Соотношение административно территориального и муниципально территориального устройства. Чем отличается административно-территориальная единица города федерального значения России от внутригородского муниципального образования
> Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления
Существующие сегодня проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что в настоящее время, к сожалению, отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства Российской Федерации Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006 . - № 3. - С. 3-11. . Действующая Конституция РФ прямо не регламентирует общественные отношения в этой сфере. Она лишь закрепляет общие положения, касающиеся административной организации территориального устройства субъектов РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов. Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, режим пограничных зон, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Федеральный законодатель не пошел по пути конкретизации общих конституционных норм и принятия рамочного закона, который бы комплексно регулировал общие принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что в 2002 году Законодательное Собрание Омской области вносило в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации». Однако Советом Государственной Думы РФ он был снят с рассмотрения парламента. На наш взгляд, отсутствие такого закона неизбежно обусловливает целый ряд негативных явлений и существенно осложняет проведение в стране муниципальной реформы.
1. В региональном законодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориального устройства. Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с данным понятием в научной литературе и законодательстве нередко употребляется понятие «административно-территориальное деление субъектов РФ». В целях избежания терминологической путаницы предлагаем рассматривать его как синоним понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ». Как правило, под ним понимается деление территории соответствующего субъекта на части - административно-территориальные единицы (административно территориальные образования) и населенные пункты. При этом главное различие состоит в том, что одни субъекты РФ определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 09.12.1996 № 43 (ред. от 07.02.2001) «Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа». // http://law7.ru/regions/reg-22/page45.htm, а другие - для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления См.: Закон Тюменской области от 04.11.1996 № 53 (ред. от 16.03.2004) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области», Закон Свердловской области от 20.05.1997 № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области», Закон Омской области от 15.10.2003 № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения», Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07.07.2004 № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры». Второй подход нам представляется наиболее предпочтительным, поскольку территория каждого субъекта РФ составляет пространственную основу осуществления не только государственной, но и муниципальной власти.
Необходимо отметить, что в научной литературе также нет однозначного понимания и толкования рассматриваемого понятия. Однако, несмотря на все расхождения, большинство специалистов едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности Кряжков В.А. Конституционное право субъектов Российской Федерации // В.А. Кряжков. / - М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 308-335. .
Здесь же, следуя логике рассуждений, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении понятий «территориальное устройство субъектов РФ», «административно-территориальное устройство субъектов РФ» и «муниципально-территориальное устройство субъектов РФ». Очевидно, что они тесно связаны между собой, но и отождествлять их недопустимо. На наш взгляд, первое из указанных понятий носит более общий характер и объемлет собой два других. Более того, в содержание понятия «территориальное устройство субъектов РФ» входит также понятие «ведомственно-территориальное деление субъекта РФ». Такое деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления» Там же. С. 332.. Ведомственно-территориальными единицами являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Очевидно, что они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним (например, военные округа)
Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ Шишков М.К. Указ. соч. С. 132.. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.
В настоящее время в региональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:
1) законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);
2) законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации (например, Ленинградская область);
3) законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (например, Свердловская область) Выдрин И.В. Муниципальное право России.// Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / М., 2003. С. 116-117..
Последняя из указанных моделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случае изменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотра административно-территориального устройства субъекта РФ.
Взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального устройства соответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:
единства пространственной основы - территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба вида устройства;
учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального и муниципально-территориального устройства и их изменении;
соотносительности единых принципов территориальной организации местного самоуправления и принципов административно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;
взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по вопросам территориальной организации местного самоуправления в субъекте Федерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.
2. В законах субъектов РФ зачастую либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются понятия, без которых невозможно нормальное регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере. Эти обстоятельства также создают серьезные трудности в процессе реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления. Это, например, касается понятия «населенный пункт». Конституция РФ в статье 131 закрепила территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. В соответствии с ним пространственной основой создания и деятельности органов местного самоуправления являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов, субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать значительные различия в нормативном определении понятия «населенный пункт», установлении их категорий и видов. Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Ситуация отчасти осложняется еще и тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом - с понятием «населенный пункт».
В результате возникают проблемы при наделении соответствующих населенных пунктов статусом городского, сельского поселения или городского округа. Для жителей населенного пункта и органов местного самоуправления данный вопрос имеет принципиальное значение. Что делать, если населенный пункт - дачный поселок? Такая категория населенных пунктов установлена, например, Законом Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» Закон Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» // http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts22/txt22917.htm Необходимо ли его вообще наделять статусом самостоятельного муниципального образования? А как быть в том случае, если в законодательстве субъекта РФ не раскрывается понятие населенного пункта, не установлены их категории и виды? Такая ситуация сложилась в Ямало-Ненецком автономном округе. Очевидно, что в указанных случаях реализация конституционного права граждан РФ на осуществление местного самоуправления зависит от усмотрения органов государственной власти субъектов РФ, которые наделяют населенные пункты статусом соответствующих муниципальных образований. Другими словами, манипулируя административно-территориальным устройством (например, изменяя статус населенного пункта, упраздняя населенный пункт) можно исказить реализацию принципов территориальной организации местного самоуправления.
3. В региональном законодательстве не всегда проводится четкое разграничение между понятиями «населенный пункт» и «административно-территориальное образование». Возможно, это обусловлено тем, что они обладают рядом общих признаков. И населенный пункт, и административно-территориальное образование - это часть территории субъекта в фиксированных границах, имеющая собственное наименование, служащая местом проживания людей. Как правило, нормативно установлен статус этой территории и на ней предполагается наличие органа публичной (публичной или государственной) власти. Различие же состоит в том, что административно-территориальная единица может состоять из нескольких населенных пунктов (например, район). При этом не каждый населенный пункт наделяется статусом административно-территориальной единицы.
4. Для определения размеров пространственной основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в законодательстве используются понятия «граница административно-территориальной единицы», «черта населенного пункта», «граница муниципального образования». К сожалению, и здесь существует ряд серьезных проблем.
Так в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 данного закона границы муниципальных образований должны быть установлены органами государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года. Вместе с тем, практическая реализация приведенных норм выявила несовершенство Федерального закона: в нем не раскрывается понятие «граница муниципального образования». Более того, по логике данного закона субъекты Федерации не вправе определять рассматриваемое понятие в своем законодательстве. В результате складывается абсурдная ситуация: органы государственной власти субъектов РФ вынуждены устанавливать границы муниципальных образований, не имея при этом четкого представления о том, что представляет собой данная граница.
К этому следует добавить, что в законодательстве некоторых субъектов не определены понятия «граница административно-территориальной единицы» и «черта населенного пункта». Это, в частности, касается Тюменской области, в законодательстве которой, во-первых, указанные понятия не раскрываются и, во-вторых, понятие «черта населенного пункта» недопустимо отождествляется с понятием «граница населенного пункта» Возможно, это обусловлено тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации непоследовательно используются понятия «черта городских и сельских поселений», «черта муниципального образования», «граница муниципального образования», «граница городских и сельских поселений» (ст.ст. 36, 38). По сути, отдельные положения Кодекса противоречат Федеральному закону № 131-ФЗ, поскольку в нем употребляется только одно понятие - «граница муниципального образования». Трудно, если не сказать невозможно в такой ситуации качественно проводить муниципальную реформу.
Практика свидетельствует, что границы муниципальных образований далеко не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц или чертой населенных пунктов, что приводит к серьезным противоречиям и конфликтам. Поэтому в интересах рациональной организации пространственной основы государственного управления и местного самоуправления целесообразно закрепить в законодательстве три самостоятельных понятия. Это позволит обеспечить бесконфликтный характер определения территориальных пределов местного самоуправления.
На наш взгляд, рассматриваемые понятия можно определить следующим образом:
граница административно-территориальной единицы - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию административно-территориальной единицы, отделяющая ее от других административно-территориальных единиц и (или) выделяющая ее в составе другой административно-территориальной единицы;
черта населенного пункта - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию населенного пункта, отделяющая его от других населенных пунктов и (или) выделяющая соответствующий населенный пункт на территории административно-территориальной единицы;
граница муниципального образования - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, очерчивающая территорию муниципального образования и отделяющее одно муниципальное образование от другого муниципального образования и (или) выделяющая одно муниципальное образование в составе другого муниципального образования.
5. Использование большого количества несогласованных понятий для регулирования однородных общественных отношений по поводу территориального устройства субъектов РФ способно породить серьезные конфликтные ситуации на практике. Обратимся для примера к понятиям «административный центр района» и «административный центр муниципального района». В принципе, сегодня возможна ситуация, при которой административный центр района как административно-территориальной единицы и административный центр муниципального района могут находиться в разных населенных пунктах. И это будет соответствовать действующему законодательству. Но с точки зрения логики и здравого смысла такого не должно быть Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организацией местного самоуправления // В.Н. Фальков / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219..
Обобщая изложенное, следует еще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствием единого правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальной организации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификации законодательства многих субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно на федеральном уровне принять закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и определить в нем единые для всех субъектов РФ понятия «административно-территориальное устройство», «административно-территориальная единица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов, виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования, реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства и повышению эффективности работы органов публичной власти «Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации»2009г. / http: // www.council.gov.ru.
Таким образом, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Об административно-территориальном устройстве Московской области
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Закона
Настоящий Закон определяет административно-территориальное устройство Московской области (далее - административно-территориальное устройство), его принципы и порядок изменения, компетенцию органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области в решении вопросов административно-территориального устройства.
Статья 2. Правовая основа административно-территориального устройства
Правовую основу административно-территориального устройства составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав Московской области, настоящий Закон и иные нормативные правовые акты Московской области.
Статья 3. Основные понятия и термины
1. Для целей настоящего Закона используются следующие основные понятия и термины:
1) административно-территориальное устройство - территориальная организация Московской области, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры;
2) административно-территориальная единица - часть территории Московской области в фиксированных границах, установленная для осуществления функций государственного управления, полученная в результате административно-территориального деления Московской области, имеющая установленный законодательством статус и наименование;
3) территориальная единица - населенный пункт (город районного подчинения, поселок городского типа, сельский населенный пункт) либо группа населенных пунктов (сельское поселение, административная территория), не являющиеся в соответствии с настоящим Законом административно-территориальной единицей;
4) район - административно-территориальная единица, объединяющая в своих границах территориально и экономически связанные между собой территориальные единицы. Наименование, границы и административный центр района совпадают с наименованием, границами и административным центром муниципального образования, наделенного статусом муниципального района;
5) город областного подчинения - административно-территориальная единица, являющаяся экономическим и культурным центром, имеющим развитую промышленность либо научно-производственный комплекс, развитую социальную инфраструктуру, с численностью населения не менее 50 тысяч человек. В отдельных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное или историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;
6) закрытое административно-территориальное образование - административно-территориальная единица, порядок создания, преобразования, упразднения, изменения границ и правовой режим которой установлены Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»;
7) населенный пункт - часть территории, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей, имеющая сосредоточенную застройку в пределах границы, установленной в соответствии с законодательством Российской Федерации;
8) городской населенный пункт - административно-территориальная или территориальная единица, являющаяся промышленным, экономическим и социальным центром, имеющая преимущественно средне- и многоэтажную жилую застройку, а также численность населения, соответствующую требованиям настоящего Закона;
9) город районного подчинения - территориальная единица с численностью населения не менее 15 тысяч человек. В отдельных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное или историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;
10) поселок городского типа - территориальная единица с численностью населения не менее трех тысяч человек, на территории которой имеются промышленные организации, объекты строительства, железнодорожные узлы и другие объекты производственной инфраструктуры (рабочий поселок) либо основным назначением которой является обслуживание санаторными услугами или организация летнего отдыха населения (дачный поселок). В отдельных случаях к категории поселков городского типа могут быть отнесены населенные пункты с меньшей численностью населения, но имеющие перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;
11) сельский населенный пункт - территориальная единица, не соответствующая совокупности признаков, установленных для городского населенного пункта;
12) сельское поселение - территориальная единица, состоящая из нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, наименование, границы и административный центр которой совпадают с наименованием, границами и административным центром муниципального образования, наделенного статусом сельского поселения;
13) административная территория - территориальная единица, состоящая из одного или нескольких сельских населенных пунктов, не входящих в границы сельских поселений и административно подчиненных городу (областного или районного подчинения) или поселку городского типа, и образующая с городом или поселком городского типа общую территорию, организованную для осуществления местного самоуправления;
14) административное подчинение сельских населенных пунктов городу или поселку городского типа - это сложившиеся территориальные, социально-экономические и административные связи между городом областного подчинения, городом районного подчинения, поселком городского типа и сельскими населенными пунктами, обеспечивающие управление данными населенными пунктами;
15) административный центр - населенный пункт, статус которого определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры.
2. Иные термины и понятия, используемые для целей настоящего Закона, применяются в значениях, установленных статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
1. Населенные пункты, находящиеся на территории Московской области, подразделяются на следующие типы:
1) городские населенные пункты;
2) сельские населенные пункты.
2. К городским населенным пунктам относятся следующие категории населенных пунктов:
1) город областного подчинения;
2) город районного подчинения;
3) поселок городского типа (рабочий поселок или дачный поселок).
3. К сельским населенным пунктам относятся следующие категории населенных пунктов:
2) поселок;
3) деревня;
5) слободка;
6) местечко.
Статья 5. Принципы административно-территориального устройства
Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах:
учет исторически сложившейся системы расселения в Московской области и тенденций ее развития;
территориальное единство;
взаимосвязь административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления;
создание правовых, экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и участия населения в их работе;
учет сложившейся системы экономического районирования;
рациональное использование природных ресурсов и экономического потенциала территории, развитие системы коммуникаций;
развитие социальной инфраструктуры, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения.
Статья 6. Система административно-территориальных единиц Московской области
1. В систему административно-территориальных единиц Московской области входят районы, города областного подчинения и закрытые административно-территориальные образования, перечисленные в приложении к настоящему Закону «Перечень административно-территориальных единиц Московской области».
2. Изменения в системе административно-территориальных единиц Московской области производятся путем внесения изменений в настоящий Закон и отражаются в Учетных данных административно-территориальных и территориальных единиц Московской области (далее - Учетные данные).
Статья 7. Вопросы административно-территориального устройства
1. К вопросам административно-территориального устройства относятся:
1) вопросы изменения административно-территориального устройства;
2) вопросы о наименованиях административно-территориальных или территориальных единиц;
3) иные вопросы административно-территориального устройства.
2. К вопросам изменения административно-территориального устройства относятся:
1) образование новых населенных пунктов, установление и изменение типа или категории населенных пунктов, упразднение населенных пунктов;
2) образование, преобразование и упразднение административно-территориальных и территориальных единиц.
3. К вопросам о наименованиях административно-территориальных или территориальных единиц относятся:
1) подготовка и рассмотрение предложений о присвоении наименований административно-территориальным или территориальным единицам;
2) подготовка и рассмотрение предложений о переименовании административно-территориальных или территориальных единиц.
4. К иным вопросам административно-территориального устройства относятся:
1) учет административно-территориальных и территориальных единиц;
2) издание Справочника по административно-территориальному устройству Московской области.
Статья 8. Разграничение компетенции органов государственной власти Московской области в решении вопросов административно-территориального устройства
1. К ведению Московской областной Думы относится:
1) образование, преобразование и упразднение районов Московской области;
2) отнесение населенного пункта к категории города областного подчинения, изменение категории города областного подчинения;
3) рассмотрение предложений о присвоении наименований административно-территориальным или территориальным единицам либо их переименовании в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» (далее - Федеральный закон «О наименованиях географических объектов»);
4) иные вопросы, отнесенные настоящим Законом к ведению Московской областной Думы.
2. К ведению Губернатора Московской области относится:
1) образование новых населенных пунктов, упразднение населенных пунктов, кроме городов областного подчинения;
2) объединение населенных пунктов, в том числе городов областного подчинения с иными населенными пунктами;
3) установление и изменение типа или категории населенных пунктов, кроме городов областного подчинения;
4) внесение в Московскую областную Думу проектов нормативных правовых актов по вопросам административно-территориального устройства, отнесенным к ведению Московской областной Думы;
5) подготовка материалов с предложениями о присвоении наименований административно-территориальным или территориальным единицам либо их переименовании, направление материалов в Московскую областную Думу;
6) осуществление учета административно-территориальных и территориальных единиц;
7) организация издания (переиздания) Справочника по административно-территориальному устройству Московской области;
8) иные вопросы, отнесенные настоящим Законом к ведению Губернатора Московской области.
Глава II. РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ АДМИНИСТРАТИВНО-
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
Статья 9. Порядок решения вопросов изменения административно-территориального устройства
1. Порядок решения вопросов изменения административно-территориального устройства, перечень документов и материалов, необходимых для их решения, устанавливается настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Московской области с учетом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Изменение административно-территориального устройства может осуществляться по инициативе Губернатора Московской области, комитетов Московской областной Думы, органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
Инициатива Губернатора Московской области, комитетов Московской областной Думы, органов местного самоуправления по вопросам изменения административно-территориального устройства оформляется принимаемыми ими правовыми актами.
3. Принятие решений по вопросам изменения административно-территориального устройства производится с учетом мнения населения, проживающего на соответствующей территории, интересы которого непосредственно затрагивают указанные решения.
При появлении инициативы, указанной в части 2 настоящей статьи, органы местного самоуправления выявляют мнение населения по предлагаемым вопросам изменения административно-территориального устройства путем проведения собраний или конференций граждан, либо методом опроса граждан. Порядок назначения и проведения собраний, конференций и порядок опроса граждан определяются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
4. Глава соответствующего муниципального образования в целях решения вопросов изменения административно-территориального устройства представляет Губернатору Московской области вместе с сопроводительным письмом следующие документы:
3) пояснительную записку, содержащую обоснование целесообразности вносимых предложений, сведения о размере и местоположении территории, в отношении которой вносятся предложения, численности населения, основных промышленных, сельскохозяйственных и транспортных организациях, организациях связи, торгового и бытового обслуживания населения, сведения о социально-культурных учреждениях, о коммунальном хозяйстве, жилищном фонде и его принадлежности, наличии в населенных пунктах железнодорожных станций и почтово-телеграфных учреждений;
4) документы, отражающие форму и результаты выявления мнения населения;
5) расчет необходимых затрат для решения вопроса изменения административно-территориального устройства с указанием источников покрытия планируемых расходов;
6) выкопировки с графических материалов, отображающих местоположение преобразуемых территорий;
7) постановление главы соответствующего муниципального района о согласовании предложения по вопросам образования, объединения, упразднения населенных пунктов, а также изменения или установления типа и категории населенных пунктов, находящихся в границах района.
5. В случае принятия закона Московской области об изменении статуса и границ муниципального района или городского округа либо о преобразовании муниципального района или городского округа соответствующая законодательная инициатива по вопросу изменения административно-территориального устройства, относящемуся к ведению Московской областной Думы, вносится в Московскую областную Думу Губернатором Московской области в соответствии в регламентом Московской областной Думы.
6. В случае принятия закона Московской области об изменении статуса и границ или преобразовании поселения соответствующее изменение административно-территориального устройства по вопросу, относящемуся к ведению Губернатора Московской области, производится постановлением Губернатора Московской области.
7. В случае отклонения проекта правового акта по вопросу изменения административно-территориального устройства повторное рассмотрение этой же инициативы возможно не ранее чем через один год, при представлении новых материалов, обосновывающих данную инициативу.
Статья 10. Образование населенного пункта
1. Населенный пункт может быть образован в случае возникновения в границах соответствующего муниципального образования Московской области новой сосредоточенной жилой застройки, служащей местом постоянного проживания и жизнедеятельности людей.
2. При образовании нового населенного пункта глава соответствующего муниципального образования представляет Губернатору Московской области документы, указанные в части 4 статьи 9 настоящего Закона, а также справку о земельных участках, расположенных на территории, предназначенной для образования нового населенного пункта, с указанием их границ, целевого назначения и принадлежности.
3. После принятия постановления Губернатора Московской области об образовании нового населенного пункта этому населенному пункту должно быть присвоено наименование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и настоящим Законом.
4. Вновь образованные населенные пункты после присвоения наименования подлежат учету и включению в Учетные данные в порядке, установленном статьей 16 настоящего Закона.
Статья 11. Объединение населенных пунктов
1. Населенные пункты могут быть объединены в единый населенный пункт в случае, если произошло фактическое слияние их территорий.
2. При объединении населенных пунктов глава соответствующего муниципального образования представляет Губернатору Московской области документы, указанные в части 4 статьи 9 настоящего Закона.
3. Образованному в результате объединения населенному пункту может быть присвоено новое наименование в порядке, установленном Федеральным законом «О наименованиях географических объектов» и настоящим Законом, либо сохранено наименование одного из прежних населенных пунктов. Преимущественно сохраняется наименование того населенного пункта, в котором имеется учреждение связи или железнодорожная станция.
4. Изменения, связанные с объединением населенных пунктов, подлежат отражению в Учетных данных в порядке, установленном статьей 16 настоящего Закона.
Статья 12. Упразднение населенного пункта
1. Населенный пункт может быть упразднен в случае, если в нем отсутствуют жители и находящееся в собственности физических либо юридических лиц недвижимое имущество.
2. Для установления факта действительного прекращения существования населенного пункта создается временная комиссия, в состав которой включаются представители администрации соответствующего муниципального образования, организаций, которые имели объекты в данном населенном пункте, а также (по согласованию) представители территориального органа федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного органа в области учета и охраны земельных ресурсов, территориального органа федеральной службы государственной статистики. Создание временной комиссии оформляется распоряжением главы соответствующего муниципального образования.
3. Временная комиссия составляет акт, отражающий факт отсутствия в данном населенном пункте жителей и недвижимого имущества, находящегося в собственности физических и юридических лиц, состояние оставшихся производственных и жилых строений, а также содержащий мотивированные выводы об отсутствии оснований для восстановления населенного пункта, который вместе с документами, указанными в части 4 статьи 9, направляется главой соответствующего муниципального образования Губернатору Московской области.
4. Упраздняемые населенные пункты подлежат исключению из Учетных данных в порядке, установленном статьей 16 настоящего Закона.
Статья 13. Изменение типа населенного пункта и отнесение населенного пункта к определенной категории
1. Установление населенному пункту категории города областного подчинения производится путем внесения изменения в настоящий Закон при наделении соответствующего муниципального образования статусом городского округа.
2. Установление населенному пункту категории города районного подчинения или поселка городского типа производится постановлением Губернатора Московской области при наделении соответствующего муниципального образования статусом городского поселения.
3. Установление, изменение типа или категории поселка городского типа (рабочий или дачный), сельского населенного пункта (село, поселок, деревня, хутор, слободка, местечко) производится постановлением Губернатора Московской области.
4. Изменения, указанные в частях 1-3 настоящей статьи, подлежат отражению в Учетных данных в порядке, установленном статьей 16 настоящего Закона, на основании документов, указанных в части 4 статьи 9 настоящего Закона.
Статья 14. Порядок рассмотрения предложений о присвоении наименований административно-территориальным и территориальным единицам или их переименовании
1. Порядок подготовки к рассмотрению предложений о присвоении наименований административно-территориальным и территориальным единицам или их переименовании определяется настоящим Законом в соответствии с Федеральным законом «О наименованиях географических объектов».
2. Предложения о присвоении наименований административно-территориальным или территориальным единицам либо их переименовании могут вноситься в Московскую областную Думу Губернатором Московской области, а также иными инициаторами: органами государственной власти Российской Федерации, комитетами Московской областной Думы, органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области, общественными объединениями, юридическими лицами, гражданами Российской Федерации.
3. Рассмотрение предложений о присвоении наименований административно-территориальным и территориальным единицам производится с учетом государственных интересов, мнения населения соответствующих территорий, а также географических, исторических, национальных и других местных условий.
4. Присвоение уже имеющихся наименований административно-территориальным единицам в пределах Московской области и территориальным единицам в пределах административно-территориальной единицы не допускается.
5. Глава муниципального образования, орган местного самоуправления которого является инициатором предложения о присвоении наименования административно-территориальной или территориальной единице, представляет Губернатору Московской области для выявления мнения исполнительных органов государственной власти Московской области и последующего внесения в Московскую областную Думу следующие документы:
1) решение Совета депутатов муниципального образования;
2) постановление главы муниципального образования;
3) предложение о присвоении наименования административно-территориальной или территориальной единице, в котором необходимо указать обоснование наименования, местоположение административно-территориальной или территориальной единицы, сведения о наименованиях сопряженных с ней аэропортов (аэродромов), пристаней, железнодорожных станций, об одноименных и однокоренных наименованиях в пределах соответствующего района Московской области, а также сведения об имеющихся ходатайствах органов государственной власти и государственных органов Московской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, организаций или граждан Российской Федерации, предложивших указанное наименование;
4) документы, отражающие форму и результаты выявления мнения населения об указанных предложениях с указанием расчета необходимых затрат;
5) расчет необходимых затрат, связанных с присвоением наименования;
6) выкопировки с графических материалов, отображающих местоположение административно-территориальной или территориальной единицы;
7) постановление главы соответствующего муниципального района или городского округа о согласовании указанного предложения.
6. Переименование административно-территориальных и территориальных единиц допускается в случаях, если:
1) два или более населенных пункта в пределах одной административно-территориальной единицы имеют одно и то же наименование, что затрудняет осуществление хозяйственной или иной деятельности;
2) населенный пункт обозначен аббревиатурой, номером или словосочетанием, выполняющими функции наименований населенных пунктов, но в действительности ими не являющимися;
3) существующее написание наименования населенного пункта на государственном языке Российской Федерации не соответствует правилам русской орфографии.
7. Переименование населенных пунктов допускается также в целях возвращения отдельным населенным пунктам наименований, широко известных в прошлом и настоящем.
8. Для переименования населенного пункта глава соответствующего муниципального образования дополнительно к указанным в части 5 настоящей статьи документам и материалам представляет Губернатору Московской области:
1) обоснование необходимости переименования;
2) документ, подтверждающий информирование населения соответствующей территории по поступившим предложениям о переименовании с указанием затрат на переименование и обоснованием необходимости переименования;
3) согласование предполагаемых изменений с органами связи и управлениями железных дорог (в случае переименования населенных пунктов, где имеются почтово-телеграфные учреждения или железнодорожные станции).
9. Имена выдающихся государственных и общественных деятелей, представителей науки и культуры и других имеющих заслуги перед государством лиц посмертно могут присваиваться населенным пунктам, которые не имеют наименований. В этих случаях к комплекту документов, представляемому Губернатору Московской области, должны быть приложены подробные сведения о жизни и деятельности указанных лиц.
10. Иные инициаторы рассмотрения предложений о присвоении наименований административно-территориальным и территориальным единицам или их переименовании представляют с сопроводительным письмом Губернатору Московской области документы, обосновывающие указанные предложения, и расчеты необходимых затрат.
11. Московская областная Дума рассматривает поступившие от Губернатора Московской области предложения и материалы в порядке, установленном Регламентом Московской областной Думы.
В случае поступления инициативы о присвоении наименования (переименования) от иных инициаторов, Московская областная Дума направляет материалы главе соответствующего муниципального образования для информирования населения соответствующих территорий о необходимых затратах и выявления в порядке, указанном в части 3 статьи 9 настоящего Закона, мнения населения о данных предложениях, а также Губернатору Московской области для выявления мнения исполнительных органов государственной власти.
12. В случае одобрения Московской областной Думой предложения о присвоении наименований административно-территориальным и территориальным единицам или их переименовании, постановление Московской областной Думы с приложением документов, обосновывающих эти предложения, и расчетов необходимых затрат направляются Московской областной Думой на экспертизу в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
Статья 15. Требования к документам, представляемым Губернатору Московской области по вопросам административно-территориального устройства
1. Копии решений Советов депутатов муниципальных образований и копии постановлений глав муниципальных образований должны быть оформлены в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления.
2. Документы, указанные в пунктах 3-6 части 4 статьи 9, пунктах 3-6 части 5 статьи 14 настоящего Закона, должны быть подписаны главой муниципального образования и заверены печатью муниципального образования.
3. Выкопировки с графических материалов должны иметь масштаб, условные обозначения и представляться в двух экземплярах: первый экземпляр - до изменений в административно-территориальном устройстве, второй - после.
4. Акт временной комиссии подписывается членами временной комиссии, утверждается главой муниципального образования и заверяется печатью муниципального образования.
Статья 16. Порядок учета административно-территориальных и территориальных единиц
1. Учету подлежат административно-территориальные и территориальные единицы.
2. Вновь образованные населенные пункты подлежат учету и включению в Учетные данные не позднее трех месяцев после присвоения им наименования.
3. Исключению из Учетных данных подлежат населенные пункты, которые при объединении включены в состав других населенных пунктов, а также упраздненные населенные пункты.
4. Исключение из Учетных данных производится:
1) административно-территориальных единиц - постановлением Губернатора Московской области на основании внесения изменений в настоящий Закон;
2) населенных пунктов, включенных в состав других населенных пунктов при объединении, а также упраздненных населенных пунктов - постановлением Губернатора Московской области на основании данных, представленных главой соответствующего муниципального образования.
5. Органы местного самоуправления ведут учет территориальных единиц, находящихся в границах своих муниципальных образований по форме, утверждаемой Губернатором Московской области. Главы муниципальных районов и городских округов Московской области представляют Губернатору Московской области сведения по указанной форме по состоянию на 1 января текущего года (на бумажном и электронных носителях).
6. Издание или переиздание Справочника по административно-территориальному устройству Московской области осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
Глава III. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 17. Разрешение споров по вопросам административно-территориального устройства
1. Возникшие разногласия по вопросам административно-территориального устройства могут быть урегулированы путем проведения согласительных процедур. Для этого по решению Губернатора Московской области образуется согласительная комиссия, в состав которой входят представители заинтересованных сторон, представители уполномоченных центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, а также могут входить иные представители. Для проведения экспертиз по конкретным вопросам могут привлекаться эксперты.
2. Нормативные правовые акты Московской области и органов местного самоуправления Московской области по вопросам изменения административно-территориального устройства могут быть обжалованы в суде в установленном порядке.
Статья 18. Вступление настоящего Закона в силу
Настоящий Закон вступает в силу на следующий день после его официального опубликования.
Статья 19. Признание утратившими силу отдельных законодательных актов
Признать утратившими силу со дня вступления в силу настоящего Закона:
Закон Московской области № 12/2001-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
Закон Московской области № 158/2002-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
Закон Московской области № 91/2004-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
статью 2 Закона Московской области № 47/2005-ОЗ «О Химкинском районе Московской области и внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
Закон Московской области № 109/2006-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
статью 2 Закона Московской области № 250/2007-ОЗ
«О преобразовании города Котельники Люберецкого района Московской области и внесении изменений в Закон Московской области
«Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
статью 2 Закона Московской области № 52/2008-ОЗ «О преобразовании города Черноголовки Ногинского района Московской области и внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
статью 3 Закона Московской области № 26/2009-ОЗ «О преобразовании города Лосино-Петровского Щёлковского района Московской области и города Электрогорска Павлово-Посадского района Московской области и внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
Закон Московской области № 117/2009-ОЗ «О внесении изменения в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
статью 1 Закона Московской области № 79/2010-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области» и Закон Московской области «О Губернаторе Московской области»;
Закон Московской области № 88/2010-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области»;
Закон Московской области № 177/2010-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области;
Закон Московской области № 105/2012-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области».
Временно исполняющий обязанности
Губернатора Московской области А.Ю. Воробьёв
Принят постановлением
Московской областной Думы
от 17.01.2013 № 3/40-П
Приложение
к Закону Московской области № 11/2013-ОЗ
«Об административно-территориальном
устройстве Московской области»
Перечень
административно-территориальных единиц Московской области
1. Районы Московской области:
1) Волоколамский - административный центр город Волоколамск;
2) Воскресенский - административный центр город Воскресенск;
3) Дмитровский - административный центр город Дмитров;
4) Егорьевский - административный центр город Егорьевск;
5) Зарайский - административный центр город Зарайск;
6) Истринский - административный центр город Истра;
7) Каширский - административный центр город Кашира;
8) Клинский - административный центр город Клин;
9) Коломенский - административный центр город Коломна;
10) Красногорский - административный центр город Красногорск;
11) Ленинский - административный центр город Видное;
12) Лотошинский - административный центр рабочий поселок Лотошино;
13) Луховицкий - административный центр город Луховицы;
14) Люберецкий - административный центр город Люберцы;
15) Можайский - административный центр город Можайск;
16) Мытищинский - административный центр город Мытищи;
17) Наро-Фоминский - административный центр город Наро-Фоминск;
18) Ногинский - административный центр город Ногинск;
19) Одинцовский - административный центр город Одинцово;
20) Озёрский - административный центр город Озёры;
21) Орехово-Зуевский - административный центр город Орехово-Зуево;
22) Павлово-Посадский - административный центр город Павловский Посад;
23) Подольский - административный центр город Подольск;
24) Пушкинский - административный центр город Пушкино;
25) Раменский - административный центр город Раменское;
26) Рузский - административный центр город Руза;
27) Серебряно-Прудский - административный центр рабочий поселок Серебряные Пруды;
28) Сергиево-Посадский - административный центр город Сергиев Посад;
29) Серпуховский - административный центр город Серпухов;
30) Солнечногорский - административный центр город Солнечногорск;
31) Ступинский - административный центр город Ступино;
32) Талдомский - административный центр город Талдом;
33) Чеховский - административный центр город Чехов;
34) Шатурский - административный центр город Шатура;
35) Шаховской - административный центр рабочий поселок Шаховская;
36) Щёлковский - административный центр город Щёлково.
2. Города областного подчинения Московской области:
1) Балашиха*;
2) Бронницы;
3) Дзержинский;
4) Долгопрудный;
5) Домодедово*;
7) Железнодорожный;
8) Жуковский;
9) Звенигород;
10) Ивантеевка;
11) Климовск;
12) Коломна;
13) Королёв;
14) Котельники;
15) Красноармейск;
17) Лосино-Петровский;
18) Лыткарино;
19) Орехово-Зуево;
20) Подольск;
21) Протвино;
22) Пущино;
23) Реутов;
24) Рошаль;
25) Серпухов;
26) Фрязино*;
28) Черноголовка*;
29) Электрогорск;
30) Электросталь;
31) Юбилейный.
_______________________
* город областного подчинения с административной территорией
3. Закрытые административно-территориальные образования:
1) Власиха - административный центр поселок Власиха;
2) Восход - административный центр поселок Восход;
3) Звездный городок - административный центр поселок Звездный городок;
4) Краснознаменск - административный центр город Краснознаменск;
5) Молодёжный - административный центр поселок Молодёжный.
Российская Федерация является федеративным государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Вся территория России делится на субьек- ты Федерации. Такое деление принято называть государственно- территориальным (конституционно-территориальным, политико- территориальным). Субъекты РФ, с точки зрения территориальной организации управления, представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории. Под населенным пунктом можно понимать «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки»1. Наиболее распространенными вилами населенных пунктов в России являются села, деревни, поселки, города. Как правило, населенные пункты сами являются административно-территориальными единицами или муниципальными образованиями либо территориально входят в состав административно- территориальной единицы или муниципального образования. Пол административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) админист- 1 Выдрин И.В.. Кокотов А И. Муниципальное Ирана России. М.: Норма (Издательская группа Норма-Инфра М), 2000. С. 115. ративно- герриториал ьного усгройсгва1. «Адм инистрати вно-терри го- риал ьная единица представляет собой компактную часть терри горни субъекта Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов»2. В Российской Федерации традиционными видами административно-территориальных единиц являются район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения. В 1990-х гг. законами субъектов РФ стали вводиться новые для современной России, но имевшие место еще в Российской империи административно-территориальные единицы: уезды, улусы, волости и др. Необходимо различать административно-территориальные единицы и населенные пункты как таковые. Г1 рин ци п нал ы i ы м отл ичием адм ин ист рати BI ю-территориал ы юй единицы от населенного пункта является цель создания и существования последнего. Населенный пункт изначально создастся и существует как место компактного постоянного проживания людей и уже потом - для организации управления какой-либо территорией. Под муниципальным образованием необходимо понимать городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения, в которых созданы органы местного самоуправления, имеются муниципальный бюджет и собственность. Под закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) необходимо понимать имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий в себя специальные условия проживания граждан3. Ведомственными территориями являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Они тоже яв- 1 Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е НАЛ., персраб. и дои. М.:Иифра-М. 2003. С. 12. 2 Диреганова А. В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального окрукъ Дисс канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 19 5 Закон РФ ог 14 июля 1992 г. Ns 3297-1 «О закрытом ал ми и истрати вно- территориальном образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915. ля клея неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним1. Ведомственно-территориальное деление представляет собой «специальный способ организации территории дня решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализирован- ною государственною и местною управления»2. Современное административно-территориальное устройство субъектов РФ необходимо рассматривать как территоршиьную организацию государственной власти и местного самоуправления. Действительно, на современном этапе развития Российского государства большинство специалистов в области конституционного и муници- палыюго права едины в том, что административно-территориальное устройство субьектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти (и государственной, и муниципальной) и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности3. Так, например, административно-территориальное устройство Ставропольского края - территориальная организация Ставропольского края, представляющая собой совокупность населенных пунктов и районов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и населения4. Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной компетенции субъекта Федерации. Так, к исключительной компетенции субъекта РФ в области административно-территориального устройства необходимо относить следующие вопросы: порядок образования и преобразования административно- территориальных ели н и ц, построение системы административно-территориальных единиц; установление критериев для отнесения населенных пунктов и территорий к тому или иному виду административно-территориальных единиц; Фалков В.И. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Осло рани и и территориальной организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы 111 научно-практической конференции, Омск. 18-19 ноября 2004 г. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219. 2 Конституционное право субьектов Российской Федерации / Oi в. ред. В.А. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002. С. 308-335. 1 Там же. С 308-335. 4 Закон Ставропольского края от I марта 2005 г. № 9-кз «Об административно- территориальном устройстве Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 6 Ст. 4343. отнесение конкретного населенного пункта или территории к тому или иному пилу административно-территориальных единиц; установление требований к определению границ административно-территориальных единиц, а также установление этих границ; наименование и переименование администра гивно-территориаль- ных единиц; установление центров многосменных административно-территориальных единиц (например, районов); ведение учета административно-территори&зьных единиц (ведение реестра административно-территориальных единиц субъекта Федерации). Таким образом, под административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации необходимо понимать деление территории субъекта на более мелкие meppumopuajibubie единицы (административно-территориальные образования), на основе которых строится система органов публичной власти (государственной и муниципальной) для осуществления государственных функций и решения вопросов местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Указанное конституционное положение можно трактовать следующим образом: «административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой - как способ организации местного самоуправления»1. Таким образом, территориальная организация местного самоуправления, формирование и организация органов местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с институтами государственной власти на территории субъекта РФ находятся в тесной взаимосвязи с их административно- герригориальным устройс гвом. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что муниципальные образования могут создаваться как на основе «естественных» населенных территорий - городов, сел, деревень, поселков (поселенческая модель организации местного самоуправления), так и на основе «искусственных» населенных территорий - сельских районов. 1 Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 22. В отношении неопределенности порядка, принципов и моделей территориальной организации местного самоуправления в 1997 г. Констигуционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой территория субъекта РФ может делиться пс только на административно-территориальные, но и на муниципальные образования. При этом в рамках первых реализуется государственная власть, а в рамках вторых - местное самоуправление. Субъекты РФ не связаны требованием учета административно-терри- ториалыюго устройства при создании системы территориального устройства местного самоуправления и вправе самостоятельно избирать модель разграничения административно-территориального и муниципально-территориального деления1. К моменту вступления в силу на всей территории Российской Федерации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., которым введены основы территориальной организации местного самоуправления, в разных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муниципально- территориального деления. Законодательство субъекта РФ: 1) совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними; 2) предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации; 3) проводи! четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., территориальная организация местного самоуправления в России строится на основе: 1) поселенческого принципа (территория одного населенного пункта или односслснного поселения); 2) территориального принципа (муниципальный район, состоящий из двух и более поселений); 3) поселенческо-территориального принципа (многосслснное поселение, состоящее из нескольких населенных пунктов, объеди- 1 По&пановяение Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмурдской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708. 2 Выдрин И В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. М., 1999. С. 116-117. 148 ненных обшей территорией в границах волости, сельсовета или поссовета)1. При этом Закон предусматривает возможность создания двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправление, когда первый уровень представлен муниципальными образованиями поселенческого типа, которые входят в муниципальное образование второго уровня - муниципальный район. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., оставив на усмотрение субьскта РФ модель территориальной организации местного самоуправления, закрепил закрытый перечень видов муниципальных образований, к которым он отнес- сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Соответственно, существование иных, кроме указанных в законе, видов муниципальных образований стало невозможным. Субъекты РФ самостоятельно определяют модель соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства своей территории, исходя из цели создания максимально эффективного управления общественными процессами, территорией, финансами и т.д. Контрольные вопросы 1. Приведите перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. 2. К компетенции каких органов относятся установление и изменение порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований9 3. Назовите виды земель по целевому назначению, входящие в состав территории муниципального образования. 4. Каков порядок установления и изменения границ муниципальных образований? 5. Кто вправе выступать с инициативой об установлении и изменении границ муниципальных образований? 1 Иванникова И.А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Лисе. каид. юрил. наук. Ставрополь, 2006. С. 79. 7.1.
Еще по теме 6.5. Соотношение административно- территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ:
- § 8. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
- Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
- §6. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
- 1.10.2. Основные черты административно-территориального устройства. Система органов самоуправления на местах
- 67. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО И НАЦИОНАЛЬНАЯ АВТОНОМИЯ. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В КНР
- РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИМЕЮЩИХ В СВОЕМ СОСТАВЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ
- 10. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО (ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО) УСТРОЙСТВА
- 1. Понятие государственно-территориального устройства, классификация его форм
- 38. ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ
- Раздел восьмой О ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ ГОСУДАРСТВА
- 1. Построение Российской Федерации на сочетании национально- территориального и территориального начала
- § 1. Понятие территориально-политического устройства государства и классификация его форм
- 5.3. ФОРМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРАВЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА
- Тема 8. Формы государственно-территориального устройства
- 2.З.2.З. Территориальный уровень. Организация единой территориальной государственной системы экологического мониторинга (АТСЭМ) в Алтайском крае
- Глава 8 ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
- 72. ОСНОВЫ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ В ИНДИИ
- Государство как субъект международного права; территориальный суверенитет
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран -
Лекция № 5. Муниципально-территориальное устройство
1. Понятие муниципально-территориального и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, их соотношение
Категория территориального устройства объединяет варианты распределения структурных частей государственного механизма по его территории. Территориальное устройство – это деление территории государства и дробление публичного аппарата, преследующее цель наиболее эффективной организации властного управления по всей территории страны. К видам территориального деления относится федеративное, административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство.
В зависимости от поставленной задачи территориального устройства – организация государственного управления или местного самоуправления – оно будет соответственно федеративным (или административным) либо муниципально-территориальным.
Используя критерий правового статуса создаваемой территориальной единицы, выделяют процесс территориальной децентрализации и территориальной деконцентрации публичного аппарата управления . К первому способу распределения властных структур по территории относится федеративное и муниципальное устройство. Ко второму – административно-территориальное деление. При децентрализации создаются полновесные публично-властные организации – субъекты федерации или муниципальные образования . Получившиеся в результате федеративного или муниципального деления территориальные единицы являются универсальными. В их пределах осуществляют свою юрисдикцию самостоятельные публично-властные организации, имеющие собственные «отграниченные» властные полномочия, обособленное население, проживающее на территории универсальной единицы, самостоятельный бюджет, формируемый за счет своих региональных или соответственно муниципальных налогов и сборов, собственную систему правовых актов .
При деконцентрации властных полномочий создаются не относительно автономные публичные властные организации, а всего лишь территориальные единицы, в границах которых осуществляют свою юрисдикцию территориальные структурные подразделения органов государственной власти. Административно-территориальная единица не является, таким образом, универсальной. Более того, зоны юрисдикции различных территориальных публичных органов могут пересекаться и наслаиваться друг на друга. А иногда, такое несовпадение решает задачу обеспечения самостоятельности образуемых отделов органов государственной власти, как в случае с созданием апелляционных арбитражных округов, судебных участков мировых судей сдвинутых территориально по отношению к подразделениям органов исполнительной власти того же уровня.
Деконцентрация власти направлена на приближение властного ресурса к объекту администрирования, его локализации (численно, зонально, масштабно, пообъектно) с целью достижения наибольшего эффекта управленческого воздействия. Также периферийные отделы государственных органов, действующие в рамках административной единицы доступнее для населения в географическом и временном отношении, располагают некоторой свободой управленческого усмотрения, что дает возможность учитывать особенности объекта властного воздействия.
Децентрализация власти путем создания субъектов федерации и муниципальных образований нацелена на эти же результаты, но позволяет достигнуть их с максимальным коэффициентом эффективности . Способствуют качественному скачку показателей управления такие факторы как самостоятельное осуществление компетенции, организационная обособленность системы аппарата управления, выражающаяся в формировании их населением субъекта Российской Федерации или муниципалитета, относительной финансовой независимости, возможность законодательствовать в сфере вопросов своего ведения. Властные полномочия реализуют такими же методами и способами, но государственными должностными лицами и служащими, которые избраны региональным или местным сообществом, несут ответственность перед ним, а не перед Центром, учитывая, в первую очередь, интересы территории, к которой они сопричастны.
Муниципально-территориальное устройство, таким образом, представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части в целях эффективной организации местного самоуправления. В результате такого деления создаются универсальные территориальные единицы, которые выступают основой существования публично-властной организации – муниципального образования.
Административно-территориальное устройство – деление территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на части в целях наиболее эффективной организации государственного управления. Получившиеся в результате этого деления территориальные единицы не универсальны и очерчивают пространственные пределы юрисдикции органов исполнительной или судебной власти. Следует различать административно-территориальное устройство Российской Федерации и административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации Российская Федерации при установлении границ своих административно-территориальных единиц (и соответственно создании территориальных структурных подразделений федеральных органов) не связана федеративным устройством и административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, хотя вправе его учитывать.
Существует три варианта соотношения учрежденных административно-территориальных единицы с муниципально-территориальным устройством. Во-первых, совпадение муниципально-территориального и административно-территориального устройства. Закон Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» декларирует совпадение административно-территориального устройства с муниципально-территориальным делением в крае. Изменение границ муниципальрных образований влечет изменение границ административно-территориальных единиц. Статусом административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, как правило, наделяются являются округа, районы, населенные пункты.
Во-вторых, несовпадение административно-территориального и муниципального устройства. Органы государственного управления действуют в рамках, создаваемых административных (судебных) округов, территориально не совпадающими с муниципальными образованиями.
В-третьих, частичное совпадение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. В этой модели часть муниципальных образований одновременно имеет статус административно-территориальной единицы. В административном центре муниципалитета располагаются периферийные органы федеральной и региональной власти. Хотя упомянутый Закон Красноярского края формулирует первый вариант их соотношения, но фактически признает статус административных единиц только за муниципальными районами и городскими округами . Два района Красноярского края (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский) в соответствии с ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского округов» являются административно-территориальными единицами края с особым статусом.
Возникающее совпадение муниципально-территориальных и административно-территориальных единиц связано с совпадением методов и способов государственного и муниципального управления . Любое территориальное деление (федеративное, административное, муниципальное) обусловлено влиянием естественно-географических факторов, национальным, конфессиональным составом населения, системой хозяйственных и социальных, культурных в историческом плане связей уже сформировавшихся.
В Красноярском крае зарегистрировано 1703 населенных пункта, где проживают 718 479 человек. 201 – до 50 человек; 115 – до 10 человек; 74 – не живет никто (по данным Красстата // Аргументы и факты. 2009. № 25).
2. Основные модели муниципально-территориального устройства: зарубежный и российский опыт
Административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство складывается под влиянием экономических, исторических, политических, социально-экономических, демографических факторов. Выделяют два принципа организации местного самоуправления по поселенческому признаку и по административно-территориальному. Не все признают возможным создание муниципальных образований на уровне административно-территориальных единиц. Примечательна в этой связи правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Определении от 5 июня 2003 г. N 274-О <1>, согласно которой население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что в основе конституционных принципов формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.
В практике организации местного самоуправления сложились четыре основные модели муниципально-территориального устройства:
1. Одноуровневая модель поселенческого типа. 19 субъектов. В этом варианте территориальной организации местного самоуправления муниципальными образованиями признаются практически все (более или менее жизнеспособные в будущем статусе муниципалитета) населенные пункты, т. е. села, деревни, поселки, города. Преимущества одноуровневой модели поселенческого типа: максимальное приближение местного самоуправления как уровня публичной власти к населению; учет в полной мере исторических, культурных, этнонациональных и другие потребностей местного сообщества небольшой локальной территории. Недостатки модели связаны с разноплановостью получившихся муниципалитетов. Равный объем полномочий по предоставлению публичных услуг местного уровня возлагается на муниципальные образования, обладающие значительными отличиями в ресурсном, кадровом, организационном потенциале. Следовательно, объективно возникает диспаритет в качестве жизни населения, проживающих в крупных промышленных городских округах и небольших сельских поселениях.
2. Одноуровневая модель районного типа. 47 субъектов. Для этого способа организации муниципальной власти признаются только крупные города. А небольшие населенных пункты объединяются, вместе образуя одно муниципальное образование – район. Данная система призвана решить как раз те проблемы, которые возникают при организации муниципальной власти по первому типу. Преимуществом рассматриваемого варианта поэтому, во-первых, будет создание жизнеспособных, а потому независимых от государственной власти муниципалитетов. Обеспечение самостоятельности напрямую зависит от имеющейся финансово-экономической базы. Обширная территория означает потенциальную возможность увеличения количества и диверсификацию видов доходных источников. Во-вторых, решение части вопросов местного значения для значительного количества населения, зачастую, позволяет сэкономить на масштабе, поскольку снижаются управленческие расходы.
Негативные моменты одноуровневой районной модели: отдаление власти от населения и снижение возможности влияния местного сообщества на управленческие процессы; затруднения в пользовании объектами инфраструктуры, размещаемых, как правило, в административном центре района, что особенно испытывают жители периферийных населенных пунктов, входящих в район; недостаточный учет местных локальных особенностей жителей населенных пунктов, составляющих протяженный муниципальный район.
3. Двухуровневая территориальная система местного самоуправления. 11 субъектов. Для этого способа муниципально-территориального устройства характерно признание в качестве муниципалитетов и большинства естественно сложившихся территориальных единиц – населенных пунктов и муниципальных районов. Муниципальный район в этой модели представляет собой объединение нескольких мелких муниципальных образований. Таким образом, на одну и ту же территорию распространяется власть сразу двух муниципальных образований. Часть вопросов местного значения решаются органами местного самоуправления поселений. Как правило, это вопросы, требующие оперативного реагирования управленческого субъекта, максимального учета особенностей и традиций локального сообщества. Поэтому в ведение поселений относят организацию предоставления коммунальных услуг , сбор и вывоз мусора , содержание и ремонт дорог населенных пунктов, благоустройство территории, организации предоставления ритуальных услуг, озеленение территории, освещения улиц и другие. Вторая часть вопросов местного значения на этой же территории, для этого же населения решается органами власти муниципального района. Районные органы местного самоуправления осуществляют полномочия, требующие сосредоточения финансовых, организационных и иных ресурсов, испытывающих влияние экономической закономерности «экономии на масштабе». Поэтому в ведение органов власти муниципального района находится решение вопросов организации школьного и дошкольного образования (кроме обеспечения образовательного процесса и выплаты заработной платы учителям); организация предоставления услуг скорой медицинской помощи , помощи женщинам в период беременности , до и после родов, услуг первичной медицинской помощи; организация предоставления транспортных услуг в пределах района, дорожная деятельность в отношении дорог между населенными пунктами; организация содержания полигонов ТБО и мусора.
В этой связи понятие "уровень местного самоуправления" ни в коей мере не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня, а использование самого термина "уровень" не связано с отношениями соподчиненности, иерархичности, зависимости <1>. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано и в практике Конституционного Суда РФ. Так, об уровнях муниципальных образований прямо говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 1-П. Используется данный термин и в практике судов общей юрисдикции <2>.
<1> Некоторые исследователи предлагают рассматривать отношения, складывающиеся между муниципальными образованиями различных уровней, как специфичную муниципальную связь. См., напр.: Саломаткин организация российского государства. Челябинск, 1996. С. 237.
<2> См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России / Под ред. . М., 2003. Т. 2. С. 17.
5. Сочетание местного самоуправления и местного государственного управления. 22 субъекта. В этой модели на уровне населенных пунктов создаются муниципальные образования и решаются вопросы местного значения. На уровне районов – административно-территориальные единицы, в которых функционируют местные органы государственной власти субъекта Российской Федерации общей компетенции. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал четыре требования, которым должна соответствовать эта модель, чтобы отвечать положениям Конституции Российской Федерации .
Во-первых, на нижнем уровне обязательно организуется местное самоуправление, охватывающее всю территорию субъекта Российской Федерации.
Во-вторых, органы районного уровня, включая районные государственные советы и районные государственные администрации , формируются населением, а не назначаются органами государственной власти. Существование местных органов государственной власти соответствует Конституции Российской Федерации, так как субъект Российской Федерации не лишен права помимо своих высших органов власти, создавать и иные, в том числе местные.
В-третьих, полномочия местных государственных органов власти субъекта Российской Федерации, производны от вопросов ведения субъекта Российской Федерации. Районный государственный уровень власти не вправе принимать к своему ведению полномочия по решению вопросов местного значения.
В-четвертных, финансирование деятельности районной власти может осуществляться только за счет доходных источников регионального бюджета, но не тех поступлений, которые в соответствии с законодательством подлежат зачислению в бюджет муниципальных образований.
3. Принципы муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Общая характеристика двухуровневой организации местного самоуправления
1. Принцип учета исторических, национальных, культурных и других традиций и особенностей при установлении границ муниципальных образований, изменении границ, преобразовании муниципальных образований.
2. Административно-территориальное и муниципально-территориальное деление находится в ведении субъекта Российской Федерации и осуществляется путем принятия региональных законов.
3. Принцип законодательного разграничения понятий «населенный пункт» и «поселение». Населенный пункт – это территория компактной застройки, проживания населения, сосредоточения объектов инфраструктуры. Поселение же представляет собой публично-властную организацию, созданную на территории одного или нескольких населенных пунктов.
Населенные пункты делятся на городские и сельские. К сельским населенным пунктам законодатель Красноярского края относит деревни, села и сельские поселки. К городским населенным пунктам – городские поселки и города. Наделяя населенный пункт статусом сельского или городского краевое законодательство, использует критерий, заложенный в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР. В качестве ведущего фактора применяется «тип занятости населения» (промышленность, сфера обслуживания или сельское хозяйство). Дополнительными выступают также количество населения (как правило, городские населенные пункты начинаются с трех тысяч человек), тип инфраструктуры (этажность застройки, ее протяженность, централизованность предоставляемых коммунальных услуг), наличие объектов промышленной и социальной инфраструктуры (железнодорожных узлов, электростанций, высших учебных заведений).
Поселение получает статус сельского или городского исходя из типа населенного пункта, территория которого становится основой для его создания.
4. Населенный пункт должен полностью входить в состав поселения. Черта населенного пункта и граница поселения не могут пересекаться. В состав земель поселения входят: а) застроенные земли; б) земли под будущую застройку; в) земли, сельскохозяйственного назначения; г) земли промышленности, связи, железных и автомобильных дорог; д) земли для массового отдыха жителей; е) рекреационные земли. Категории земель, указанные под пунктами «а» и «б» – это земли населенных пунктов. Остальные виды земель, входящие в состав поселений, не относятся к землям населенных пунктов и предназначены для социально-экономического развития поселения, обеспечения его устойчивого экологического состояния. Территорию муниципального образования входят земли независимо от формы собственности и целевого назначения.
5. Территория субъекта Российской Федерации делится между поселениями. Все поселения объединяются в состав муниципальных районов. Территория поселения полностью входит в состав муниципального района. Граница поселения и граница муниципального района не могут пересекаться. Одно поселение не может находиться на территории другого поселения. Из этих положений с необходимостью следует вывод об обязательной двухуровневой системе муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от предыдущего законодательства разрешает субъектам Российской Федерации образовывать только пять видов муниципалитетов: сельское поселение, городское поселение , муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.
4.Критерии определения границ муниципальных образований
Территория – участок земной поверхности, имеющий определенные границы, устанавливаемые по географическим, социально-экономическим, этническим и другим признакам. К концу ХХ века территория стала пониматься не только как субстанция для размещения производственных, хозяйственных объектов и расселения населения, организации жизнедеятельности людей, но и как естественный и социально-экономический ресурс. Территориальная структура – это совокупность взаимосвязанных компонентов территории как результат сбалансирования основных компонентов социально-географического пространства. Рассматривая территорию как социально-экономический ресурс, следует подчеркнуть наличие предельных его нормативов: экономического (возможность размещения хозяйственных объектов с точки зрения ресурсной обеспеченности), экологического (возможность насыщения объектами без ущерба устойчивости природной среды), социального (сбалансированность взаимодействия населения и производства и с иными компонентами территории), информационного (стабильность отражения изменений уровня организации). Территория, таким образом, обладает емкостью и эластичностью и способна выдержать лишь определенную насыщенность, но эти показатели могут меняться в зависимости от форм организации хозяйства и специфики управленческих процессов.
Территория имеет центр – ядро (сосредоточение населения и инфраструктуры, повышенная людность, интенсивность информационных процессов полифунциональность), концентрические секторные зоны (наблюдается сокращение функций по мере движения от центра к периферии, повышение специализации деятельности и инфраструктуры, то есть снижается количество выполняемых функций, понижается интенсивность информационных потоков; в последующих концентрических секторах сокращаются функции по мере движения от центра к периферии) и периферийные зоны (наименьшее социально-экономический потенциал, неопределенность тяготения к центрам соседствующих районов). Центр не может существовать без периферии, которая участвует в разделении труда.
Наличие региональных границ, проходящих по территории с наименьшим социально-экономическим потенциалом тяготения к центрам соседствующих районов, означает наличие территориальной дискретности общества. Организация жизнедеятельности населения по таксонам предполагает (по мнению профессора) необходимую автономию и самостоятельность территориальных общественных систем.
Следовательно, деление государственной территории на федеративные, административные и муниципальные единицы обусловлено сложившимися таксонами. Законодатель при «прочерчивании» границ объективно связан с наличием структурированности территории, географического распределения инфраструктуры. Как известно, базируется возникновение чувства социальной общности у местного населения (осознание включения в единый территориальный коллектив , отсутствие сомнений у каждого человека относительно его принадлежности к данному территориальном сообществу) на материальных (производственных факторах) и потому, как правило, границы должны проходить как раз по периферийным зонам с наименьшим потенциалом развития территории, которые с экономической точки зрения являются приграничными полосами таксона. Следует оговориться о возможном воздействии на расположение границ и иных факторов, в том числе политических, этнонациональных, религиозных, экологических, корректирующие влияние экономической детерминанты .
Существуют две группы, разнонаправленных факторов, влияющих на размер территории – таксона (субъекта Федерации, муниципального образования, административной единицы). Первые обуславливают уменьшение размера территории, ее локализацию. Это требования обеспечения доступности объектов инфраструктуры и услуг, экономии транспортных издержек, получение эффекта от процесса агломерации , реализация интересов территориального коллектива, учета его культурных, национальных, религиозных традиций и особенностей, осознание им общих интересов, причастности к их реализации, способствует эффективности самоорганизации через установление подконтрольности органов и должностных лиц, создает условия для оперативного реагирования населения на действия местных властей.
Ко второй группе относят те, которые диктуют укрупнение размеров территориальной единицы. Расширение пространственных пределов дает достаточность экономического, производственного, финансового, кадрового потенциала территории, что необходимо для организации эффективного управления, обеспечивает качество среды проживания.
5. Виды муниципальных образований
5.1. Сельское поселение. Критерии и принципы образования сельского поселения
Сельское поселение – это публично-властная организация, созданная на территории одного или нескольких сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков и других сельских населенных пунктов), объединенных общей территорией.
Федеральный законодатель предусматривает пять видов ситуаций, организации местного самоуправления на территории, где расположены сельские населенные пункты:
1) сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек, как правило, должен законом субъекта Российской Федерации наделен статусом самостоятельного сельского поселения;
2) сельский населенный пункт численностью населения менее 1000 человек, находящийся рядом с иным поселением, можно включать в состав этого городского или сельского поселения;
3) несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый, расположенные рядом, допустимо объединять в одно сельское поселение;
4) сельский населенный пункт с численность населения менее одной тысячи человек, который в связи с его удаленностью от других населенных пунктов если его нельзя присоединить к иному поселению (второй вариант) или объединить с другими (третий вариант), может также получить статус сельского поселения;
5) населенный пункт, находящийся в труднодоступных и удаленных местностях с низкой плотностью населения, с численностью населения менее 100 человек, может без статуса муниципального образования включен региональным законодателем непосредственно в состав муниципального района. В исключении из правил о двухуровневой системе местного самоуправления на территории таких населенных пунктов создается одноуровневое управление, поскольку здесь и вопросы ведения поселений и ведения районов будут решать органы власти последних.
На территориях с высокой плотностью населения порог «жизнеспособности» сельских населенных пунктов как сельских поселений повышен с одной тысячи до трех тысяч человек.
Вторая часть дефиниции поселения требует для ситуаций присоединения и объединения сельских населенных пунктов в одно поселение обязательное наличие общности территории у этих населенных пунктов. Только при этом условии возможно сообща решать вопросы местного значения без ущерба для традиций и особенностей всех членов местного сообщества. Федеральный законодатель использует формализованный критерий для установления наличия общности территории – пешеходной доступности. Последняя раскрывается через возможность от административного центра сельского поселения со всех входящих в его состав населенных пунктов добраться туда и обратно пешком в течение одного рабочего дня.
На территории Красноярского края образовано 481 сельское поселение. Краевой законодатель использует для обозначения статуса сельского поселения наименование сельсовет.
5.2. Городское поселение. Критерии и принципы образования городского поселения
Городское поселение – это публично-властная организация, образованная на территории одного города (или одного поселка) с прилегающей к ним территорией. В состав городского поселения может входить сельский населенный пункт, или поселок, которые самостоятельно не имеют статус муниципального образования. На территории Красноярского края в настоящее время создано 39 городских поселений.
5.3. Муниципальный район. Критерии и принципы образования муниципальных районов. Межселенные территории
Муниципальный район – муниципальное образование, в состав которого входит несколько сельских и (или) городских поселений, объединенных общей территорией. В состав района включаются также межселенные территории и могут входить населенных пункты, с численностью населения менее ста человек, расположенные в удаленных и труднодоступных местностях. На территориях последних и межселенных земель система власти является одноуровневой и полномочия, как района, так и поселения в отношении них осуществляют органы власти муниципального района. В том числе и налоги с таких территорий поступают в районные бюджеты.
Статусом межселенных земель законодатель может придать обширным, как правило, незаселенным участкам тундры, тайги, леса и т. п., управление которыми невозможно органами власти близлежащих поселений. Такие участки, не могут быть освоены поселениями и для оптимизации администрирования ими, принимается решение о присвоении ими статуса межселенных и включение непосредственно в состав района. Из 44 муниципальных районов, созданных в Красноярском крае, только четыре (Туруханский, Богучанский, Таймырский) имеют в своих границах межселенные территории.
При установлении границ муниципального района, законодатель требует наличия общности объединяемой в один муниципалитет территории, формализуя единство населения как членов местного сообщества критерием транспортной доступности. Региональный законодатель, таким образом, должен руководствоваться фактором наличия возможности добраться в течение рабочего дня из административного центра района до административного центра каждого, входящего в него поселения, в течение рабочего дня. Представляется, что корректнее все же было бы указание на наличие «регулярного транспортного сообщения.
5.4. Городской округ. Критерии и принципы образования городского округа
Городской округ представляет собой разновидность городского поселения. Статус городского округа может получить городской населенный пункт, если имеется совокупность двух условий. Во-первых, городской населенный пункт должен обладать сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения, и отдельных переданных государственных полномочий. Во-вторых, все-то же самое, то есть наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления и переданных полномочий имеется в прилегающих к городу территориях. Законодатель субъекта Российской Федерации вправе также учитывать перспективы развития территории при наделении городского населенного пункта статусом сельского или городского поселения. Таким образом, статус городского округа получает, как правило, достаточно крупный город, инфраструктура которого относительно самостоятельна.
Самое существенное в правовом режиме городской округ, отличающего его от статуса городского поселения, факт не вхождения его в состав муниципального района. Городской округ может территориально находится в районе, но юридически он не включается в состав района. Имеет место, следовательно, несовпадение географической и юридической карты таких районов. Никакой юрисдикцией по отношению к территории городского округа, органы власти района не располагают. Тем не менее, городской округ, может являться административным центром района, т. е. выполнять для района функции своеобразной столицы. В таких случаях, органы власти муниципального района, расположены на «чужой» территории, в отношении которой лишены возможности управления.
В Красноярском крае образовано 17 городских округов. В их число попали также городские округа, созданные на территории ЗАТО. Федеральный закон № ФЗ-131 требует всю территорию закрытого административного образования включать в состав единого городского округа. В отличие от других административно-территориальных единиц, границы ЗАТО утверждаются Правительством Российской Федерации, однако все остальные вопросы статуса (с учетом особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО, изложенных в 11 главе Федерального закона № ФЗ-131) определяются субъектом Российской Федерации.
5.5. Внутригородская территория города федерального значения. Особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения
Внутригородская территория города федерального значения – муниципальное образование, территорию которого образует часть территории города федерального значения. Особенности внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга состоят в следующем: а) одноуровневая организация местного самоуправления; б) разграничение вопросов местного значения этих префектур, округов на те, которые они осуществляют сами, и те, которые «забирают» у них субъекты Федерации. Связана эта специфика с необходимость сохранить единство городского хозяйства городов-субъектов Российской Федерации, поскольку есть публичные услуги местного уровня, которые невозможно решать автономно частью территории хотя и большого, но единого города. К таковым, например, относятся, организация транспортного обслуживания, организация предоставления ритуальных услуг, содержание мест захоронения, утилизация и переработка ТБО и мусора и другие; в) часть доходных источников, которые по федеральному бюджетному законодательству должны поступать в местный бюджет , перенаправляются в региональный, поскольку органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга берут на себя решение части вопросов местного значения.
6. Принципы взаимодействия муниципального района и поселений, находящихся на его территории
Российская модель организации местного самоуправления, избранная Россией, повторяет в вопросе взаимодействия государства и местного самоуправления англо-американский вариант организации местного самоуправления. При решении вопросов местного значения, как указывается, в части 3 статьи 17 ФЗ-131, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Вместе с тем органы местного самоуправления районов и городских округов вправе заключать соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Полномочия могут передаваться от района поселению (например, по организации содержания здания ФАПа, школы, детского сада, по подвозу детей в школьные учреждения и иные) и наоборот, от поселения району. В качестве примера последних видов соглашений можно назвать передача полномочий по сбору и вывозу мусора, по дорожной деятельности в отношении дорог населенных пунктов, по организации предоставления коммунальных услуг.
Принципам заключения соглашений являются:
1. Передаются отдельные полномочия, а не вопрос местного значения;
2. Заключаются органами местного самоуправления добровольно;
3. Обязательно предусматривают передачу субвенции на их осуществление;
4. Заключаются только на определенный срок;
включать регулирования вопроса о финансовых санкциях за неисполнение;
Административно-территориальное устройство субъекта РФ и организация местного самоуправления
Как говорилось ранее, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "уровень (уровни)" осуществления местного самоуправления.
И все же в известном смысле все существующие и создаваемые по новому Закону виды муниципальных образований являются уровнями местного самоуправления, т.е. сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.
Федеральный закон не запрещает субъектам РФ вводить иные виды и уровни муниципальных образований. Однако то, что Федеральный закон содержит исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, означает: вопрос об уровне муниципального образования не может быть решен иначе, чем на основе принципов, установленных Федеральным законом.
Федеральный закон 2003 г. предполагает единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации местного самоуправления. Итак, в общем и целом территория субъекта РФ разбивается на муниципальные районы и городские округа, ни один клочок земли не должен оставаться за их пределами, они напрямую входят в территорию субъекта РФ. Закрытые административно-территориальные образования, наукограды, все земли тоже являются муниципальными образованиями уровня муниципальных районов или городских округов.
Муниципальные районы и городские округа, будучи муниципальными образованиями, одновременно могут считаться и основой административно-территориального деления (устройства) субъекта РФ. По общему правилу на этом уровне иных органов публичной власти общего характера, кроме органов местного самоуправления районов, округов, не создается. Конечно, на этом уровне могут создаваться и реально создаются такие государственные органы, как, например, суды, подразделения прокуратуры, органов внутренних дел, регистрационной службы. Но, еще раз подчеркнем, не только собрание депутатов, но и орган управления общей компетенции является единственным.
В свое время эта проблема возникла применительно к органу управления общей компетенции. Обсуждалось, должен ли это быть орган местного самоуправления или же местный орган государственного управления, предлагались рассуждения о таких вариантах ее решения:
первый вариант: если в районе, городе создан орган местного самоуправления как орган управления общей компетенции, тогда не требуется создания отдельного местного органа государственного управления, а управление территорией должно быть построено по принципу объединения муниципальных и государственных полномочий в одних руках органа местного самоуправления;
второй вариант: на уровне района, города характер дел таков, что он требует государственного управления, а местное самоуправление можно "спустить" в сельской местности на уровень сельских поселений, в городах - на уровень районов города, а при их отсутствии - микрорайонов города;
третий вариант: в районе, городе есть два вида вопросов - местного значения и государственные, первые пусть решает орган местного самоуправления, вторые - местный орган государственного управления; таким образом, на одной территории будут два органа управления, своеобразное двоевластие, или же пусть основную массу вопросов решает орган местного самоуправления, но в районе, городе должно быть назначенное сверху административное лицо, которое осуществляет контрольные функции.
Наиболее решительно отвергался третий вариант, поскольку, во-первых, двоевластие привело бы к разобщенности органов на соответствующей территории; во-вторых, объем работы вполне позволяет ее поручить одному органу.
Применительно ко второму варианту возникает вопрос: вправе ли субъект РФ не превращать район, город в муниципальное образование, если надо, проводить реорганизацию, делать их (район, город) уровнем осуществления государственной власти?
При характеристике нормативной базы местного самоуправления ранее отмечалось, что вопросы организации публичной власти в субъектах РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В постановлении от 24 января 1997 г. о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти данной Республики" Конституционный Суд РФ допускает осуществление государственной власти в субъекте РФ на двух уровнях - самого субъекта и тех административно-территориальных единиц, на которые он делится.
Конституционный Суд РФ при формулировании своей позиций исходил из преобладавшего в то время мнения о том, что местное самоуправление должно быть одноуровневым, т.е. если муниципальным образованием является район, тогда таковыми не становятся сельские и городские поселения, входящие в состав района. И поэтому он записал в своем постановлении, что если район, непосредственно входящий в состав республики (субъекта РФ), в обязательном порядке наделить правами муниципального образования, это означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, право на местное самоуправление вопреки Конституции РФ утрачивают и становятся лишь (административными) подразделениями данного муниципального образования. Как видим, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" довольно "спокойно" разрешил эту проблему - муниципальными образованием становятся и район, и входящие в него сельские и городские поселения.
В постановлении Конституционного Суда РФ говорится, что, учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект РФ вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского (областного, краевого и т.п.) значения, что также должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом конституцией (уставом) субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. Федеральный закон 2003 г. не вводит категории таких городов, а пользуется понятием городского округа как муниципального образования. Более того, для частей городов (их районов) Федеральный закон 2003 г. запрещает введение местного самоуправления, разрешая его лишь для внутригородских территорий городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.
Конституционный Суд РФ исходил в своем постановлении из возможности преобразования муниципального образования в административно-территориальную единицу, где будет осуществляться государственная власть вместо местного самоуправления, подчеркивая, что такие преобразования могут происходить с обязательным учетом мнения населения. Закон 2003 г. такого рода преобразований муниципальных единиц в обычные административно-территориальные единицы не предусматривает, тем не менее обязывает выявлять волю населения при всех видах изменения границ муниципальных образований.
Таким образом, далеко не все вопросы решены в Федеральном законе 2003 г. В русле прежних позиций Конституционного Суда РФ. И приходится учитывать то, что нововведения Закона ориентируются на иные реалии осуществления публичной власти. Вряд ли в наши дни могут иметь место случаи "замены" органов местного самоуправления органами государственной власти в районах и городских округах.
Правда, отказ от районного местного самоуправления в крупных городах не все считают оправданным. И если оно будет введено вновь, может встать вопрос о превращении самого города в административно-территориальную единицу. Конечно, выборный представительный орган при этом сохранится, но он станет органом государственной власти; а глава города будет назначаться главой субъекта РФ, войдет в качестве звена в систему исполнительной ветви государственной власти.
Внутренняя структура муниципального района едина, в состав муниципального района входят два и более сельских поселений, одно, а порой и несколько городских поселений. Такую систему организации местного самоуправления можно в известной степени считать двухуровневой, поскольку территория и население каждого городского и сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района.
Однако Федеральный закон 2003 г. не вводит принципа соподчиненности муниципальных образований. Следовательно, каждый уровень местного самоуправления является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, органы местного самоуправления любого муниципального образования не имеют права вмешательства в дела других органов местного самоуправления, районным органам местного самоуправления не дано права вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления сельских и городских поселений, входящих в состав данного района.
Конечно, входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения обязаны считаться с фактом пребывания в составе района, для них обязательны решения органов местного самоуправления муниципального района. В свою очередь, и районные власти не могут игнорировать решения органов самоуправления сельских и городских поселений. При возникновении между ними коллизий вопросы разрешаются путем согласования, если это не дает результата, а речь идет о соблюдении правовых норм, - тогда в судебном порядке.
Федеральный закон 2003 г. закрепил в своем большинстве схожие вопросы местного значения муниципальных образований, но практически ничего не говорит о разграничении объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов муниципальных образований, образующих двухзвенную систему.
Полномочия всех видов муниципальных образований регулируются им самим и могут изменяться только путем изменения самого Федерального закона. Что касается муниципального имущества, то здесь Закон содержит неопределенные предписания, указывая, что в собственности поселений, районов и других видов муниципальных образований может находиться то или иное имущество. Но как его разграничивать, как определять его пообъектный состав, Закон умалчивает. Причем урегулировать данный вопрос на уровне субъектов РФ также не представляется возможным. Согласно ч. 2 п. 1 ст. 6 Закона органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления лишь в тех случаях, когда это напрямую установлено федеральным законом. Поэтому лишь в финансовой сфере у органов государственной власти появляются возможности регулировать разграничение источников доходов местных бюджетов. Федеральным законом 2003 г. субъектам РФ предоставлено право регулировать законами вопросы зачисления ряда налоговых поступлений в местные бюджеты. Однако главенствующая роль в данном вопросе принадлежит Бюджетному и Налоговому кодексам РФ, которым должны соответствовать принимаемые законы субъектов РФ.
Внутреннее территориальное деление муниципального образования
Федеральный закон 2003 г. регулирует лишь те отношения, которые связаны с организацией местного самоуправления на территории, рассматриваемой как единое целое - муниципальное образование. Однако внутри муниципального образования территория тоже имеет свою структуру и соответственно структурные единицы.
О территории муниципального района уже говорилось ранее, она состоит из сельских и городских поселений, возможны и межселенные территории, и отдельные населенные пункты, не входящие в состав поселений.
Остановимся на территориальной структуре иных муниципальных образований. В состав сельского поселения, городского поселения, городского округа входят различные территориальные единицы. Законодательство ряда субъектов РФ называет их внутримуниципальными образованиями.
Внутримуниципальными образованиями могут быть:
село, поселок, станица, община и т.д. в сельском поселении;
город, поселок, сельский населенный пункт внутри городского поселения, городского округа;
административный район (округ) в городе.
Подобная территориальная единица не обладает статусом муниципального образования. Решение о создании внутримуниципального образования принимается органом местного самоуправления, в компетенции которого в соответствии с уставом муниципального образования находится решение данного вопроса.
С инициативой создания внутримуниципального образования могут выступать органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, собрания граждан либо органы территориального общественного самоуправления, действующие в частях муниципального образования. Инициатива оформляется в виде обращения в адрес соответствующего органа местного самоуправления.
В течение определенного в уставе муниципального образования срока с момента получения обращения исполнительный орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования подготавливает представление о создании внутримуниципального образования либо об отклонении соответствующего обращения.
Представление о создании внутримуниципального образования должно быть основано:
на данных о результатах опросов населения (результатах местных референдумов) либо на решениях собраний граждан или органов территориального общественного самоуправления;
на обосновании, в том числе финансово-экономическом, целесообразности создания внутримуниципального образования в соответствующих границах.
В рамках территории села, поселка, городского района, микрорайона и т.д. могут создаваться органы управления, являющиеся территориальными подразделениями органов местного самоуправления, учреждаться соответствующие административные должности - чаще всего в наименовании употребляется слово "управляющий" (района, микрорайона и др.). Могут (как правило, наряду с должностью управляющего и аппарата при нем) создаваться также органы территориального общественного самоуправления - они избираются на собраниях и конференциях жителей соответствующих территорий.
При создании внутримуниципальных образований решаются следующие вопросы:
о взаимоотношениях органов местного самоуправления муниципального образования и органов общественного территориального самоуправления во внутримуниципальном образовании;
о полномочиях территориальных подразделений органов местного самоуправления муниципального образования;
об объектах муниципальной собственности, передаваемых в управление органам внутримуниципального образования;
о смете доходов и расходов внутримуниципального образования;
о наименовании (переименовании) внутримуниципального образования.
