л.А. Велихов, Н.М. Коркунов, А.Д. Гра-довский, Н.И. Лазаревский и др.

Не менее широк и авторитетен круг ученых, чьи труды посвящены современным проблемам государственного управления и исполнительной власти. Среди них А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, СН. Братановский, Н.А. Игнатюк, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, В.Ф. Левин, Р.К. Надеев, И.А. Полянский, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хама-нева, В.А. Юсупов и др.

Вопросы государственного управления и местного самоуправления составляют предмет научных изысканий зарубежных исследователей. В их числе 3. Брэндле, Ж. Ведель, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, В. Остром, А. Файоль.

Российской наукой накоплен определенный опыт сравнительно-правовых исследований в данной области (труды Г.В. Барабашева, И.А. Василенко, В.В. Еремяна, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина).

К настоящему времени в России в существенном объеме сформирована правовая основа местного самоуправления. Особое значение в ее развитии имеют не только нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, но и международно-правовые акты, в частности Европейская хартия местного самоуправления 1985 года.

Несмотря на обилие научных трудов о местном самоуправлении, в их массе нет работ, посвященных исследованию системы исполнительных органов местного самоуправления, их соотношения с исполнительной властью государства. Впрочем, и при определении природы, признаков, системно-структурных качеств и функциональных особенностей исполнительной власти ее муниципальный уровень не затрагивается.

В связи с этим степень исследованности вопросов организации системы исполнительных органов местного самоуправления, их функциональных характеристик, компетенции и т.д. чрезвычайно низка. Встречаются отдельные работы, посвященные проблемам взаимодействия исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления (среди авторов, занимающихся данной проблемой - Н.А. Игнатюк, З.К. Кочубей, Г.Г. Фомина, А.И. Черкасов и др.). Однако их число невелико. Тенденции развития правовой основы местного самоуправления также нуждаются во всестороннем рассмотрении. Причем важна не только их последующая оценка, но и разработка соответствующих рекомендаций. Полагаем, данное диссертационное исследование в определенной степени заполнит указанный пробел в системе научных знаний о местном самоуправлении и исполнительной власти.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в определении природы и характерных свойств исполнительных органов местного самоуправления, их назначения в системе местно-

7 го самоуправления и положения в системе исполнительной власти Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие основные задачи:

рассмотреть вопрос о понятии местного самоуправления на современном этапе развития юридической науки;

определить с теоретических и правовых позиций основные черты органов местного самоуправления, их роль в системе местного самоуправления;

исследовать закономерности построения системы органов местного самоуправления и выделить ее основные элементы, сравнив их функциональные и юридические характеристики;

в контексте организационно-функциональных свойств исполнительной власти определить положение в ее системе исполнительных органов местного самоуправления;

рассмотреть компетенцию органов исполнительной власти в системе местного самоуправления и обозначить основные проблемы ее формирования и распределения, дать рекомендации по их устранению;

Проанализировать проблему взаимодействия исполнительных органов
государственной власти и исполнительных органов местного самоуправле
ния при решении вопросов местного значения и осуществлении полномочий
государственной власти.

Методологическую основу данного исследования составляют общенаучный диалектический метод исследования и специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический анализ и др. Их комплексное использование позволило исследовать поставленные вопросы в плане общей характеристики институтов местного самоуправления и исполнительной власти, а также специального рассмотрения феномена органов исполнительной власти в системе местного самоуправления.

Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципального права, теории государственного управления и административного права. Среди них можно выделить монографические исследования Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, М.А. Краснова, СВ. Королева, А.В. Лагуткина, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Черкасова, В.А. Юсупова, а также работы, подготовленные коллективами авторов: «Исполнительная власть в Российской Федерации», «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», «Разделение властей: история и современность» и др.

Изучены некоторые труды зарубежных ученых, занимающихся вопросами государственного управления и местного самоуправления, среди которых 3. Брэндле, Ж. Ведель, Ж. Гримо, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, В. Остром, А. Фай-оль.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в проведении первого специального рассмотрения сущностных свойств, системно-структурных характеристик органов исполнительной власти в системе местного самоуправления, определении их функциональной роли в системе исполнительной власти Российской Федерации, компетенции и направлений взаимодействия в исполнительными органами государственной власти.

Автор отходит от распространенного в юридической науке формально-юридического подхода к субъектному составу исполнительной ветви государственной власти Российской Федерации и обосновывает включение в него, наряду с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, также исполнительных органов местного самоуправления.

В ходе проведенного исследования сформулированы следующие теоретические положения, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:

Местное самоуправление имеет единую природу с государственной властью и представляет собой форму публичной власти, характеризующуюся максимальным учетом местных интересов при осуществлении управляющего воздействия на общественную систему, а также высокой степенью вовлеченности местного населения в осуществление такого воздействия.

Основным звеном системы местного самоуправления следует признать органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства. К источникам компетенции органа местного самоуправления можно отнести народ, государственную власть, а также иные органы местного самоуправления.

Образование в системе местного самоуправления исполнительных органов обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Их статус определяется принадлежностью к системе местного самоуправления, и в то же время обусловлен функциональной ролью, выполняемой в системе исполнительной власти.

Исполнительные органы местного самоуправления, будучи формально исключенными из организационной структуры исполнительной власти, являются ее функциональным звеном. Посредством их деятельности осуществляются функции исполнительной власти, реализуется государственно-властное воздействие.

Системно-структурная организация субъектов исполнительной власти муниципального уровня зависит от объективных и субъективных факторов в их сочетании.

Компетенция органов исполнительной власти муниципального уровня имеет комплексный характер и включает часть собственной компетенции местного самоуправления, а также передаваемые им полномочия исполнительной власти государственного уровня. В системе местного самоуправления

10 могут формироваться исполнительные органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

Взаимодействие исполнительных органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти осуществляется по двум направлениям: 1) в рамках осуществления органами местного самоуправления компетенции по решению вопросов местного значения; 2) при реализации органами местного самоуправления государственных полномочий.

Одной из первоочередных задач нужно признать принципиальную реформу законодательства о местном самоуправлении, состоящую в изменении его концепции, определении статуса исполнительных органов местного самоуправления и установлении механизмов их функционирования в единой системе исполнительной власти. Одновременно необходима и соответствующая корректировка законодательства об исполнительной власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования, сформулированные выводы и предложения могут быть использованы:

при совершенствовании конституционного, муниципального и административного законодательства, в частности норм, регламентирующих правовой статус органов местного самоуправления и их взаимоотношения с органами государственной власти;

в практической деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти;

в преподавании курсов конституционного, муниципального и административного права РФ в высших учебных заведениях.

Диссертационная работа может служить основой для проведения дальнейших научных исследований в соответствующей области.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования нашли отражение в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях, публикациях в научных изданиях. Помимо этого, они используются

в преподавании студентам юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева дисциплин «Муниципальное право» и «Административное право», а также в практике законотворческой деятельности в Республике Мордовия.

Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения и библиографического списка литературы. Общий объем работы 223 страницы.

Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации

В системе нормативных правовых актов, образующих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, можно выделить три подсистемы: федеральную, региональную (субъектов Федерации) и муниципальную. Основанием для этого является правовое регулирование местного самоуправления на уровне Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Конституция Российской Федерации - основополагающий акт в российской правовой системе, определяя важнейшие принципы устройства государства и взаимоотношений государственной власти с населением, устанавливает основы местного самоуправления. Ее следует считать первичным по юридическому значению правовым оформлением кардинальных реформ в нашем государстве.1

Проблема конституционного регулирования местного самоуправления в современных федеративных государствах решается различным образом. В одном случае (США, Канада) муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются, это отнесено к ведению субъектов Федерации. В другом случае (Мексика) Конституция определяет подробнейшим образом для Основного закона сферу деятельности муниципалитетов, их отношения с федеральными властями и властями субъектов федерации, условия деятельности. Наконец, еще в одном случае (ФРГ) в Конституции дается краткая обобщенная характеристика местного самоуправления и несколько норм о принципах организации и финансовых основах его функционирования.2 Избранный в Российской Федерации третий вариант представляется наиболее удачным в современных условиях. Признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя России означает провозглашение незыблемости данного института, а закрепление основных принципов его организации определяет направления дальнейшего правового регулирования.

Конституционное оформление местного самоуправления в Российской Федерации соответствует Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., согласно которой принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Высокое значение данного института в системе публичной власти подчеркивается наличием в структуре Конституции России специальной главы о нем. Такая степень его конституционного оформления в определенной мере обозначает стремление России стать современным демократическим государством. Дабы быть членом международного сообщества, государство обязано провозгласить институт местного самоуправления как элемент современного конституционного строя, обеспечить его надлежащую правовую регламентацию и защиту, признать и соблюдать самостоятельность муниципальной власти.2

На конституционном уровне устанавливаются политическая, финансово-экономическая, территориальная, организационная и компетенционная основы местного самоуправления в России. Принципиальными в определении его политического значения как формы народовластия имеют положения ст. 3 Конституции. Также определяется, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12), обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130).

Финансово-экономическая основа местного самоуправления определена в ряде конституционных норм, провозглашающих признание и защиту муниципальной формы собственности, возможность отнесения к ней земли и природных ресурсов, а также устанавливающих правомочия населения по владению, пользованию и распоряжению собственностью, наличие местного бюджета, налогов и сборов.

В ст. 131 Конституции России регламентирована территориальная основа местного самоуправления: оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, причем изменение границ этих территорий допускается с учетом мнения их населения.

Организационные основы представлены в содержании Конституции перечислением форм осуществления местного самоуправления: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления, а также отделением органов местного самоуправления от системы органов государственной власти и установлением права населения самостоятельно определять их структуру.

В качестве компетенционных характеристик местного самоуправления Конституция России определяет его самостоятельность в пределах своих полномочий, в рамочном виде обозначает вопросы местного значения, а также устанавливает возможность включения в структуру компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Помимо этого, установлены основные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Система органов местного самоуправления

Органы муниципального уровня, будучи объединенными в систему, одновременно образуют подсистему местного самоуправления. Ее потенциальное структурное строение, устанавливаемое законодательством, применительно к отдельному муниципальному образованию приобретает реальный характер в виде конкретного «набора» органов. Установление запрета подчиненности одного муниципального образования другому и отделение органов местного самоуправления от государственной власти юридически не позволяет говорить об их системной организации в общегосударственном масштабе. Однако определенные связи между ними все же существуют, причем могут быть и вертикальными (при осуществлении государственных полномочий органами местного самоуправления разного уровня и в других случаях), и горизонтальными (когда создается союз (ассоциация) муниципальных образований или иным образом осуществляется их взаимодействие).

В сравнительном аспекте система органов местного самоуправления может рассматриваться применительно к муниципальным образованиям определенных типов (город, район, село и т.д.). В таком случае речь идет о «топическом» методе исследования муниципального управления, при котором объектом становятся обобщенные социально-экономические и политические характеристики конкретной местности.1 Однако все многообразие строения систем органов, созданных в муниципальных образованиях Российской Федерации, охватить достаточно трудно. Дело в том, что населению предоставлена значительная свобода в их формировании, законодатель же уклоняется от подробной регламентации данного вопроса.

В Конституции России и Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Неточная формулировка данной нормы допускает возможность ее неоднозначного толкования, поэтому и должна подвергнуться критике.

В сложившемся научном понимании система органов власти понимается как совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем - органов, выступающих в качестве ее составных частей. Структура органа означает его внутреннее строение и распределение функций между составными частями (должностями, управлениями, отделами и т.д.), систему их взаимоотношений. Таким образом, словосочетание «структура органов местного самоуправления» должно обозначать их внутреннее строение. В то же время в законодательстве оно характеризует систему органов муниципального образования, что подтверждено Конституционным Судом Российской Федера-ции. Подобное юридическое смешение понятий «структура органов» и «система органов» наблюдается и в других случаях3, что обоснованно подвергается критике.

Сопоставляя понятия «система» и «структура», следует иметь в виду их взаимозависимость. Структурное строение присуще не только органу в отдельности, но и системе органов в целом. Структура системы определяется как количественный и качественный состав ее элементов, способ организации их связей, особенности процессов, совершающихся между ними.5 О свойственной для целостной системы внутренней организации пишет В.Г.

Афанасьев: «...структура интегрирует, связывает части, придает им некую общность, целостность, вызывает возникновение новых системных качеств».1 Таким образом, если понятие «система» обозначает общность, взаимосвязь, объединение в целое некоторого количества элементов, и возникающие вследствие этого новые системные качества, то понятие «структура системы» идет от обратного с целью определить составляющие его части и выявить их соотношение. Однако внутреннее строение системы в целом и ее отдельного элемента нельзя отождествлять.

При осуществлении правового регулирования несоответствие юридического значения какой-либо категории сложившемуся научному ее пониманию в принципе допустимо. Термины и понятия, описывающие одни и те же явления, отношения и реалии, в юридической науке, специальной литературе, естественном и законодательном языке нередко имеют неоднозначное толкование. Однако в этом случае их значение, на наш взгляд, должно быть точно установлено для целей конкретного нормативного акта путем определения. Но и в таком случае нужно учитывать, что правовые дефиниции должны иметь конвенциональный характер - базироваться на определенном научном признании. В юридической литературе верно указывается на необходимость использования общеизвестных терминов в общеизвестном значении, а также отсутствия двусмысленности и многозначных терминов.

Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления

Статус исполнительных органов местного самоуправления определяется их принадлежностью к системе местного самоуправления, и в то же время обусловлен функциональной ролью, выполняемой в системе государственного управления. При рассмотрении вопроса об отнесении данных органов к числу субъектов исполнительной власти необходимо определить их соотношение с системой исполнительной власти государства.

Отметим тот факт, что при исследовании исполнительной власти многие учёные акцентируют внимание на ее системных свойствах. Как сложную социальную систему со своими составными частями характеризует ее Ю.А. Тихомиров. Р.К. Надеев подчеркивает значение системы исполнительной власти как её несущей конструкции.2 В коллективных трудах российских ученых анализируется современное состояние и выделяются основные направления совершенствования указанной системы.3

В работе «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», вышедшей в 1998 г., система исполнительной власти определяется как совокупность органов государственной власти, наделённых компетенцией в области государственного управления кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности методами и формами, конституционно определёнными для данной ветви государственной власти Российской Федерации.1 Однако совокупностью соответствующих органов исполнительная власть, естественно, не ограничена. Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым, характеризующим ее как систему со своими подсистемами - органами, служащими, правовым обеспечением, ресурсами и др.2 Здесь, на наш взгляд, следует выделять также многочисленные функциональные и организационные связи, обеспечивающие единство и взаимодействие элементов указанной системы. Кроме того, нельзя упускать из вида связи межсистемного характера, обусловленные ее положением как относительно самостоятельной подсистемы государственной власти.

Разделение государственной власти не означает ее дробления на независимые друг от друга части, а состоит в определенной деконцентрации государственно-властных функций. Справедливым следует признать утверждение о том, что в основе разделения властей лежит идея единства и целостности государственной власти, в силу чего оно строится по функциональному принципу.3 Показательно, что в Конституции Российской Федерации, наряду с принципом разделения властей, провозглашен принцип единства системы государственной власти. Такой подход позволяет нам исполнительную власть представить как одно из функциональных выражений государственной власти. Это дает основание для ее понимания не только в организационном смысле (как системы органов, наделенных соответствующими полномочиями), но и в функциональном (как одного из проявлений властного воздействия государства). Поэтому следует согласиться с определением исполнительной власти как подзаконной юридически-властной организующей деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти, состоящей в практической реализации актов законодательной власти и управленческих функций государства. Точно определить сущность исполнительной власти можно, признавая первичность функций в ее характеристике. В то же время следует признать неразрывность связи функционального «разделения властей» с организационным. Последнее заключается в образовании и некотором обособлении подсистем органов определенного типа (законодательных, исполнительных, судебных). Эволюция теории и практики разделения властей привела к единственно возможному пониманию ее реальной сути: в «работающем» варианте оно проявляется в организационной структуре государственно-властного механизма, между составными элементами которого соответствующим образом разграничиваются государственно-властные полномочия.2

Взаимозависимость организационного и функционального критериев в характеристике исполнительной власти очевидна. Если первый позволяет нам увидеть ее материализацию в виде системы соответствующих органов, то второй показывает ее суть через призму функционального назначения и направлений реализации. Сущностная характеристика исполнительной власти, указывает Ю.М. Козлов, предполагает выделение двух ключевых слов: власть и исполнение. В них заключается тот корень, который необходим для правильного понимания ее социального назначения.3 Категория «власть» обозначает в данном случае принудительность государственного воздействия при управлении общественной жизнедеятельностью и придание соответствующим решениям обязательного характера. «Исполнение» же определяет назначение данной ветви власти в государственном механизме.

Основной функцией исполнительной власти является обеспечение практической реализации правовых норм, устанавливаемых государством. Если законодательные органы осуществляют общее регулирование общественной системы, то текущее управление ею - прерогатива исполнительных органов. Причем «исполнение» здесь связано с властным принуждением граждан и их объединений к реализации законодательства, совершением многочисленных организационных, правоприменительных и иных управленческих действий. Такая общая оценка, конечно, не раскрывает в полном объеме содержания исполнительной власти, однако позволяет определить ее роль в государстве.

Исполнительную власть характеризует ряд признаков. Во-первых, она осуществляется специальной системой органов. Во-вторых, эта деятельность носит организующий, исполнительно-распорядительный характер. В третьих, она характеризуется как юридически-властная деятельность, что подразумевает наделение государством ее органов правом самостоятельно устанавливать правила поведения (нормы права), обязательные не только для нижестоящих органов системы исполнительной власти, но и для непосредственно неподчиненных. И, наконец, исполнительная власть подзаконна.1 Эти общие признаки определяют свойства каждого органа исполнительной власти и проявляются в его правовом положении.

Взаимоотношения исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления

На современном этапе развития российского государства необходимость тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления становится все более очевидной. Постепенно проходит эйфория ложной независимости муниципалитетов, одновременно внутренняя политика Российской Федерации нацеливается на максимальную интеграцию органов местного самоуправления в единую систему управления государством. В качестве одной из основных задач определена выработка механизма эффективного взаимодействия органов государственного и муниципального уровней.2

В характеристике их взаимоотношений принципиальным является определение положения по отношению друг к другу. Есть ли в данном случае иерархическая соподчиненность, или речь нужно вести о равноправном сотрудничестве? Однозначный ответ на данный вопрос дать сложно, слишком уж противоречиво соотношение государственной власти и местного самоуправления в России.

Существуют две «классические» концепции (модели) взаимоотношений центральных и местных властей: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая рассматривает их отношения как отношения равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках второй модели отношения между центральными и местными властями характеризуются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах.1

Теоретически исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации могут быть обозначены нижним звеном в организационной структуре системы государственного управления. Однако в данном случае нельзя не учитывать особенности их правового положения, в частности, юридическое отделение от системы органов государственной власти. Ведь их взаимоотношения с последними носят правовой характер и должны развиваться, прежде всего, в юридической плоскости.

В России при взаимодействии государственных и муниципальных органов исполнительной власти наблюдается смешение агентской и партнерской моделей. С одной стороны, органы муниципального уровня обеспечивают исполнение законодательства, осуществляют переданные им государственные полномочия, то есть выступают представителями государства. В то же время они имеют собственную сферу ведения, юридически обозначенную как негосударственная (органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения). Здесь также имеет место их взаимодействие с государственными органами, но уже на иных началах.

Смешанная модель представляется наиболее целесообразной в современных российских условиях. При формировании исполнительных органов местного самоуправления без вмешательства органов государственной власти, наличии у них собственной сферы ведения и обеспечении самостоятельности в ее пределах, но функционировании в единой системе исполнительной власти государственное управление будет более действенным. Взаимоотношения органов управления государственного и муниципального уровней должны развиваться внутри единой системы исполнительной власти. Это повысит эффективность управления общественной системой, что, в свою очередь, обеспечит развитие экономики и социальной сферы, повышение уровня обеспечения населения социальными благами. В такой ситуации не будет оснований утверждать об ущемлении прав граждан «огосударствлением» местного самоуправления.

Направления взаимодействия государственных и муниципальных органов определяются, как правило, с позиции обеспечения государственной властью развития местного самоуправления.1 Подобный подход проявляется и в законодательстве, когда провозглашается создание органами государственной власти необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления2, а содействие развитию местного самоуправления определяется одним из принципов их деятельности. Эта позиция естественна, поскольку в России основную роль в становлении местного самоуправления сегодня играет государственная власть. Вне ее муниципальная власть существовать не может. О подобном их соотношении писал Л. Велихов: «Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью».2

Однако неоправданно - не принимать во внимание значение местного самоуправления как особой формы публичной власти. Учитывая его, механизм взаимодействия органов исполнительной власти государственного и муниципального уровней можно обозначить двумя направлениями: 1) в рамках осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; 2) при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий. Для обоих направлений необходимо рациональное распределение функций и полномочий соответствующих органов. Здесь неприемлемо такое обособление, которое наблюдается сего-дня в Российской Федерации, что подтверждает и опыт других государств.

-- [ Страница 2 ] --

б) действующий на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования;

в) формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, но осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия;

г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти;

д) полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный (административный) характер;

е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

8. В действующем законодательстве прослеживается тенденция развития местного самоуправления к достижению большего соответствия основам организации государственной власти, при этом степень участия населения по непосредственному решению вопросов местного значения уменьшается. Вопрос установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления из предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов фактически превратился в сферу исключительного ведения Российской Федерации. В связи с этим необходимо расширить полномочия субъектов Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления. Указанное в первую очередь касается наделения субъектов Федерации правом самостоятельно, своим законом разграничивать вопросы местного значения между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав, определять полномочия органов местного самоуправления городского округа, муниципального района и поселения по их решению, а также устанавливать порядок формирования, компетенцию и сроки полномочий органов местного самоуправления, в том числе исполнительных.

9. В федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., в иных нормативных актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, не говорится о необходимости использовать принцип разделения властей на муниципальном уровне. Тем не менее, целесообразно установление на муниципальном уровне принципа разграничения компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

При разграничении компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальной власти необходимо исходить из следующих принципов: представительные органы определяют общий характер деятельности исполнительных органов, устанавливают правила локального значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и контролируют их исполнение; определяют формы и сроки отчетности исполнительных органов перед населением и представительным органом соответствующего уровня; осуществление оперативного управления на территории муниципального образования входит в исключительную компетенцию исполнительных органов; представительные органы местного самоуправления не вмешиваются в текущую, оперативную деятельность исполнительных органов.

10. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо рассматривать как особую разновидность локальных актов управления. Они являются актами правореализации (правоприменения), так как нормотворчество муниципальных органов носит местный характер. Это в значительной степени относится и к уставу муниципального образования, положения которого сводятся в основном к воспроизведению норм федерального и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения, включая определение внутренней организации органов местного самоуправления, их правового статуса, взаимоотношений и т. д. Здесь практически отсутствуют оригинальные правовые нормы, учитывающие территориальные, исторические и иные местные особенности. Юридические нормы общего характера формулируются муниципальными представительными органами в достаточно редких случаях, когда по вопросам местного значения отсутствует государственная правовая регламентация (местное налогообложение, лицензирование), или когда вопросы местного значения урегулированы федеральным и региональным законодательством в самом общем виде и требуется их конкретизация применительно к данному муниципальному образованию (например, установление процентной ставки налога), либо в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нормотворческого характера (установление отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу). Но и в этих случаях содержание и форма этих актов не выходит за рамки административного нормотворчества.

11. Систему органов местного самоуправления можно определить как особую подсистему публичной власти локального характера, осуществляющую преимущественно исполнительно-распорядительную (административную) деятельность на территории муниципальных образований в формах и способами, установленными федеральным и региональным законодательством, в интересах населения муниципального образования.

Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные выводы и сделанные обобщения способствуют развитию ряда разделов науки конституционного права, муниципального права, теории государства и права, административного права. Это касается, в частности, тех разделов, которые посвящены вопросам определения понятия «исполнительная власть», понятия «местное самоуправление», системе органов местного самоуправления, взаимодействию представительных и исполнительных органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейших исследованиях по данной проблематике в рамках наук конституционного, муниципального и административного права.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности различных органов и уровней государственной власти и местного самоуправления. Они могут способствовать изучению положительного опыта государственно-правового строительства, развитию и взаимодействию институтов государственной власти и местного самоуправления. Это немаловажно для успешной трансформации современной России в демократическое, правовое и социальное государство.

Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, административного права.

Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором научных работах, а также в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Уфа, 2009 г.), VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, 2008 г.), Международной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, 2007 г.) и круглом столе «Региональные особенности состояния правопорядка, уровня правосознания и защищенности граждан» (Волгоград, 2002 г.).

Диссертация прошла обсуждение и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права».

Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Муниципальное право России» в Волгоградском институте экономики, социологии и права и в Волгоградском кооперативном институте (филиале) Российского университета кооперации.

Структура диссертации определена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, а также библиографического списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указывается степень ее разработанности, обозначается научная новизна, определяются цель и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет, формулируются выносимые на защиту положения, выделяются теоретическая и практическая значимость исследования, использованная методология, освещается апробация полученных результатов.

Первая глава «Исполнительная власть и местное самоуправление: понятие, признаки, соотношение» включает в себя три параграфа, в которых исследуются понятия «исполнительная власть» и «местное самоуправление», раскрывается их правовая природа и соотношение, определяется место местного самоуправления в системе исполнительной власти в Российской Федерации.

В первом параграфе «Понятие, сущность и признаки исполнительной власти» дается характеристика исполнительной власти, выявляются ее сущностные признаки.

В юридической науке понятия «государственная власть» и «исполнительная власть» продолжают оставаться дискуссионными, что объясняется практикой использования данных терминов в действующем законодательстве, в том числе в Конституции Российской Федерации 1993 г. Здесь отсутствует легальная дефиниция, раскрывающая содержание понятия «исполнительная власть». Это относится и к юриспруденции, где распространена функциональная трактовка исполнительной власти, понимание ее в качестве свойства, способности и возможности социального субъекта оказывать определяющее влияние на волю и поведение других субъектов. По мнению одних авторов, исполнительная власть представляет собой определенную подсистему государственных органов, осуществляющих подзаконную, исполнительно-распорядительную деятельность. Некоторые авторы рассматривают исполнительную власть в широком и узком аспектах. В широком понимании исполнительная власть есть система органов государственного управления, построенных иерархически, а в узком она является правом и возможностью должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица.

Представляется, что данные определения и подходы нуждаются в уточнении и более полном раскрытии сущности исполнительной власти через понимание ее как системы государственных органов и иных структур, осуществляющих полномочия по управлению государственными делами, исполнительно-распорядительного (административного) характера, включая полномочия по нормативно-правовому (подзаконному) регулированию, осуществлению различного рода административного контроля, а также полномочий в порядке делегированного или чрезвычайного законодательства.

Далее в параграфе рассматриваются признаки исполнительной власти. Автор не разделяет мнения о том, что исполнительная власть наряду с самостоятельностью обладает также и независимостью от других ветвей власти. «Самостоятельность» исполнительной, равно как законодательной и судебной властей, не означает абсолютную их автономность. Органы исполнительной власти взаимодействуют с органами законодательной и судебной власти на основе системы «сдержек и противовесов», ради достижения единой цели государственной власти в обществе.

Являясь, таким образом, частью единой государственной власти, исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Исполнительно-распорядительная деятельность – это не сама власть, а внешние способы ее объективации и практической реализации. Автором делается вывод о нетождественности исполнительной власти государственному управлению. Последнее понятие значительно шире. Исполнительная власть выступает скорее средством государственного управления обществом. В соответствии с этим делается вывод о том, что в субстанциональном, системно-структурном и функциональном измерениях исполнительная власть занимает производное, подчиненное положение, носит подзаконный характер по отношению ко всей системе государственной власти. Она выступает в качестве подсистемы единой системы государственной власти, представляющей собой целостное единство государственно-властных полномочий, обладающих организующим, универсальным, динамичным, структурированным, подзаконным характером и осуществляемых различными органами, звеньями и уровнями аппарата публичной власти в нормотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорных формах.

Во втором параграфе «Понятие местного самоуправления и его соотношение с публичной и государственной властью, государственным и местным управлением» рассматривается понятие «местное самоуправление», его соотношение с другими государственно-правовыми понятиями, сходными, но не тождественными ему.

На основе анализа научной литературы и судебной практики автор выделил наиболее часто встречающиеся подходы к пониманию сущности местного самоуправления: 1) как основы конституционного строя Российской Федерации, то есть основополагающего принципа общественного и государственного устройства; 2) как формы народовластия; самостоятельного уровня принадлежащей народу власти; 3) как демократического института гражданского общества (формы самоорганизации населения), не входящего в систему государственной власти; 4) как вида публичной власти и формы ее осуществления, то есть организационно обособленного элемента системы управления обществом и государством; 5) как вида публичной деятельности населения по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения; 6) как права населения определенной территории на самостоятельное решение вопросов местного значения; 7) как права граждан на осуществление местной власти, то есть одного из конституционных прав человека и гражданина.

Далее в работе исследуется система местного самоуправления. С точки зрения отношения к управленческим явлениям выделяется ряд ее отличительных признаков: 1) система местного самоуправления предполагает способность субъекта управления к самоорганизации и самообеспечению жизнедеятельности в необходимой для этого сфере отношений; 2) система местного самоуправления проявляется в определенном замкнутом жизненном цикле; 3) эффективность системы местного самоуправления зависит не только от внешних субъектов воздействия, но и от внутренних регуляторов этой системы, исходя из чего она должна также иметь возможность самостоятельно менять свою внутреннюю организацию в зависимости от характера управленческих задач на том или ином этапе своего существования; 4) задачи системы местного самоуправления должны соответствовать целям самоуправления и способностям его субъекта.

Различие в подходах к соотношению местного самоуправления и государственной власти основывается на различии в понимании сущности вопросов местного значения и предметов ведения государства, что получило свое закрепление в ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 г. Вторая позиция заключается в признании государственного характера всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления, в том числе вопросов местного значения. Данный тезис основан на том, что решение вопросов местного значения так или иначе направлено на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в конечном счете государством. Соответственно, защита этих прав и свобод относится к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения также определяется государством – Конституцией и законодательством. При этом он является открытым. Анализ содержания вопросов местного значения показывает, что решение многих из них является, одновременно, государственной задачей (например, участие в охране окружающей среды, обеспечение социальной поддержки и занятости населения, охрана общественного порядка и др.). Поэтому господствующей в настоящее время стала позиция, что местное самоуправление есть разновидность публичной власти, не являющейся государственной. Эта идея постоянно проводится в решениях Конституционного суда Российской Федерации, находит свое отражение в законодательстве. Однако анализ статуса муниципальных образований и деятельности всех структур местного самоуправления показывает, что они не обладают абсолютной независимостью и самостоятельностью по отношению к государству и его органам. Их самостоятельность и независимость относительна.

Полностью автономное местное самоуправление невозможно, а попытки исключить его из единой системы государственной власти препятствуют согласованности общенациональных мероприятий, эффективности деятельности муниципальных органов, создает почву для злоупотреблений на местах и т.п.

В третьем параграфе «Местное самоуправление и система исполнительной власти в Российской Федерации» рассматриваются место и назначение муниципального управления в системе единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации.

Автором обосновывается точка зрения, в соответствии с которой принцип организационной самостоятельности (автономии) местного самоуправления не является основанием для исключения органов местного самоуправления из единой государственной системы власти и управления в России и в то же время никоим образом не нарушает принципа ее единства. При рассмотрении конституционного принципа единства органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации автором делается вывод, что он не является абсолютным. Это следует из содержания ч. 1 ст. 77 и ст. 73 Конституции Российской Федерации 1993 г. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. То есть, административное единство структур государственной исполнительной власти имеет определенные рамки, ограниченные распределением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, и по своему нормативному содержанию ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, относящаяся к взаимоотношению федеральной и региональных властей, близка ст. 12, относящейся к организации деятельности местного самоуправления.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, наделены оперативной самостоятельностью, образуются вышестоящими органами, они подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти, имеют постоянные штаты, их образование и структура регламентированы административным правом.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются руководителем государства, правительства, главами администраций. Они могут действовать как на началах коллегиальности (Правительство РФ), так и единоначалия (министерства), и иметь различную подчиненность (непосредственно Президенту, Председателю Правительства).

Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков:

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность.

3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

Классификация органов исполнительной власти:

По характеру компетенции:

Органы общей компетенции - несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации.

Органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными отраслями.

Органы межотраслевой специальной компетенции (это обычно государственный комитет и др.) - органы оказывающие руководящее значение на группу специализированных отраслей выполняющих функции, напр., министерство труда, федеральная миграционная служба.

Органы внутриотраслевой компетенции.

По территориальному масштабу деятельности.

Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением.

Подразделяются на:

1. Федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю РФ. Это министерства, правительство, государственные комитеты и т.д.

2. Органы исполнительной власти субъектов федерации, которые осуществляют свою деятельность в пределах субъекта.

В автономных образованьях, городах федерального значения исполнительная деятельность осуществляется соответствующей администрацией. Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, окружные, отраслевые и специальные органы. Также существуют межтерриториальные органы исполнительной власти, их деятельность может охватывать территории нескольких субъектов.

3. Местные органы исполнительной власти.

По порядку решения вопросов:

Коллегиальные органы. Они обсуждают и разрешают подведомственные вопросы, имеющие важное значение - коллегиально. Обычно это комитеты. В них решение принимается большинством, в сочетании с персональной ответственностью председателя комитета за исполнением решения. Коллегиальность помогает решать наиболее трудные и сложные вопросы с привлечением специалистов, получением необходимых консультаций.

Единоначальные органы. Правительство, министерства и государственные комитеты. В этих органах решение принимается лично. Это способствует оперативности руководства, использованию индивидуальных способностей, повышению персональной ответственности за результаты работы органов. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции. В единоначальных органах иногда могут присутствовать начала коллегиальности. Так в состав коллегий входит руководитель, заместители, консультанты.

В зависимости от организационно-правового положения:

1. Координационные.

2. Консультативные - статус таких органов регулируется указом президента. При Президенте есть консультативный орган, при Правительстве же консультативные органы выступают в форме советов.

По организационно правовым формам:

1. Правительство РФ; правительство в субъектах, городах федерального значения; советы министров, имеющие статус правительств; министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции, службы, главные управления, агентства, департаменты и т.д.

2. Федеральные министерства.

3. Государственные комитеты.

4. Федеральные комиссии.

5. Федеральные службы.

6. Агентства и иные органы.

2. Система федеральных органов исполнительной власти, принципы её построения

Согласно общепринятому определению под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними .

Особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством РФ в порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: администрация Президента РФ, включая Совет Безопасности, Совет обороны и другие органы; аппараты Правительства РФ, аппараты органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлено Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Характерной чертой исполнительной власти является наличие четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. Поэтому вопрос об устройстве исполнительной власти является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности. Первоочередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношения, правильному определению компетенции каждого её органа и должностного лица, укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации и ответственности всех государственных служащих.

Система органов исполнительной власти в РФ строится и функционирует на основе следующих принципов, определяющих Конституцией РФ.

1. Принцип народовластия. (ст. 3 Конституции). Этот принцип означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть.

2. Принцип гуманизма. Принцип гуманизма в формировании и деятельности органов исполнительной власти зиждется на том понимании, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества.

Конституция РФ в статье 2 впервые в ос­новах конституционного строя провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Это конституционное требование обращено ко всем без исключения органам государства, к каждому государственному служащему.

3. Принцип федерализма. Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти

б) органы исполнительной власти субъектов РФ - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Органы исполнительной власти субъектов РФ, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

4. Принцип сочетания централизации и децентрализации. Данный принцип тесно связан с принципом федерализма, но не тождественен ему. Он оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытесняет из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов РФ. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и субъектов РФ в пределах, определенных законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения РФ, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределом этих видов ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). В данном случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами РФ. Таким образом, сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовывать ее единство в многообразии.

5. Принцип законности (ст. 15 Конституции). Для функционирования органов исполнительной власти особое значение имеет принцип законности. Этот принцип в силу своего понятия тесно связан с неуклонным соблюдением требований закона и установленного им порядка осуществления властных полномочий.

6. Принцип конституционного разграничения полномочий.

Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой области между РФ и ее субъектами. К ведению РФ относится установление системы органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ). В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы государственных органов государственной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ). На уровне РФ по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. "н" ст. 72). Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Принцип гласности. Предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц. Все, что делается в центре и на местах, должно находиться под контролем общества. на виду у него.

3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Статья 80 Конституции РФ 1993 года определяет, что Президент РФ является главой государства. В ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РФ.

Придание Президенту статуса главы государства требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и на международном уровне. Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из её ветвей. Однако данное положение не даёт никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от неё.

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти можно рассмотреть в табличной форме.

Администрация Президента формируется в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ. Подразделения Администрации имеют различный статус (структура утверждена Указом президента РФ от 3 июня 2000 г. и часто подвергаются реорганизациям.

B cocтaв Aдминиcтpaции вxoдят: Pyкoвoдитeль Aдминиcтpaции, eгo пepвыe зaмecтитeли и зaмecтитeли, пoлнoмoчныe пpeдcтaвитeли Пpeзидeнтa в Coвeтe Фeдepaции, Гocyдapcтвeннoй Дyмe, Koнcтитyциoннoм Cyдe PФ, в фeдepaльныx oкpyгax, пpecc-ceкpeтapь Пpeзидeнтa, pyкoвoдитeль пpoтoкoлa, зaвeдyющий Kaнцeляpиeй Пpeзидeнтa, пoмoщники, coвeтники, cтapший peфepeнт (вoзглaвляeт peфepeнтypy Пpeзидeнтa). Укaзaнныe дoлжнoстные лица, нeпocpeдcтвeннo пoдчиняющиecя Пpeзидeнтy PФ и им нaзнaчaeмыe, oблaдaют cвoими aппapaтaми, кoтopыe, кaк и дpyгиe caмocтoятeльныe пoдpaздeлeния тaкжe вxoдят в Aдминиcтpaцию Пpeзидeнтa РФ.

Aдминиcтpaция тaкжe oбecпeчивaeт дeятeльнocть coвeщaтeльныx и кoнcyльтaтивныx opгaнoв пpи Пpeзидeнтe PФ (кoмиccий, coвeтoв).

В фyнкции Aдминиcтpaции вxoдит мнoгo вoпpocoв: подготoвкa зaкoнoпpoeктoв для внeceния иx в Гocyдapcтвeннyю Дyмy, пoдгoтoвкa пpoeктoв и выпycк _yкaзoв, pacпopяжeний и oбpaщeний Пpeзидeнтa, oбecпeчeниe дeятельнocти Coвeтa Бeзoпacнocти PФ, ocyщecтвлeниe кoнтpoля и проверки испoлнeния фeдepaльныx зaкoнoв и yкaзoв Пpeзидeнтa, oбecпeчeниe взaимoдeйcтвия c пoлитичecкими пapтиями и oбщественными объединениями, а также с государственными органами и должностными лицами зарубежных государств и мeждyнapoдными opгaнизaциями, пoдгoтoвкa oбpaщeний в Koнcтитyциoнный Cyд PФ, oбecпeчeниe взaимoдeйcтвия фeдepaльныx opгaнoв гocyдapcтвeннoй влacти, иx тeppитopиaльныx opгaнoв и opгaнoв влacти cyбъeктoв PФ, oбecпeчeниe peaлизaции rocyдapcтвeннoй пoлитики в oблacти кaдpoв и гocyдapcтвeннoй cлyжбы и дp. Bыпoлняя эти фyнкции, Aдминиcтpaция взaимoдeйcтвyeт c пaлaтaми Фeдepaльнoгo Coбpaния, Пpaвитeльcтвoм и дpyгими opгaнaми гocyдapcтвeннoй влacти Фeдepaции и ee cyбъeктoв, oбecпeчивaeт кoopдинaцию дeятeльнocти фeдepaльныx opгaнoв по peaлизaции ocнoв гocyдapcтвeннoй пoлитики в oблacти oбecпeчeния пpaв чeлoвeкa, cвoбoды cpeдcтв мaccoвoй инфopмaции и дp.

г л а в н ы е у п р а в л е н и я

А

4. Административно-правовой статус Правительства РФ

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации - коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту. Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. В Конституции РФ закреплено положение, о том, что Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в РФ.

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Конституцией Российской Федерации.

Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией РФ (ст. 3). Председатель Правительства РФ обладает особым статусом. Он предлагает Президенту РФ структуру федеральных органов исполнительной власти в недельный срок после своего назначения, кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров; определяет основные направления деятельности Правительства и характеризует его работу. Так же он распределяет обязанности между своими заместителями, представляет Правительство в международных делах, издает по оперативным и другим текущим вопросам распоряжения, а также подписывает решения Правительства.

Более конкретно полномочия Правительства РФ прописаны в федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997.

Правительство РФ в пределах своих полномочий:

Организует реализацию внутренней и внешней политики РФ;

Осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, осуществляет управление федеральной собственностью, принимает меры по защите интересов отечественных производителей, обеспечивает проведение единой государственной социальной политики;

Обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;

Формирует федеральные целевые программы, обеспечивает их реализацию;

Реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти РФ может передавать им осуществление части своих полномочий. С другой стороны, органы исполнительной власти субъектов РФ могут передать свои полномочия Правительству на основании соответствующих соглашений (ст. 13 ФКЗ).

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции. Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положения о каждом центральном федеральном органе исполнительной власти, утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее время под руководством Правительства действуют три группы центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы:

1) федеральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства;

2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы;

3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в основном актами Президента и Правительства.

Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и обязательны к исполнению в РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ, так же, в случае несоответствия актов Правительства Конституции РФ они могут быть отменены постановлением Конституционного суда РФ, так как это входит в его полномочия.

В обеспечении деятельности Правительства РФ важную роль играет его аппарат, который образуют: руководство аппарата; секретариат Председателя и секретариаты заместителей Председателя Правительства; департаменты по сферам и отраслям деятельности (финансов, бюджета и денежного обращения; труда, здравоохранения и социальной защиты населения; международного сотрудничества и так далее), а так же и другие подразделения.

Конституция не устанавливает срока функционирования Правительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его деятельности - сложение полномочий и отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе - до формирования вновь избранным Президентом нового Правительства. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Правительства в случаях, если:

1) такое решение принял Президент;

2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;

3) Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии отказала, и Президент принял решение об отставке Правительства;

4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отставку только после принятия Президентом соответствующего решения, изложенного в его указе. Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто освободить от должности.

5. Понятие, виды, правовое положение министерств и других федеральных ведомств исполнительной власти

Центральные органы исполнительной власти.

В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:

1) министерство РФ;

2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;

3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;

4) иные органы.

Как правило, центральные органы федеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руководители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ или Правительством.

Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством.

Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали - правительству республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное - функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации - дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.

Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а так же координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные министерства являются центральными единоначальными органами и, как правило, отраслевыми. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы - коллегии, которые, как правило, состоят из руководящих работников министерств. Председатель коллегии - министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами РФ, федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами.

Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Государственный комитет возглавляется его председателем, который по должности не входит в состав Правительства. Только в единичных случаях, когда статус комитета приравнивается к статусу федерального министерства, а его председателя - к статусу министра, председатель входит в состав правительства.

Комитеты принимают по вопросам своей компетенции постановления, а их председатели - приказы, инструкции. Постановления являются межведомственными актами, в то время как акты председателя издаются по внутриведомственным вопросам.

3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии, центры и другие органы при Правительстве РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на основании постановления правительства, которое назначает их руководителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию при Правительстве РФ.

Деятельность территориальных федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Принципы их организации и деятельности

Понятием системы исполнительных органов власти или орга­нов государственного управления как составной структурной части механизма государства, вместе с федеральным Правитель­ством и другими федеральными органами исполнительной влас­ти, охватываются и исполнительные органы власти в субъектах Российской Федерации. По отношению к единой системе исполнительной власти Российской Федерации их следует разделять на две отдельные группы. Основу первой составляют пределы ведения РФ и полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а второй – предметы ведения, не отнесенные к ведению РФ и ее совместного ведения с субъектами федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Системы органов исполнительной власти различных субъектов федерации имеют существенные различия в количестве и формах, составляющих их органов. В субъектах РФ действуют органы общей, отраслевой, межотраслевой компетенции. Однако их формы не унифицированы, так как они определяются с учетом исторических, национальных традиций, субъективными представлениями руководства.

Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяется их Конституциями, законами и иными актами; в других субъектах РФ - их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента РФ.

В системе государственной власти субъектов РФ выделяются президенты, главы субъектов РФ или главы их администраций. В конституциях республик и уставах других субъектов РФ их статус определяется различным образом, но все они обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.

Варианты установления изначального статуса президентов, глав субъектов и их администраций в основном сводятся к следующим:

В республиках президенты являются:

а) главой государства и главой исполнительной власти (Северная Осетия);

б) главой государства в республике (Республика Татарстан);

в) главой республики, ее исполнительной власти и Председателем Правительства (Республика Бурятия);

д) главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом (Кабардино-Балкарская республика, Республика Калмыкия)

При этом конкретные наименования глав других определяются уставом субъектов. Они именуются собственно главами администраций, губернаторами, мэрами.

Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а так же в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии со статьей 32 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного указом Президента РФ от 3.10.94.,глава администрации подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Самостоятельно глава администрации может действовать только в пределах своей компетенции, по вопросам, связанным с:

а) отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, делегированными органам исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ;

б) полномочиями органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

в) полномочиями органов исполнительной власти субъекта РФ по иным предметам ведения, не отнесенным Конституцией РФ к ведению РФ и совместному ведению РФ и субъекта РФ.

Хотелось бы отметить и такой важный момент в деятельности главы администрации, как то, что в случаях осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а так же в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, глава администрации вправе:

а) согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральной исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения и так далее; и назначении соответствующих должностных лиц;

б) вносить предложения по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение Правительства РФ.

В случае споров и конфликтов главы администрации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти соответствующего субъекта РФ и органами местного самоуправления статья 3.6 Положения предусматривает согласительные процедуры, судебное разрешение спора или конфликта, создание паритетных комиссий.

Помимо вышеуказанных должностных лиц, в субъектах РФ существуют иные органы общей компетенции:

а) Правительства (кабинет министров) республик, образуемые либо представителями органов государственной власти, либо Президентами, либо на основании сочетания выборности или утверждения представительными органами глав правительств и назначения на должности других членов. В одних республиках они возглавляются председателями правительств (кабинетов министров), в других президенты являются одновременно главами правительств. Председатели правительств назначаются на должности представительными органами государственной власти или президентами.

Администрация определяется Уставом данного субъекта или в установленном им порядке и является органом исполнительной власти общей компетенции.

Органы исполнительной власти субъектов РФ обладают разнообразными полномочиями в области формирования системы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и учета, управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности, а так же в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры).

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления. Что касается других субъектов РФ, то наиболее распространенными органами являются главные управления (управления), комитеты, отделы. Создаются также департаменты и органы иных форм.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, области и так далее подчинены ее главе. Их структура, порядок формирования, полномочия и организация работы определяется уставами соответствующих субъектов федерации. Так же правовой статус структурных подразделений органов исполнительной власти и их аппаратов определяются положениями о них, утвержденными органами и должностными лицами в пределах их компетенции.

8. Административно-правовой статус органов местного самоуправления

Государственная власть в РФ поделена между федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. К органам местного самоуправления в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации.

Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Конституция Российской федерации не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 констатирует: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Здесь же даётся определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом своей власти. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед населением. В основе местного самоуправления в РФ лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федеральным законодательством.

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения. Конституция РФ (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого местного самоуправления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменен в судебном порядке.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Местное самоуправление должно базироваться на трех основополагающих принципах:

1. права на местное самоуправление,

2. власть общей компетенции;

3. принцип сабсидарности.

Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного управления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местного управления как управления самой общиной.

Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям.

9.Место органов внутренних дел и особенности их правового положения в системе органов исполнительной власти

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Органам внутренних дел принадлежит большая роль в обеспечении общественного порядка. Они в тесном контакте и взаимодействии с другими государственными органами ведут работу по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка, используя широкую гамму средств правового и морального воздействия, арсенал мер убеждения и принуждения.

Основу органов внутренних дел составляет милиция, которая осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом РФ “О милиции”.

Милиция - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения (ст.1).

Административная деятельность милиции осуществляется на основе административного законодательства. В ходе отправления административных полномочий сотрудники и аппарат милиции вступают в административно - правовые отношения с гражданами, учреждениями, организациями.

Виды административной деятельности милиции:

а)- деятельность участковых инспекторов милиции;

б)- служба милицейских нарядов по охране порядка в общественных местах;

в)- обеспечение безопасности движения транспорта и пешеходов в населённых пунктах и на автомобильных трассах.

Милиция в РФ организационно входит в систему МВД России и руководство ею в стране осуществляет министр внутренних дел, хотя появление милиции общественной безопасности (местной, муниципальной) уже означает её двойное подчинение - по вертикали МВД РФ, по горизонтали - соответствующим органам местной власти и управления.

В субъектах федерации, районах, городах милицией руководят министры внутренних дел, начальники соответствующих главных управлений, управлений и отделов ВД. Однако - и это существенная особенность организации милиции - департамента милиции ни в МВД России, ни в подчинённых ему главных управлениях, управлениях и отделах внутренних дел нет.

Милиция в органах внутренних дел представлена не одной, какой - то единой, а организационно обособленными различными службами. Например, в центральной аппарате МВД к ним относятся главные управления (ГУ): ГУ угрозыска, ГУ по экономическим преступлениям, ГУ по организованной преступности, ГУ обеспечения общественного порядка, ГУ ГАИ, ГУ вневедомственной охраны, управления по незаконному обороту наркотиков, управления оперативно - технических мероприятий, оперативно - поисковое управление и др.

Законом «О милиции» милиция в РФ подразделена на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию).

В соответствии с Положением о милиции общественной безопасности от 12.02.93 г., в городах, районах местная милиция создаётся и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих управлений (отделов) внутренних дел.

В отличие от криминальной милиции, милиция общественной безопасности подчиняется не только вышестоящему органу ВД, но также соответствующим исполнительным органам власти субъектов федерации и органам местного самоуправления в пределах их компетенции. Подобный порядок обусловлен прежде всего тем, что деятельность милиции общественной безопасности происходит на виду местного населения и призвана обеспечивать удовлетворение интересов местных сообществ.

Создание, реорганизация и ликвидация подразделений и служб милиции общественной безопасности, содержащихся за счёт бюджетов субъектов федерации, устанавливается соответствующими исполнительными органами власти субъектов федерации по согласованию с МВД России. Численность такой милиции устанавливается также соответствующими исполнительными органами власти субъектов и не должна быть ниже нормативов, утверждённых министром МВД РФ.

Нормативные акты и литература

1. Koнcтитyция Poccийcкoй Фeдepaции. M., 1993.

2. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 N° 2-ФKЗ (c изм. нa 31 дeкaбpя 1997 г.) Российская газета 23.12.1997.

3. Зaкoн PФ "Oб oбщиx пpинципax opгaнизaции мecтнoгo caмoyпpaвлeния в Poccийcкoй Фeдepaции" oт 28 aвгycтa 1995 г. № 154-ФЗ (c изм. нa 4 aвгycтa 2000 г.) // CЗ PФ. 1995. № 35. Cт. 3506; 1997. № 12. Cт. 1378; 2000. №32. Cт. 3330.

4. Укaз Пpeзидeнтa PФ oт 2 oктябpя 1996 г. № 1412. Пoлoжeниe oб Aдминиcтpaции Пpeзидeнтa Poccийcкoй Фeдepaции: // CЗ PФ. 1996. №41 . Cт. 4689; 1997. № 16. Cт. 1857; № 27. Cт. 3186; № 34. Cт. 3951; № 35. Cт. 4058; № 36. Cт. 4126; № 38. Cт. 4358; № 44. Cт. 5058; 1998. № 7. Cт. 827; №ЗЗ. Cт. 3963; 1999. № 47. Cт. 5681; 2000. № 27. Cт. 2821; .№ 34. Cт. 3438.

5. Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ» от 3.10.94 //СЗ РФ. 1994. №24.ст. 2598.

6. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 №867 "О системе федеральных органов исполнительной власти". от 14 фeвpaля 2001 г. № 1176 // CЗ PФ. 2001.

7. Укaз Пpeзидeнтa PФ oт 17 мaя 2000 г. №867„О стpyктypе фeдepaльныx opгaнoв иcпoлнитeльнoй влacти.“ // CЗ PФ. 2000. №21. Cт. 216: № 39. Cт. 3856; № 49

8. Пocтaнoвлeниe Пpaвитeльcтвa PФ oт 18 июня 1998 г Peглaмeнт Пpaвитeльcтвa Poccийcкoй Фeдepaции:. № 604 // CЗ PФ. 1998. № 27. Cт. 3176; 1999. №4. Cт. 5319; 2000. №°41. Cт. 4091.

9. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1997.

10. Бахрах Д.Н.. Административное право /учебник для вузов- М. БЕК, 2000

11. .Коренев А.П. “Административное право”. Учебник, М., 2000 г.

12. Манохин В.М., Адушкин А.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М.,1996.

13. Овсянко Д.М. “Административное право”. Учебное пособие, 2000г.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Заключение
• Список литературы

Введение

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

1. Глава муниципального образования

Глава муниципального образования, это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования в соответствии со ст.36 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" является обязательным должностным лицом местного самоуправления. Единственным способом приобретения им своих полномочий остается избрание.

Известны два альтернативных способа выборов главы муниципального образования:

населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

представительным органом из своего состава.

Выбор одного из них зависит от населения, которое в соответствии со ст.130 Конституции РФ определяет структуру органов местного самоуправления.

За моделью избрания высшего должностного лица самоуправления должен последовать выбор выполняемой им функциональной нагрузки. Дело в том, что глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем.

В другом случае избранный населением глава вправе руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава тяготеет к представительной власти, другой в максимальной степени приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством.

Федеральный законодатель особо подчеркивает, что в муниципальном районе глава является председателем представительного органа, сформированного из депутатов и руководителей поселений, входящих в состав этого муниципального района.

Претендент должен обладать пассивным избирательным правом: наличие российского гражданства и достижение на день голосования возраста 21 года. Региональное законодательство не может превысить возрастной предел, допустимо лишь его снижение в субъектах Федерации.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Федерации. Срок его полномочий определяется уставом муниципального образования. Он не может быть менее двух и более пяти лет.

Срок полномочий глав, избираемых представительными органами из своего состава, равен сроку полномочий этих органов. Полномочия начинаются со дня вступления в должность (обычно не позднее двух недель с момента избрания) и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы. Период вступления в должность служит для передачи документов, разнообразных атрибутов власти, представляя собой своеобразный переходный этап, необходимый для приобретения властных функций.

Полномочия глав муниципальных образований делятся на несколько крупных направлений:

представительские,

нормотворческие,

контрольные полномочия,

полномочия по руководству с их разделением на подвиды (организационные, координационные и т.д.).

администрация муниципальное образование самоуправление

Полномочия глав могут быть перераспределены в зависимости от роли главы муниципального образования в системе местной власти (например, для главы, являющегося одновременно руководителем администрации, в значительной степени присущи властно-управленческие, нормотворческие полномочия по руководству всеми отраслями местного хозяйства, структурными звеньями администрации; руководитель муниципального образования - председатель думы - в большей мере сосредоточен на организационно-контрольных полномочиях).

Общим для глав будут представительские полномочия в отношениях с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами и организациями. Они вправе без доверенностей действовать от имени муниципальных образований. Типичными будут также нормотворческие полномочия, связанные с изданием правовых актов (постановлений и распоряжений) по вопросам организации и деятельности представительного органа.

Глава - руководитель местной администрации, который по вопросам местного значения и отдельных государственных полномочий издает постановления, а по вопросам организации работы администрации - распоряжения. Общими будут контрольные полномочия за деятельностью подчиненных, соблюдением ими законодательства РФ и ее субъектов. Сами руководители муниципальных образований подконтрольны и подотчетны населению и представительному органу.

Полномочия глав прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограничено дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или умершим; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы страны на постоянное местожительство; прекращения российского гражданства; отзыва избирателей; установления в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования.

В отношении муниципальных лидеров действуют некоторые ограничения. Они не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов государственной власти российских регионов. Им запрещено быть одновременно выборными государственными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Законом не одобряется предпринимательская или любая другая оплачиваемая деятельность глав, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

На глав муниципальных образований распространяется неприкосновенность при привлечении к уголовной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Соответствующие вопросы предполагается регламентировать отдельными законодательными актами Российской Федерации.

Глава муниципального образования (далее МО) - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном ФЗ и законами Субъекта РФ.

Глава МО наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом МО. Согласно уставу МО избранный населением глава МО может быть наделен правом входить в состав представительного органа МСУ, председательствовать на заседаниях представительного органа МСУ.

Законодателем фигура Главы МО выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус:

оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора;

на него должен распространяться особый порядок продвижения по службе, порядок наложения взысканий и поощрений;

оно должно иметь специфические права и обязанности;

на него должны распространяться специфические ограничения;

указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.

Проанализировав статус Главы МО с этих позиций, становится очевидно, что Глава МО не может являться муниципальным служащим, так как:

он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих;

он имеет специфические права и обязанности;

наложение взысканий на Главу города также имеет свою специфику;

он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.

Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы Главы местной администрации, Главы муниципального образования и Главы местного самоуправления.

Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание.

Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти.

1. Сильный представительный орган - слабый Глава муниципального образования.

2. Сильный Глава муниципального образования - слабый представительный орган. Указанная модель может быть подразделена на следующие виды:

Представительный орган - Глава муниципального образования, который одновременно является непосредственным руководителем местной администрации и руководителем представительного органа;

Представительный орган - Глава муниципального образования, который является непосредственным руководителем представительного органа, но непосредственно не руководит местной администрацией, а исполнительские функции реализует назначаемый им управляющий;

Представительный орган - Глава МО, который является непосредственным руководителем местной администрации, но не является руководителем представительного органа;

Представительный орган - Глава муниципального образования, который не является непосредственным руководителем ни местной администрации, ни руководителем представительного органа.

Представительный орган - управляющий, который назначается на должность решением представительного органа.

1. Комиссионная форма.

Учитывая вышеуказанные формы организации системы местной власти, считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения в соответствии с которой следует муниципально-правовым термином "Глава МО" или "Глава местного самоуправления" следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, одновременно возглавляющее:

А. Местную администрацию и всю совокупность подчиненных исполнительных структур,

Б. Местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур,

Хотелось бы особо отметить, что в данном случае речь не идет о том, что в конкретном муниципальном образовании должен быть обязательно Глава МО, возглавляющий вышеуказанные властные структуры. Отнюдь нет, возможны и иные формы организации местной власти, однако, в таком случае лицо, имеющее другой муниципально-правовой статус не должно механически обозначаться термином "Глава муниципального образования", для его обозначения стоит использовать иной муниципально-правовой термин.

Также достаточно неразработанным моментом в теории муниципального права является вопрос о соотношении статуса местной администрации и Главы МО, муниципально-властного субъекта, первоначально наделенного муниципально-властными полномочиями исполнительного характера.

Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно Глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях Главы Муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур, единолично формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.

То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально - подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Рассмотрев стандартную структуру местной администрации, в которой традиционно выделяются:

руководящие должностные лица, которые назначаются Главой муниципального образования и ответственны перед ним;

аппарат Главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы Главы МО и его заместителей.

Все указанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию, обслуживают в пределах своей компетенции деятельность Главы МО по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально-правового статуса Главы МО. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает самостоятельной компетенцией.

Также достаточно актуальным является вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом.

Некоторые ученые считают, что раз органы власти возможны двух видов: коллегиальные и единоначальные, то можно говорить о статусе Главы МО, как о статусе муниципального органа.

Можно подойти к этому вопросу следующим образом: определить существенные признаки, характеризующие муниципальный орган и проанализировать правовое положение Главы МО на предмет соответствия его правового статуса указанным признакам:

а) муниципальный орган, прежде всего, представляет организацию в форме учреждения;

б) специфика муниципального органа, как местного учреждения состоит в том, что указанный субъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т.е. наделен муниципально-властными полномочиями;

в) муниципальный орган представляет собой муниципально-властное учреждение, имеющее стабильную систему структурных подразделений, закрепленную в правовых актах, взаимосвязанную и взаимозависимую;

г) муниципальный орган имеет нормативно закрепленный за ним имущественный комплекс, находящийся на соответствующем балансе;

д) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, является субъектом гражданско-правовой ответственности;

е) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, осуществляет права владения, пользования и распоряжения имуществом;

ж) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, имеет свои учредительные документы.

Если признаки муниципального органа попытаться спроецировать применительно юридическому статусу Главы МО, то можно прийти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически-значимыми признаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимися применительно к правовому статусу муниципального органа, как муниципально-властного учреждения.

Глава МО характеризуется большим объемом прав в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководитель муниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличен от статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятия муниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно - распорядительную, контрольную, нормотворческую и представительскую функции реализует не местная администрация, как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборное должностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиями и имеющее непосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящие из муниципальных служащих.

Причем, при подобном подходе речь идет о том, что Глава МО не является муниципальным органом, а представляет собой муниципально-властного субъекта, наделенного отдельными признаками юридического лица, свойственными муниципальному органу как муниципально-властному учреждению. В связи с этим, вероятно, правильнее будет остановиться на том, что Главу МО следует рассматривать только как высшее выборное муниципальное должностное лицо.

2. Администрация муниципального образования

Администрация муниципального образования (МО) является исполн и тельным органом местного самоуправления в муниципальном образовании

Администрация муниципального образования как исполнительно-рас-порядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Администрация муниципального образования:

1. Разрабатывает проекты бюджета, планов, программ, решений, представляемых главой администрации муниципального образования на рассмотрение и утверждение муниципального собрания;

2. Исполняет решения, принятые муниципальным собранием в пределах его компетенции;

3. Исполняет постановления и решения, принятые главой администрации муниципального образования;

4. Управляет деятельностью муниципальных учреждений жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, образования, здравоохранения, культуры и спорта. Содействует организации охраны окружающей среды, обеспечивает социальную поддержку и содействует занятости населения на территории муниципального образования;

5. Управляет муниципальной и иной, переданной муниципалитету собственностью;

6. Ведет техническую инвентаризацию муниципального имущества;

7. Исполняет полномочия, возложенные на администрацию муниципального образования законами;

8. Осуществляет иные полномочия не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления и государственной власти на территории муниципального образования.

Местная администрация подотчётна соответствующему представительному органу, а также органам государственной власти в пределах переданных местной администрации государственных полномочий.

Местная администрация состоит из главы администрации, его заместителей, иных должностных лиц, структурных подразделений администрации.

Ответственность администрация муниципального образования

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 06.10.03 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном законодательством.

В соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами. В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия.

Заключение

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие - отсутствием "ощущения" стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Список литературы

1 . Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. // Российская газета. - 2011. - № 237. - 25 декабря.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.03 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

2 . Научная и учебная литература

3. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Норма 2010.

4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 2008.

5. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 2005.

6. Соловьев С.Г. Проблемные вопросы юридической ответственности Глав муниципальных образований. - М.: Тривола, 2007.

3 . Периодические издания

7. Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона. // Вестник МГУ. - Серия 11. Право. - 2006. - № 2.

8. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика. // Журнал российского права. - 2001. - № 8.

9. Мокрый В.С. Законодательное обеспечение развития местного самоуправления: состояние и перспективы. // Аналитический вестник Государственной Думы. - 2004. - № 2.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Изучение особенностей местной власти, механизма ее взаимодействия с государственной властью, которое позволяет органам самоуправления осуществлять свою деятельность. Статус и компетенция главы муниципального образования. Структура местной администрации.

контрольная работа , добавлен 12.01.2011


Система органов и должностных лиц местного самоуправления. Глава местной администрации и муниципального образования. Выборы и отзыв членов представительных органов и должностных лиц самоуправления. Представительный орган муниципального образования.

контрольная работа , добавлен 23.09.2014


Правовой статус, функции и полномочия высших должностных лиц органов представительной и исполнительной власти. Основные обязанности и предъявляемые требования, основания освобождения от должности Глав местной Администрации и муниципального образования.

отчет по практике , добавлен 02.06.2014


Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, её структура и устав. Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации. Компетенция контрольного органа муниципального образования.

презентация , добавлен 16.08.2015


Понятие, сущность, значение органов исполнительной власти Оренбургской области. Описание проблем, возникающих при реформировании системы органов исполнительной власти. Администрация муниципального образования в структуре органов местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 16.11.2013


Структура органов местного самоуправления, правовое положение, статус Главы муниципального образования. Проблемы разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления, пути их решения.

дипломная работа , добавлен 08.06.2010


Правовое регулирование функционирования муниципального образования в РФ. Понятие и содержание категории "муниципальное образование". Устав муниципального образования. Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 25.12.2013


Ознакомление с составом и функциями представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Определение организационно-правового статуса главы муниципального образования. Анализ деятельности местной администрации.

курсовая работа , добавлен 16.09.2017


Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования, определение его полномочий. Контрольный орган муниципального образования, его права и обязанности, сферы компетенции и основные полномочия.

курсовая работа , добавлен 13.04.2011


Исторические корни российского самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления. Эффективная организация органов муниципального образования. Цель и принципы муниципального управления, коллективные методы повышения его эффективности.