Международные санкции в связи с политической ситуацией. Реальные риски российских компаний
Экономические санкции являются одним из древнейших средств достижения политических или экономических целей, вторым по действенности после военного вмешательства и, безусловно, одним из самых популярных в современности. Однако в последние годы наблюдается тенденция снижения эффективности санкций, что обусловлено глобализацией экономики, а также «побочным эффектом» от санкций для страны-инициатора. Несмотря на это, их количество в мире не уменьшается. С чем это связано? Сохранят ли санкции свою актуальность в будущем?
Возникает целый ряд вопросов, ответив на которые, можно будет прийти к определенному выводу: Кто, с какой целью и на каком основании может вводить экономические санкции? Как санкции влияют на страну-объект? Каковы факторы успеха санкций? Как они влияют на своего инициатора? Всегда ли они достигают своих первоначальных целей? Каковы основные причины неэффективности санкций?
Чтобы лучше понять природу санкций, нужно изучить историю их возникновения и эволюции. Можно выделить следующие этапы:
1) Древний этап: 432 год до н. э. - первый известный случай применения санкций.
2) Средневековый этап. Санкции имели локальный характер, вследствие существования многочисленных торговых союзов, постоянно менявшихся в составе.
3) 19 век - эпоха «морских блокад».
4) 1919 - 1945 гг., деятельность Лиги Наций, в соответствии со ст.16 Устава, направленная на пресечение разрешения конфликтов военным путем.
5) 1945 - 1990 гг., деятельность ООН, в соответствии с гл. 7, ст. 41 Устава.
6) 90-е годы - «эпоха расцвета экономических санкций».
7) Современный этап.
Чаще всего санкции вводились Советом Безопасности ООН (далее - СБ ООН) или США. Правовой основой санкций США являются: «Закон об экономических полномочиях в условиях международного чрезвычайного положения» 1977 года и поправка Джона Гленна 1994 года, а также Закон Хелмса-Бартона и Закон д"Амато 1996 года.
На современном этапе санкции могут вводиться по решению СБ ООН. В дополнение к санкциям СБ ООН, как контрмеры потерпевшего государства против государства-нарушителя, с целью вынудить последнее отказаться от неправомерных действий, или, как реакция на акт недружественной политики со стороны другого государства. Они могут быть односторонними и коллективными. Их могут вводить: 1) международные межправительственные организации (ООН); 2) отдельные государства; 3) группа государств; 4) субнациональные органы власти (отдельные штаты США). Чаще всего санкции направлены на самые уязвимые отрасли страны-объекта. Их целью является нанесение максимального материального ущерба экономике страны, ее международная изоляция и, как следствие, отказ от определенного политического курса.
Воздействие санкций на страну-объект выражается в степени ущерба, который был нанесен экономике страны в целом, режиму, находящемуся у власти, отдельным отраслям экономики и промышленности или отдельным компаниям.
На достижение успеха влияют разнообразные факторы, среди которых: соотношение объемов экономик страны-объекта санкций и страны-инициатора, способность страны-объекта переносить санкции, ее взаимоотношения с соседними странами, характер режима санкций.
Можно выделить несколько критериев, непосредственно влияющих на эффективность санкций.
Во-первых, объем экономики инициатора санкций должен значительно превосходить объем экономики страны-объекта. Чем больших уступок требуется достичь, тем больше должно быть превосходство.
Во-вторых, санкции больше влияют на государства с экономикой, ориентированной на экспорт, а государствам, следующим политике самообеспечения причиняют минимальный ущерб.
В-третьих, для усиления эффекта, необходима поддержка режима санкций соседними странами и торговыми партнерами страны-объекта.
В-четвертых, санкции, направленные против стран, экономические отношения с которыми были хорошо развиты, наносят больший урон экономике, хотя применяются намного реже.
Наконец, идеальным вариантом санкций можно назвать непроницаемые экономические санкции (или экономическую блокаду).
Значимость выделенных критериев можно оценить на конкретных исторических примерах.
Пример к первому критерию: санкции, введенные против Ирака в 1990 году. ВВП Ирака на момент их введения оценивался примерно в $42 млрд, а ВВП США - $6 трлн. (превосходство в 143 раза). Противоположный пример: зерновое эмбарго, введенное против СССР президентом США Рональдом Рейганом во время «холодной войны». В результате СССР стал закупать более дешевое зерно у Аргентины.
Пример ко второму критерию: Северная Корея, находящаяся под режимом международных санкций с 2006 года вследствие проведения ядерных испытаний. Однако в 2009 и в 2013 году последовали новые ядерные испытания, несмотря на ужесточение уже действовавших против КНДР санкций. Противоположный пример: санкции против Ливии, введенные в 1978 году, ужесточенные в 1998 году и полностью отмененные лишь к 2004 году, после выполнения Ливией всех предъявленных требований.
Пример к третьему критерию: санкции ООН, ЕС и США против Югославии, введенные в 1991 году, результатом которых стал глубокий экономический кризис. Они включали запрет странам-участницам ООН любых торговых отношений с Югославией, полное торговое эмбарго и заморозку всех банковских счетов. Противоположный эффект: односторонние санкции США против Бирмы, введенные в 1997 году и ужесточенные в 2003 году. В результате правительство Бирмы пошло на сближение с режимом КНР.
Пример к четвертому критерию: санкции США против Индии и Пакистана, введенные после испытания ими ядерного оружия в 1998 году, вступление в силу которых было отменено в обмен на поддержку в борьбе против Талибана и Аль- Каиды. И, противоположная ситуация с КНДР, где тоже были проведены ядерные испытания, а режим санкций постоянно ужесточался, что никак не повлияло на дальнейшее развитие ядерной программы.
Что же касается всеобщей экономической блокады, это явление крайне редкое, которого не так просто достичь. Наглядно иллюстрирует его экономическая блокада Советской России странами Антанты, с целью воспрепятствовать укреплению в стране большевистского режима. Однако, в связи с движениями солидарности, набиравшими популярность среди западных рабочих, странам Антанты пришлось признать Советскую Россию и возобновить с ней экономические отношения.
Однако санкции наносят ущерб не только стране-объекту, но и самому инициатору. Введение санкций может повлечь краткосрочные или долгосрочные последствия экономического или политического характера.
Экономические потери могут быть прямыми или косвенными. К прямым потерям относится общее падение доходов страны-инициатора. К косвенным потерям - снижение стоимости на рынках продукции, экспорт которой был приостановлен, уменьшение стоимости активов, принадлежащих компаниям, ее производящим, снижение уровня занятости населения. Все это ведет к росту недовольства населения, что находит выражение во всевозможных митингах и акциях протеста.
Кроме того, такие потери могут приобретать долгосрочный характер. При введении санкций, на рынке страны-объекта образуется вакуум, который вскоре заполняется либо ком- паниями-конкурентами соответствующих отраслей других стран, либо местными производителями. Например, в результате зернового эмбарго, введенного США против СССР в 1980 году, поставлять зерно Советскому Союзу стала Аргентина.
К последствиям политического характера можно отнести сближение правительственных кругов страны-объекта санкций с режимами стран, не поддержавших введенных против нее санкций. Например, следствием введения санкций США против Кубы стало сближение Кубы с Венесуэлой. Еще одно неизбежное последствие - ухудшение общественного мнения в стране-объекте в отношении страны-инициатора, а также возможно падение международного авторитета последней. Например, многие страны ЕС и Латинской Америки, а также ГА ООН осуждают санкции США против Кубы.
Санкции считаются эффективными, если были достигнуты цели, заявленные при их введении, либо, если страна-объект выполнила предъявленные ей условия. Однако, как показывает практика, применение санкций часто не приводит к ожидаемому результату. В чем же причина?
Во-первых, зачастую санкции преследуют больше целей, чем было объявлено в официальных данных, а заявленные цели не обязательно являются главными. Например, санкции США против Кубы преследовали скорей внутриполитические цели, заключавшиеся в ликвидации на Кубе действующего режима и замене его на «марионеточный» режим, находящийся в зависимости от Соединенных Штатов.
Во-вторых, результат санкций проявляется лишь через определенное время после их введения, которое составляет порой десятки лет. За столь длительный период заявленные цели введения санкций могут перестать быть актуальными, а взамен им появятся новые. Например, в случае санкций США против Кубы, действующих с 1960 года, даже после ухода от власти Фиделя Кастро, США отказались отменить действующий режим санкций. В качестве требований теперь предъявляются необходимость демократизации Кубинской власти и прекращение военного сотрудничества с другими странами.
В-третьих, у населения разных стран разные способности переносить лишения, возникающие в связи с введением режима санкций. Иногда санкции вызывают катастрофически разрушительные последствия для экономики страны, способствуют воцарению голода и нищеты, но все же, никак не влияют на действующий политический режим. Например, санкции, введенные против Ирака, не смогли повлиять на режим Саддама Хусейна, вследствие чего была организована операция «Буря в пустыне», в результате которой он был отстранен от власти.
В-четвертых, если санкции нацелены на сферу, признанную правительством страны-объекта высшим приоритетом, даже в случае самых разрушительных последствий для экономики, правительство вряд ли отступит от намеченного курса. К таким приоритетным областям относится обеспечение государственной безопасности. Например, санкции США против Индии, введенные вследствие проведения ей ядерных испытаний. Несмотря на все попытки экономического воздействия, премьер-министр был решительно настроен довести начатое дело до конца. Так Индия вошла в число держав, обладающих ядерным оружием.
В-пятых, государства-инициаторы санкций порой нарушают ими же самими введенные режимы. Наиболее известный случай связан со скандалом, произошедшим в 1986 году, когда стало известно о причастности некоторых членов администрации США к поставкам оружия в Иран, находившийся в то время под санкциями.
В-шестых, санкции оказывают негативное воздействие не только на экономику страны-объекта, но и на экономику страны-инициатора, а также на торговых партнеров страны- объекта. Например, от санкций, введенных против России вследствие кризиса на Украине, пострадала, Германия, для которой российские рынки играли первостепенную роль в автомобильном экспорте.
И наконец, нельзя забывать о том, что санкции имеют также этические и гуманитарные последствия. Сама цель санкций, заключающаяся в причинении как можно больших страданий населению страны-объекта, может свидетельствовать о том, что народ рассматривается в качестве средства достижения каких-либо политических задач. Кроме того, санкции способствуют падению уровня жизни населения, росту преступности и складыванию нестабильной политической обстановки. В некоторой степени, это можно рассматривать как посягательство на государственный суверенитет и намеренную дестабилизацию политической обстановки, с целью вмешательства во внутреннюю политику государства.
Остается ответить на главный вопрос: почему же, несмотря на все свои недостатки, санкции остаются одним из наиболее популярных средств ведения внешней политики?
Во-первых, санкции часто вводятся под влиянием момента, как реакция на ситуацию, не являющуюся достаточно веским поводом для применения вооруженных сил, но составляющую угрозу безопасности или интересам государства- инициатора санкций.
Особого внимания здесь заслуживают США, являющиеся инициаторами наибольшего количества режимов санкций по всему миру за последние двадцать лет. Согласно закону Конгресса США 1977 года, президент наделяется полномочиями ввести санкции в случае «угрозы национальной безопасности, внешней политике или экономике США». Однако вследствие отсутствия разъяснения, какие именно действия заключает в себе понятие «угрозы», США самостоятельно решают, составляет ли данная ситуация угрозу их национальной безопасности или нет. Например, после терактов в Вене и в Риме, совершенных террористами, которые сослались на помощь со стороны ливийского правительства, в 1986 году США ввели против Ливии полное торговое эмбарго и заморозили все ее финансовые активы.
Во-вторых, иногда санкции лоббируются с учетом интересов крупных предпринимателей и отражают политические интересы узкой группы людей, а не всех граждан страны. Например, санкции штата Флорида против иранских ученых, введенные в 2006 году, заключающиеся в запрещении ученым данного штата участвовать в совместных проектах с коллегами из Ирана или совершать туда поездки, спонсируемые государством. Более недавний пример, - санкции штата Техас против российской энергетической компании «Газпром», введенные в 2014 году. «Газпром» в свою очередь нанял двух бывших сенаторов США в качестве лоббистов против санкций.
В-третьих, иногда санкции бывают нацелены на финансовые активы отдельных групп лиц, являющихся наиболее влиятельными в принятии решений, с целью осуществления в стране-объекте смены правящего режима. Например, - санкции ЕС и США против ряда физических и юридических лиц, наиболее приближенных к президенту России, введенные в 2014 году.
Ну и наконец, санкции выглядят более гуманно, чем открытое вооруженное противостояние, так как от них больше страдает благосостояние населения страны, а не жизнь и здоровье. Хотя данное положение спорно в отношении экономически слабо развитых стран, в которых санкции могут вызвать возрастание уровня детской смертности, голод и различные эпидемии. Но это уже больше относится к косвенным последствиям. Тем более, материальные затраты на вооруженные конфликты могут обойтись экономике страны гораздо дороже и повлиять на возрастание уровня смертности еще больше.
Подводя итог настоящему исследованию, можно заключить, что экономические санкции, как инструмент ведения внешней политики, активно использовались как в средние века, так и в современный период, подтверждение чему мы можем найти при просмотре последних новостей. Вероятнее всего, санкции не утратят своей актуальности и в будущем. Потребность в поддержании мирового правопорядка и заинтересованность государств в его сохранении обусловливают особую значимость данного механизма принуждения. Даже санкции, не приводящие к желаемому результату, оказывают давление на страну-нарушителя и могут вызвать осуждение мирового сообщества, что будет способствовать их надлежащему выполнению. В этом и заключается их регулирующее воздействие. В связи с тем, что в большинстве случаев наиболее действенными оказывались коллективные санкции, следует подчеркнуть особую роль ООН в обеспечении их эффективности.
Для поддержания мира и безопасности, необходимо усовершенствовать механизм осуществления экономических санкций посредством выявления более четких критериев императивного характера. В связи с этим представляется закономерной разработка универсальной международной конвенции, закрепляющей основные положения об условиях введения и поддержания режима экономических санкций на основе общепризнанных принципов и норм международного права.
Размещено на сайте 21.12.2010
Поскольку в настоящее время не существует каких?либо единых международных стандартов и примеров лучшей деловой практики по комплаенсу в сфере глобальных экономических санкций, комплаенс-специалистам финансовых институтов приходится самостоятельно и часто с нулевой позиции выстраивать систему мониторинга и контроля за соблюдением режима глобальных санкций. С учетом активного участия российских финансовых институтов и организаций в международном бизнесе, глобализации мировой финансовой системы, предстоящего вступления России в ВТО проблематика глобальных экономических санкций не должна остаться без внимания cо стороны национального регулятора и российских финансовых институтов.
Политика есть самое концентрированное выражение экономики.
В.И. Ленин
Мониторинг и контроль за применением экономических санкций по праву считается одной из наиболее сложных и динамично развивающихся областей комплаенса. С учетом того, что фокус внимания комплаенс-специалистов международных финансовых институтов с национальных вопросов по ПОД/ФТ перемещается на вопросы по глобальным санкциям, в частности касательно практики их активного применения Казначейством США, данная тема в первую очередь может быть интересна комплаенс-сообществу финансовых институтов, не являющихся резидентами США.
Объекты санкций
В настоящее время одним из важнейших инструментов внешней политики является введение экономических санкций против:
1) определенных стран;
2) организаций;
3) физических лиц.
По сути, санкции — это воздействие на страну — нарушителя международного права или ее представителей, направленное на обязание данной страны соблюдать закон 1 . Примером санкций, направленных против интересов определенных лиц, являются санкции США против Усамы бен Ладена, Виктора Бута или санкции Евросоюза против членов правительства Республики Беларусь. К санкциям, направленным против организаций, относятся введенные ранее санкции на определенные оборонные компании России, компанию IRISL, многие иранские банки. Ярким примером стран, против которых направлены санкции правительства США, Европейского союза и резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, являются Иран, Сомали, КНДР. Статьями 39, 41, 42, 43 и 46 главы VII Устава ООН предусмотрено право ООН применять санкции, включая также использование вооруженных сил государств — членов ООН. При этом за период с 1946 по 1990 г. ООН применила данное право всего лишь несколько раз — по отношению к КНДР, ЮАР, Португалии, Родезии и Ираку. Начиная с 1990 г. интенсивность применения санкций со стороны как ООН, так и отдельных государств, в частности США и Великобритании, значительна возросла. Так, США в одностороннем порядке применяет экономические санкции значительно чаще, чем любое другое государство в мире, включая международные и государственные организации.
По состоянию на 25 ноября 2010 г. Советом Безопасности ООН санкции вводились в 19 случаях: в отношении Анголы, Афганистана, Гаити, Демократической Республики Конго, Ирака, Ирана, КНДР, Кот-д"Ивуара, Либерии, Ливана, Ливии, Руанды, Сомали, Судана, Сьерра-Леоне, Эритреи и Эфиопии, бывшей Югославии (включая Косово), ЮАР и Южной Родезии.
Подробная информация о введенных правительствами США и Великобритании санкциях приведена в табл. 1. С учетом серьезной политической составляющей глобальные санкции превратились в инструмент политического и, главное, экономического давления на определенные страны/организации/физические лица.
Таблица 1. Анализ практики применения глобальных санкций
| США (Office of Foreign Assets Control, OFAC) | Великобритания |
|---|---|
|
Со стороны OFAC введены программы санкций в отношении: 1) Беларуси; 1) лиц, подозреваемых в дестабилизации ситуации на Балканах; |
Со стороны Великобритании введены программы санкций в отношении: 1) Азербайджана; |
Следует отметить, что сфера применения, объем и характер санкций не всегда будут идентичными в разных юрисдикциях. Например, в июне 2010 г. Совет Безопасности ООН в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 1929 ввел дополнительные санкции против ядерной деятельности Ирана, в том числе разработки Ираном систем доставки ядерного оружия 2 . В июле 2010 г. директива Европейского союза № 668/2010 3 законодательно утвердила обязательность требований, изложенных в июньской резолюции Совета Безопасности ООН для всех государств — участников ЕС. Однако в директиву ЕС наряду с требования июньской резолюции Совета Безопасности ООН включены также дополнительные положения, имеющие «европейскую специфику». Так, в директиве ЕС были введены дополнительные запреты на экспорт товаров, обладающих возможностью «двойного использования», но не являющихся предметом прямого военного назначения.
Традиционно режим санкций основывается на принятых Советом Безопасности ООН резолюциях, которые имеют обязательную силу для всех государств — участников ООН 4 . Одной из ключевых целей установления режима санкций является предотвращение финансирования терроризма.
Природа санкций
Природа санкций отличается от любого другого вида законодательного акта. Во-первых, санкции должны рассматриваться как инструмент глобальной международной политики, способный быстро видоизменяться в зависимости от новых политических веяний. По сравнению с другими законодательными актами, направленными на изменение или предотвращение «рискованного поведения/действия» внутри организации, глобальные санкции направлены на предотвращение или прекращение осуждаемого поведения внешнего характера и требуют его незамедлительного прекращения. Во-вторых, санкции могут носить односторонний характер, то есть страна-инициатор вводит санкции против другой страны — объекта санкций, несмотря на тот факт, что данные санкции будут затрагивать интересы, экономическое и политическое положение юридических и физических лиц страны — объекта санкций 5 . В качестве независимого одностороннего законодательного акта в сфере глобальных санкций следует отметить Приказ по финансовым ограничениям в отношении Ирана (The Financial Restrictions (Iran) Order 2009) 6 , изданный в октябре 2009 г. Казначейством Великобритании. Данным Приказом установлен запрет, обязательный для всех организаций, действующих на рынке финансовых услуг Великобритании, на заключение договорных отношений и участие британских компаний в любом деловом сотрудничестве с иранским банком Mellat Bank, иранской компанией Islamic Republic of Iran Shipping Lines (IRISL) и любым ее филиалом. В-третьих, особенностью режима санкций является существенная разница в финансовых и репутационных последствиях, вызванных нарушением режима экономических санкций, и в потенциальном негативном влиянии на жизнь и деятельность физических и юридических лиц, против которых были направлены санкции, по сравнению с последствиями нарушения национального законодательства. Например, прецедент 17 декабря 2009 г., когда крупнейший банк Швейцарии Credit Suisse, ценные бумаги (ADR) которого котируются на NYSE, согласился уплатить штраф на сумму в $536 млн за нарушение режима экономических санкций, введенных США против Ирана, показывает значимость финансовых потерь, связанных с выплатой штрафа, юридическими издержками, необходимостью найма дополнительного квалифицированного персонала, возмещения убытков кредиторам и восстановления деловой репутации крупнейшего швейцарского банка 7 . Более того, кроме уплаты штрафа, Credit Suisse обязался обеспечить выполнение ряда предписаний:
1) усилить комплаенс-программу в сфере глобальных экономических санкций и обеспечить ее внедрение во всех подразделениях банка;
2) издать политику реализации процедуры MT 202;
3) проанализировать все операции, прямо или косвенно способствующие финансированию производства и распространению оружия массового уничтожения;
4) провести серию аудиторских проверок со стороны как американских, так швейцарских регулирующих органов.
Возможные виды санкций
Заслуживает особого внимания интенсивность применения Управлением по контролю за иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) Казначейства США 8 (далее — Управление) экономических и торговых санкций. Как отметил директор OFAC г-н Адам Дж. Шубин: «Эффективность наших санкций зависит от энергичного согласия на их осуществление».
На сайте OFAC в архиве содержатся сведения о мерах, предпринятых OFAC в отношении нарушителей режима санкций за период 2008-2010 гг. (табл. 2).
Таблица 2. Сведения о мерах, предпринятых OFAC в отношении нарушителей режима санкций за 2008-2010 гг.
Управление является уполномоченным органом государственной власти США и обладает широким кругом полномочий, включая право на истребование любых документов, необходимых для расследования потенциального нарушения, проведение расследования в отношении любого иностранного государства/организации/группы/физического лица, деятельность которого может затрагивать интересы безопасности США, имеет право законодательной инициативы по введению новых санкций или внесению изменений в существующие, а также право установления штрафных санкций и обязательных требований к нарушителям законодательства США в сфере глобальных экономических и торговых санкций.
В соответствии с информацией, опубликованной на официальном сайте Управления 9 , режим санкций применяется ко всем американским физическим и (или) юридическим лицам, некоммерческим организациям, правительственным и государственным учреждениям и т.д. независимо от места их нахождения.
В настоящее время существуют три вида санкций, инициированных Управлением:
1) санкции, введенные в отношении определенных стран (Мьянма, Куба, Судан, Иран, Беларусь) и направленные на правительства данных стран, определенных физических лиц правительства данных стран или всех физических и юридических лиц страны, против которой были направлены санкции;
2) cанкции, введенные в отношении определенных стран, но имеющие ограниченную сферу применения (Сирия, Северная Корея);
3) санкции в отношении лиц, указанных в списке Specially Designated Persons (SDN List) 10 (далее — Список SDN), занимающихся запрещенными видами деятельности, в том числе распространением оружия массового уничтожения, терроризмом, распространением наркотиков, а также нарушающими права и свободы человека.
Подавляющее большинство экономических санкций США представляют собой торговое эмбарго, замораживание активов, запрет на импорт и экспорт, включение в Список SDN стран/организаций/лиц, с которыми любому лицу США запрещено устанавливать или иметь деловые отношения.
Комплаенс-риски и иранская проблема
Возрастание глобального комплаенс-риска в первую очередь связано с усилением международных санкций в отношении Ирана. Так, 1 июля 2010 г. президент США Б. Обама подписал новый закон, регламентирующий ужесточение режима санкций в отношении Ирана 11 . Согласно данному закону правительство США усилило ограничения, связанные с торговлей продуктами иранского нефтяного сектора, установило новые ограничения и запреты на финансовые институты, усилило ответственность нарушителей законодательства США в сфере глобальных экономических и торговых санкций и даже ограничило право президента США на установление вето на уже принятые правительством США решения. Усилившийся за последнее время режим санкций в отношении Ирана, Сомали, Северной Кореи требует от комплаенс-специалистов дополнительного анализа и проработки существующих систем комплаенс-мониторинга и контроля на предмет их соответствия новым требованиям.
На международном уровне в отношении Ирана действуют санкции, инициированные администрацией и правительством США, директивы и резолюции Европейского союза, заявления FATF и нормативные акты национальных регуляторов. Более того, 9 июня 2010 г. была принята новая Резолюции Совета Безопасности ООН 1929 (2010), которая вводит заморозку финансовых активов и ресурсов, запрет на предоставление финансовых услуг, перевод финансовых активов и ресурсов, на установление корреспондентских отношений с иранскими банками, если имеется информация, дающая разумные основания полагать, что финансовые активы и ресурсы, а также корреспондентские отношения могут способствовать чувствительной в плане распространения ядерной деятельности Ирана или разработке систем доставки ядерного оружия.
На европейском уровне действуют два ключевых документа: резолюция EC от 25.10.2010 № 961/2010 12 и принятая ранее резолюция ЕС № 1228/2009 13 . В соответствии с данными резолюциями все средства и экономические ресурсы, принадлежащие, относящиеся, хранящиеся или контролируемые лицами (юридическими и физическими) или органами, поименованными в приложениях к данным резолюциям, должны быть заморожены. В приложениях указанных резолюций перечислены лица (юридические и физические) или органы, указанные Советом Безопасности ООН или Комитетом по санкциям согласно Резолюции Совета Безопасности ООН 1737 (2006); Резолюции Совета Безопасности ООН 1747 (2007); Резолюции Совета Безопасности ООН 1803 (2008) и Резолюции Совета Безопасности ООН 1929 (2010). Дополнительно могут быть заморожены средства лиц (юридических и физических) или органов, не указанных в данных приложениях, которые в соответствии со ст. 5 (1) (b) Common Position 2007/140/CFSP были замечены:
а) в участии, прямых связях, поддержке иранской деятельности по возможному распространению (proliferation-sensitive) ядерного оружия; или
б) участии, прямых связях, поддержке иранской деятельности по созданию систем доставки ядерного оружия; или
в) действиях от имени или по поручению лиц и органов, перечисленных в подпунктах а) и б) выше; или
г) том, что лицо или орган находятся во владении или под контролем лиц, перечисленных в подпунктах а) и б) выше, включая противозаконные действия по установлению владения или контроля.
На российском уровне в отношении Ирана действуют четыре резолюции Совета Безопасности ООН, регулирующие в том числе вопросы денежного обращения, в частности, Резолюции 1737 от 23.12.2006, 1747 от 24.03.2007, 1803 от 03.03.2008, 1929 от 09.06.2010. Во исполнение первых двух из указанных резолюций 28.11.2007 был издан Указ Президента РФ № 1593 «О мерах по выполнению Резолюций Совета Безопасности ООН 1737 от 23.12.2006 и 1747 от 24.03.2007». Данный указ налагает ограничения и запреты на финансовые транзакции Ирана (как государства) и (или) в адрес физических, юридических лиц, поименованных в приложениях к указу. Во исполнение Резолюции Совета Безопасности ООН 1803 от 03.03.2008 был издан Указ Президента РФ от 05.05.2008 № 682. Согласно данному указу рекомендуется «проявлять бдительность в отношении деловых связей со всеми банками, базирующимися в Иране, в частности с банком «Мелли», и их отделениями и филиалами за рубежом во избежание того, чтобы такие деловые связи способствовали чувствительной в плане распространения ядерной деятельности или разработке систем доставки ядерного оружия». Во исполнение Резолюции Совета Безопасности ООН 1929 (2010) был издан указ Президента РФ от 22.09.2010 № 1154 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1929 от 09 июня 2010 года». Данный указ вводит запрет на предоставление финансовых ресурсов и услуг, связанных с поставкой, продажей, производством и поддержанием в эксплуатационном состоянии или использованием вооружений, включая зенитные ракетные системы С-300, перечисленных в п. 1 (б). Указом запрещается предоставление финансовых услуг, включая страхование или перестрахование, либо передача на территорию РФ, через территорию РФ или с территории РФ любых финансовых или иных активов или ресурсов, если у РФ имеется информация, дающая основания полагать, что такие услуги, активы или ресурсы могут способствовать чувствительной в плане распространения ядерной деятельности Ирана или разработке Ираном систем доставки ядерного оружия. Также Указом запрещается открывать на территории РФ новые отделения, филиалы или представительства банков Ирана, открывать совместные предприятия с банками Ирана, отчуждать доли (акции) банков в пользу банков Ирана либо устанавливать или поддерживать корреспондентские отношения с ними, чтобы не допускать предоставление финансовых услуг, если у РФ имеется информация, дающая основания полагать, что такие действия могут способствовать чувствительной в плане распространения ядерной деятельности Ирана или разработке Ираном систем доставки ядерного оружия.
Чем грозит банкам несоблюдение требований глобальных экономических санкций
Почему же комплаенс-специалисты финансовых организаций, ведущих активный международный бизнес, должны устанавливать эффективную систему процедур и контроля и строго соответствовать требованиям глобальных экономических санкций?
Важнейшей причиной для отнесения вопросов по глобальным экономическим санкциям к разряду наиболее приоритетных служит экстратерриториальность их применения. Санкции могут применяться в любом государстве и в любой точке мира. Более того, в соответствии с положениями US Patriot Act государственные органы США имеют право заморозить и (или) конфисковать активы любого иностранного банка, даже размещенные на депозит третьего банка, при условии, что такой иностранный банк имеет корреспондентские отношения с любым американским банком.
Денежные средства, размещенные на депозите третьего банка, будут рассматриваться американскими властями как денежные средства, помещенные на корреспондентский счет американского банка. Следовательно, любая финансовая организация вне зависимости от характера и степени ее деловых отношений с организациями и физическими лицами, являющимися резидентами США, может столкнуться с серьезными проблемами в области международного комплаенса и оказаться объектом нарушений законодательства США, касающегося глобальных экономических санкций. Другим важным аспектом широкого применения американских санкций является многообразие и сложность выполняемых финансовыми организациями международных операций, предоставляемых услуг и, как следствие, их уязвимость с точки зрения соответствия жестким требованиям законодательства США в сфере глобальных экономических и торговых санкций.
Более того, существующее в настоящее время законодательство США в сфере глобальных экономических и торговых санкций является одним из наиболее сложных и запутанных, включающим в себя множественные ограничения на торговлю, финансирование и другие операции со странами/организациями/лицами, на которые наложены санкции. При этом наказания за нарушение режима экономических санкций значительны и суровы. Управление вправе потребовать у нарушителя выплаты гражданского штрафа в сумме, являющейся наибольшей: либо $250 тыс. за каждое нарушение, либо двойную сумму сделки — объекта нарушения. Уголовная ответственность заключается в обязанности выплаты штрафа в сумме, являющейся наибольшей: либо до $1 млн, либо двойную сумму сделки — объекта нарушения. В отношении физических лиц предусмотрено тюремное заключение сроком до 20 лет. Подробная информация о санкциях и существующих трендах в практике применения государственными органами США штрафных санкций к финансовым и коммерческим организациям приведена в табл. 3.
Таблица 3. Существенные санкции и штрафы, взысканные государственными органами США
| Дата | Финансовый институт, страна регистрации | Нарушение | Штраф |
|---|---|---|---|
| Июнь 2010 г. | Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) взыскала денежный штраф в сумме $1 млн с Pamrapo Savings Bank S.L.A., Байонн, Нью-Джерси, в связи с нарушением закона о банковской тайне (BSA). Недостаточный комплаенс-контроль, организованный в финансовом учреждении, в совокупности с неквалифицированным персоналом, подготовка и обучение которого проводились формально и с помощью несовершенных методик тестирования, привели к несоблюдению внутренних нормативных документов. Вышеуказанные факторы повлекли невозможность своевременно направить значительное число отчетов о сомнительных сделках своих клиентов в национальный уполномоченный орган. Pamrapo Savings Bank S.L.A., не признавая или отрицая обвинения, согласился на уплату гражданского денежного штрафа в сумме | $1 млн | |
| Май 2010 г. | ABN AMRO N.V. (ныне — Королевский Банк Шотландии, Невада) | Банк ABN AMRO N.V., ныне переименованный в Королевский Банк Шотландии, согласился выплатить США $500 млн в связи с раскрытием незаконных мошеннических финансовых схем, направленных на обход норм законов IEEPA 14 и TWEA 15 , а также за нарушение закона о банковской тайне (BSA). Банк отказался от официального судебного разбирательства, согласившись на признание ответственности по выдвинутым против него обвинениям и уплату $500 млн правительству США как часть отсроченного соглашения о судебном преследовании. В течение десятилетия ABN AMRO помогал странам и юридическим лицам, подпадающим под различного рода санкции (в первую очередь — т.н. Список OFAC, Patriot Act), уклоняться от американских законов, способствуя совершению нелегальных финансовых сделок на сотни миллионов долларов США. ABN AMRO совершал незаконные сделки в долларах США от имени финансовых учреждений и клиентов из Ирана, Ливии, Судана, Кубы и других стран, внесенных в Список OFAC. В процессе расследования ABN AMRO обеспечил оперативное и существенное сотрудничество как с иностранными регуляторами, так и с регуляторами США. ABN AMRO также передал значительные ресурсы для проведения обширного внутреннего расследования и согласился быть полностью прозрачным в своих международных расчетных операциях. В свете восстановления имиджа банка, уплаченных сумм штрафов и подписания договора о согласии в части готовности признать и взять на себя ответственность за все совершенные противоправные деяния Министерство юстиции согласилось отсрочить на один год уголовное преследование, при условии что ABN AMRO согласится сотрудничать и полностью соблюдать условия отсроченного соглашения о судебном преследовании |
$500 млн и отсрочка судебного преследования |
| Апрель 2010 г. | Pamrapo Savings Bank S.L.A. (полностью находящийся в собственности филиала Pamrapo Bancorp Inc., Байонн, Нью-Джерси) | Банк признал себя виновным в Окружном суде района Нью-Джерси, США, в нарушении закона о банковской тайне и согласился уплатить $5 млн штрафа местным властям. Pamrapo Savings Bank осуществлял незаконные и подозрительные финансовые операции своих клиентов, скрывая данные факты и не представляя операционные отчеты о движении валюты и отчеты о подозрительных операциях в компетентные органы страны присутствия, будучи не в состоянии поддержать соответствующие программы комплаенс-контроля в «противолегализационной» сфере. Pamrapo Savings Bank признал свою вину в соучастии в фиктивных или незаконных операциях на сумму около $35 млн, включая более $5 млн США в структурированных сделках в валюте. Банк признал, что его преднамеренный отказ поддерживать соответствующие стандарты комплаенс-контроля привел к многочисленным и повторным нарушениям закона. Кроме того, Pamrapo Savings Bank признал, что сознательно вводил в заблуждение регулятора, чтобы скрыть несовершенство своих программ внутреннего контроля |
$5 млн |
| Март 2010 г. | Wachovia (впоследствии — куплен Wells Fargo) | Согласно заявлению Министерства юстиции США банк Wachovia допускал нарушения при осуществлении программ внутреннего контроля в области идентификации, выявления и предоставления сообщений о подозрительных сделках в национальный уполномоченный орган. Банк не соблюдал процедуры внутреннего контроля в части: — установления и осуществления эффективной внутренней политики, процедур и методов управления; — назначения квалифицированного персонала, гарантировавшего ежедневный мониторинг операций (сделок) и представление сведений о них в компетентные органы страны присутствия; — осуществления эффективной и независимой контрольной функции по программам внутреннего контроля, особенно касательно отчетности по подозрительным сделкам |
$50 млн — денежный штраф; $110 млн — конфискация |
| Декабрь 2009 г. | Credit Suisse AG, Лондон | Согласно заявлению OFAC были урегулированы многочисленные нарушения Credit Suisse AG путем выплаты банком штрафа на сумму в $536 млн. Это самый большой такого рода штраф в истории OFAC. В течение 20 лет банк скрывал от властей США участие фигурантов Списка OFAC в проведении операций (сделок) посредством электронных переводов через финансовую систему Соединенных Штатов. Большинство сделок трассировалось в Иран, а также имелись сделки, которые нарушали американские санкции по Судану, Ливии, Мьянме, Кубе и прежнему либерийскому режиму Чарльза Тейлора | Выплата в $536 млн в обмен на отсроченное судебное преследование |
| Октябрь 2009 г. | Gold & Silver Reserve, Inc., Флорида | Факты нарушения санкций OFAC в отношении Ирана, имевшие место с сентября 2003 г. по декабрь 2006 г. GSR совершал (не имея на то лицензии) транснациональные переводы, задействовав 56 739 счетов через свой веб-сайт для граждан Ирана (лиц, находящихся на территории Ирана). GSR сознательно не раскрывал нарушения OFAC. Сумма штрафа за нарушение OFAC была уменьшена до $2,950 млн, чтобы дать возможность GSR осуществить иные выплаты принудительного характера в соответствии с другими американскими правительственными решениями | $2,95 млн |
| Август 2008 г. | DPWN Holdings (USA), Inc. и DHL Express (USA), Inc. (вместе — DHL) | Согласно заявлению OFAC с августа 2002 г. по март 2007 г. DHL совершал многочисленные отгрузки в Иран и Судан в нарушение режима санкций OFAC. Также утверждалось, что между июнем и сентябрем 2004 г. DHL совершил определенную нелицензированную экспортную поставку в Сирию в нарушение экспортных правил правительства США | $9,5 млн |
| Август 2008 г. | Australia and New Zealand Bank Group, Ltd.,Мельбурн, Австралия | Нарушения «Правил по Суданским Санкциям, 31 C.F.R. Часть 538» и «Правил по Контролю за Кубинскими Активами, 31 C.F.R. Часть 515» OFAC. Действия по обмену финансами и иностранной валютой в процессе международной торговли произошли в период с 2004 по 2006 г. и повлекли обработку ANZ-сделок через соответствующие американские счета. Имели место активное управление моментальными переводами, связанными с суданскими сделками, удаление ссылок на Судан или на названия юридических лиц, подвергающихся санкциям со стороны США. Расследование выявило 16 сделок на общую сумму $28 млн, которые, как предполагают, были совершены в нарушение «суданских» санкций, и 15 сделок на общую сумму $78 млн, которые, как предполагают, нарушали «кубинские» санкции OFAC | $5,75 млн |
| Апрель 2009 г. | Doha Bank, филиал в Нью-Йорке | OFAC и OCC (Офис валютного контролера) объявили о двух отдельных гражданско-правовых санкциях против банка Катара. Филиал не идентифицировал, не изучал, не сообщал и не контролировал подозрительные операции и сделки клиентов/контрагентов, совершаемые посредством переводов денежных средств |
$5 млн |
| Февраль 2009 г. | UBS AG, Швейцария | Согласно заявлению Министерства юстиции США UBS способствовал уклонению 17 тыс. граждан Соединенных Штатов от уплаты налогов на «офшорный доход». Банк также способствовал сокрытию $20 млрд в налоговом доходе, не регистрируя их в отчетности по установленной форме (Форма IRS 1099). Руководители UBS знали, что банк нарушал американское законодательство, но отказывались останавливаться, потому что «бизнес был слишком выгоден, чтобы сдаться». Чтобы замаскировать финансовые транзакции, банковские служащие использовали номерные счета |
$780 млн |
| Январь 2009 г. | Lloyds TSB Bank Plc | В период с 2001 по 2004 г. Lloyds провел более $300 млн по системе электронных переводов в США от иранских банков, включая Melli, Saderat и Sepah, которые были помещены в Список SDN. Lloyds также перевел $20 млн суданским клиентам, находящимся под действием cанкций OFAC. Штраф был уплачен в целях отсрочки судебного преследования Министерства юстиции США, в частности Лондонского и Дубайского офисов, по фактам фальсификации и уничтожения данных по электронным переводам от клиентов из стран, находящихся под действием режима санкций, с целью сокрытия их идентичности от банков в США |
$350 млн |
| Апрель 2008 г. | United Bank for Africa, офис в Нью-Йорке | Ревизоры OCC установили, что филиал не выполнял условий законодательства страны присутствия, а существенные недочеты программ закона о банковской тайне (BSA) являлись системными и распространялись на процедуры внутреннего контроля, в том числе и по обязанности регулярно информировать национальный уполномоченный орган о подозрительных операциях (сделках) клиентов. Согласно решению FinCEN филиал был не в состоянии полноценно реализовать соответствующую «противолегализационную» программу, чтобы выявить подозрительные сделки и сообщить о них. Такие сделки имели признаки отмывания денежных средств или другой подозрительной деятельности и оценивались в $197 млн |
$15 млн |
| Сентябрь 2006 г. | Bank of America, Шарлотт, Северная Каролина | Банк не обеспечивал надлежащего контроля за счетами южно-американских перевододателей, которые перевели через счета, открытые в США (г. Нью-Йорк), более $3 млрд. Bank of America признал, что не уделял должного внимания процедурам проверки информации, представляемой в его офисы на Манхэттене некоторыми из его южноамериканских клиентов |
$7 млн |
| Август 2006 г. | Western Union Financial Services, Inc., Денвер, Колорадо | Нарушение государственных и федеральных законов о противодействии отмыванию денежных средств и законодательства об иммиграции | $3 млн |
| Май 2006 г. | Liberty Bank of New York | Неадекватная программа AML-контроля в части: 1) отсутствия процедуры работы с обращениями государственных органов и, как следствие, отсутствия ответов банка на 314 запросов компетентных органов страны присутствия; 2) отсутствия организации процессов внутреннего контроля для целей мониторинга операционной деятельности |
$600 тыс. |
| Апрель 2006 г. | BankAtlantic Corp., Флорида | Банк признал, что не выявлял подозрительные операции (сделки) и не сообщал о них, как того требует закон о банковской тайне (BSA). Расследование выявило серьезные системные нарушения по выполнению закона о противодействии отмыванию денежных средств, происходившие на протяжении несколько лет, а также отстутствие эффективной программы по AML-контролю. BankAtlantic преднамеренно и сознательно проигнорировал обязательства, установленные законом о банковской тайне и требованиями «противолегализационного» законодательства. $10 млн, полученные от нелегальных операций, были конфискованы правительством США |
$10 млн конфискации |
| Март 2006 г. | Edward E. Street Tonkawa Tribe of Oklahoma | Согласно определнию FinCEN кредитная организация допустила ряд нарушений закона о банковской тайне (BSA), будучи не в состоянии организовать систему «противолегализационного» контроля, включая выявление подозрительных операций (сделок) и представление сведений о них в национальный уполномоченный орган | $2,5 млн |
| Декабрь 2005 г. | Oppenheimer & Company, Inc., Нью-Йорк | Нарушения закона о банковской тайне (BSA). В нарушение действующего закона не была организована система контроля за противодействием отмыванию денежных средств. В результате несовершенства программ внутреннего контроля организация не могла на должном уровне осуществлять мониторинг, выявлять подозрительные операции и направлять сведения о них в уполномоченные органы |
$2,8 млн |
| Декабрь 2005 г. | ABN AMRO N.V., Чикаго, Иллинойс | Банк не предпринимал мер, направленных на предотвращение отмывания денежных средств, не осуществлял идентификацию рисков, связанных с отмыванием денежных средств, не выявлял в деятельности клиентов подозрительные операции и не информировал национальный уполномоченный орган | $80 млн |
| Декабрь 2005 г. | Israel Discount Bank, Нью-Йорк | Банк не придерживался различных требований закона о банковской тайне (BSA), включая управление и контроль за соответствующими счетами, и отказывался представлять сведения о подозрительных операциях, совершенных клиентами | $8,5 млн |
| Ноябрь 2005 г. | Bank of New York, Лондон | Не осуществлялся мониторинг движения денежных средств по счетам. Представлялась несвоевременная/неполная или искаженная отчетность о выявленных подозрительных операциях. EDNY — мошеннические действия при депонировании денежных средств. SDNY — «российские движения денежных средств»: попытка легализации (отмывания) более чем $7 млрд, переведенных из России (согласно заявлению — доходы, полученные в результате совершения преступлений «русской мафией») |
$38 млн; $26 млн — конфискация. Реституция в размере $12 млн пострадавшим от мошеннических действий |
| Октябрь 2005 г. | Banco de Chile, Майами и Нью-Йорк | Несоблюдение национального законодательства в сфере противодействия отмыванию денежных средств. Нежелание управлять вышеуказанными рисками связано с политически влиятельными лицами (PEP)s. Сведения о подозрительных операциях (сделках) не подавались. С 1995 по 2004 г. отделения в Нью-Йорке и Майами открыли банковские и инвестиционные счета и посредством международных электронных переводов смогли предоставить банковские услуги Пиночету и его семье. Банк сопровождал многочисленные счета и депозиты от имени Пиночета и третьих лиц, которые являлись офшорными корпорациями, управляемыми чилийскими поверенными |
$6 млн |
| Август 2005 г. | Arab Bank, Plc, филиал в Нью-Йорке | Систематические нарушения закона о банковской тайне (BSA). Проведение большого числа электронных переводов от имени других банков, стремящихся перевести денежные средства на Ближний Восток, особенно на палестинские территории. Большинство контрагентов (получателей денежных средств) Казначейство США рассматривает как террористические организации, связанные с организацией «ХАМАС». В целом банк был вовлечен в передачу более чем $20 млн сорока пяти подозреваемым в террористической деятельности |
$24 млн |
| Июль 2005 г. | Gulf Corporation, Майами, Флорида | Несоответствие комплаенс-процедур требованиям законодательства, направленным на выявление и формирование сообщений о подозрительных операциях (сделках) в соответствии с законом о банковской тайне (BSA). Банк не обладал достаточной информацией относительно владельцев счетов, по которым осуществлялись подозрительные операции. Не применялись комплаенс-процедуры «Знай своего клиента» (KYC): в частности, идентификация руководителей, тип бизнеса, источник денежных средств, ожидаемый уровень операционной активности, анализ финансовой отчетности клиентов и пр. Отчетность по подозрительным операциям не подавалась в течение 32 месяцев | $700 тыс. |
| Февраль 2005 г. | City National Bank | Нарушения закона и других актов в «противолегализационной» сфере | $750 тыс. |
| Февраль 2005 г. | J.P. Morgan Chase & Co. | Несоблюдение требований о хранении электронных сообщений, связанных с расследованиями конфликта интересов между инвестиционными банкирами и аналитиками. J.P. Morgan согласился заплатить штраф, но не признал себя виновным |
$2,1 млн |
| Январь 2005 г. | Riggs Bank | Ненаправление сообщений о подозрительных операциях (сделках) | $16 млн |
Как не подпасть под санкции
Для установления эффективной программы комплаенс-мониторинга и контроля в сфере глобальных экономических санкций необходимо наличие современного ИТ-оборудования, достоверных и полноценных информационных баз данных и ИТ-программ по странам/организациям/лицам, на которые наложены санкции, а также регулярное и своевременное обновление базы данных по мере поступления новой информации. Кроме того, необходимы высококвалифицированные ИТ-специалисты. Система должна позволять проводить регулярный мониторинг изменений в официальных списках лиц, на которых наложены санкции, и, как следствие, автоматически проверять всех существующих клиентов организации согласно обновленному списку. При изменениях в ключевых данных клиента должна быть предусмотрена возможность проведения дополнительной проверки на предмет наличия его в списках лиц, на которых наложены санкции. Все сделки и операции, совершенные финансовым институтом и организацией за рабочий день, рекомендуется автоматически проверять через установленную в организации фильтр-систему по глобальным экономическим санкциям. Выявленные системой совпадения подлежат тщательному рассмотрению и анализу комплаенс-специалистов. Следует особо отметить, что действующее в настоящее время законодательство РФ не предоставляет возможности кредитным организациям отказать в открытии счета любому санкционированному иностранными государственными органами лицу, за исключением лиц, указанных в Перечне организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму (в ред. Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»).
Поскольку в настоящее время не существует каких-либо единых международных стандартов и примеров лучшей деловой практики по комплаенсу в сфере глобальных экономических санкций, комплаенс-специалистам финансовых институтов приходится самостоятельно и часто с нулевой позиции выстраивать систему мониторинга и контроля за соблюдением режима глобальных санкций. Многие западные финансовые институты, в особенности проводящие активные международные операции и сделки, акции которых котируются на ведущих фондовых биржах мира, утвердили внутренние политики и процедуры в отношении стран высокого уровня комплаенс-риска, включая Иран, Северную Корею, Судан. С учетом активного участия российских финансовых институтов и организаций в международном бизнесе, глобализации мировой финансовой системы, предстоящего вступления России в ВТО проблематика глобальных экономических санкций не должна остаться без внимания cо стороны национального регулятора и российских финансовых институтов.
1 - Daoudi M.S., Dajani M.S. Economic Sanctions: Ideals and Experience. London, 1983. P. 5-8.
2 - http://www.iaea.org/NewsCenter/Focus/IaeaIran/unsc_res1929-2010.pdf
3 - Council Implementing Regulation (EU) No 668/2010 of 26 July 2010 implementing Article 7 (2) of Regulation (EC) No 423/2007 concerning restrictive measures against Iran.
4 - Глава VII, статья 41 Устава ООН.
5 - Санкции США против Кубы (Cuban Assets Control Regulations — Title 31 Part 51455 of the US Code of Federal Regulations).
6 - http://www.hm-treasury.gov.uk/d/fin_crime_iran_order.pdf
7 - Credit Suisse заключал сделки со странами, финансовое сотрудничество с которыми в США было запрещено (Иран, Ливия, Судан, Мьянма и Куба). Руководство Credit Suisse знало о том, что США не позволят осуществлять передачу денежных средств из некоторых стран, а потому разработало финансовую схему, благодаря которой «государства-изгои» могли получать американские доллары.
8 - http://www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/
9 - http://www.ustreas.gov/offices/enforcement/ofac/programs/terror/terror.shtml
10 - http://www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/sdn/index.shtml
11 - The Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010.
12 - Council Regulation (EU) No 961/2010 of 25 October 2010 on restrictive measures against Iran and repealing Regulation (EC) No 423/2007.
13 - Council Regulation (EU) No 1228/2009 of 15 December 2009 amending Regulation (EC) No 423/2007 concerning restrictive measures against Iran.
14 - Закон IEEPA считает преступлением преднамеренное нарушение или попытку нарушения санкций, которые устанавливает и контролирует OFAC).
15 - Закон TWEA считает преступлением преднамеренное участие в финансовых операциях руководства Кубы или в пользу Кубы или кубинских подданных.
М.А. Шалимова, Международная ассоциация по комплаенсу (ICA)
2009 года санкции были применены Советом Безопасности 19 раз .Понятие
На сегодняшний день термин Санкции ООН употребляется в двух смыслах. Под ним понимают:
- любые меры предпринимаемые Советом Безопасности на основании раздела VII Устава ООН
- меры предпринимаемые лишь в соответствии со статьей 41 Устава ООН, которые включают исключительно невоенное принуждение.
При этом непосредственно сама Организация Объединенных Наций придерживается второй позиции. Таким образом:
Санкции ООН это система невоенных, в большей степени экономических, мер принуждения, решение о применении которых принимается Советом Безопасности ООН на основании 41 статьи Устава ООН, в отношении государства-правонарушителя международного мира и безопасности (части её территории или конкретно определённых лиц). Целью применения Санкций ООН является прекращение такого правонарушения и обеспечение выполнения государством-правонарушителем обязанностей, которые вытекают из правоотношения ответственности .
Санкции без использования вооружённой силы играют роль промежуточных мер, которые являются более суровыми, чем словесное осуждение, но менее суровыми, чем применение силы.
Санкции вводятся на основании Резолюции СБ ООН
Отношение понятия «принудительные меры» к термину «санкции»
Принудительные меры в широком смысле слова охватывают все неблагоприятные последствия для делинквента , вытекающие из правоотношения ответственности. Между тем наука международного права отличается разнообразием мнений о сущности термина «принудительные меры» .
Исходя из текста Устава ООН, в котором словосочетание «принудительные меры» употребляется несколько раз, можно сделать вывод, что разработчики Устава вкладывали в него несколько иной смысл, в отличие от понимаемого сегодня. Так, под принудительными мерами подразумевают действия Совета Безопасности по поддержанию международного мира и безопасности, предпринятые на основании главы VII Устава ООН . Такие меры могут быть как с использованием вооружённой силы, так и без таковой. Однако, исходя из анализа текста официальных документов Совета Безопасности такие меры именуются не иначе как «санкции», несмотря на то, что по тексту Устава термин «санкции» не используется вообще.
Виды санкций
Практика применения санкций за более чем полувековую историю существования ООН создала значительную базу для систематизации их форм и видов. В международно-правовой литературе неоднократно осуществлялись попытки привести определённую классификацию санкций . Но разными учеными санкциями охватывался или очень расширенный или слишком суженный перечень правомерных, а также иногда неправомерных, принудительных средств. Исходя из уже изложенного можно дать такую классификацию международно-правовых санкций общего характера. Санкции, которые осуществляются государствами или международными организациями на основании Резолюций Совета Безопасности, принятых в соответствии с Разделом VII Устава ООН:
1. Коммерческие или торговые : а) полное (всеобъемлющее) эмбарго ; б) частичное (выборочное) эмбарго; в) прекращение технического обслуживания; 2. Финансовые : а) блокирование иностранных активов правительства; в) ограничение доступа на финансовые рынки г) прекращении предоставления финансовой помощи; 3. Санкции в отношении передвижения : а) запрет на перемещение за границу своего государства определённых лиц или групп лиц; б) запрет на перемещение любых средств сообщения (в большинстве случаев воздушного сообщения); 4. Дипломатические : а) полный или частичный отзыв сотрудников дипломатических представительств из страны-объекта санкций; б) аннулирования дипломатических виз; 5. Спортивные и культурные : а) запрет на участие в спортивных соревнованиях лиц или групп лиц, представляющих страну-объект санкций; б) прекращение научного, технического и культурного сотрудничества путём обмена и поездок с участием лиц или группы лиц, представляющих страну-объект санкций; 6. Процессуальные санкции : а) Прекращение или лишение права голоса; б) Лишение права на представительство в выборних органах международной организации ; в) Неприятие или исключения из членства в международной организации;
Наиболее распространенными санкциями на сегодняшний день являются такие виды Санкций ООН как:
- запрета на поездки . Применяются исключительно против физических лиц ответственных за противоправное поведение государства и выражаются в запрете таким лицам покидать территорию своего государства.
- замораживания активов . Применяются исключительно против физических лиц ответственных за противоправное поведение государства и выражаются в запрете такими лицами пользоваться активами размещенными за пределами своего государства.
- эмбарго на поставку вооружения . Применяются против государства в целом и выражаются в запрете всем остальным государствам поставлять оружие или составляющие в объёме, количестве и на условиях предусмотренных Советом Безопасности ООН.
История санкций ООН
Перед тем как санкции были закреплены в уставе ООН (по Уставу именуются «принудительными мерами») они прошли долгую эволюцию, изменяясь и адаптируясь к различным историческим периодам развития международных отношений. Долгое время такие меры именовались как репрессалии , затем, после создания Лиги Наций , распространяется термин санкции .
Развитие санкций ООН условно можно разделить на такие периоды как:
- Санкции в период с по 1990 год ;
- Период всеобъемлющих санкций, с по 1998 год ;
- Переход к адресным санкциям, с 1998 года по нынешнее время;
Санкции ООН с по
Следующим шагом в развитии института санкций стало создание в 1945 году Организации Объединенных Наций. Основатели ООН решили в корне изменить прежнюю систему принудительных мер и с этой целью внесли в Устав ООН ряд прогрессивных положений, призванных обеспечить сохранение и поддержание международного мира и безопасности. В соответствии с Уставом ООН, Совет Безопасности получил право определять наличие любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии. Такая норма Устава ООН, в отличие от той, которая была закреплена в Уставе Лиги Наций и предусматривала право государств-членов самостоятельно определять факт агрессии, обеспечила централизованное реагирование государств на международные правонарушения. Так статья 41 Устава ООН предусматривает такие принудительные меры без использования вооружённой силы как «полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений» .
Несмотря на внешнюю эффективность такого инструмента, впервые Совет Безопасности сослался на статью 41 Устава ООН только 16 декабря 1966 года , когда в своей Резолюции № 232 обязал государства осуществить определённые принудительные меры против Южной Родезии . Эти санкции были отменены Резолюцией 460 (1979) от 21 декабря 1979 года . До 1990 года Советом Безопасности санкции применялись лишь дважды - к Южной Родезии (как уже указывалось) и к ЮАР , Резолюцией 418 (1977) от 4 ноября 1977 года когда было введено эмбарго на поставки оружия (прекращены Резолюцией 919 (1994) от 25 мая 1994 года)
Всеобъемлющие санкции ( - 1998 годы)
Переход к адресным санкциям
Негативные последствия, вызванные применением всеобъемлющих невоенных санкций, были обусловлены концепцией, которой долгое время придерживался Совет Безопасности ООН в своей деятельности по применению принудительных мер. Её суть сводится к неофициальной формуле выведенной западными учеными, а именно её свободный перевод звучит как «страдания населения будет приводить к давлению на правительство». Создание с помощью санкций неблагоприятных экономических условий для населения, может якобы приводить к давлению последнего на правительство страны с целью побуждения к действиям, которые обеспечат снятие режима санкций с государства.
Несовершенство данной концепции подтверждается практикой применения санкций. При режимах правления, исключающих демократический порядок , у населения отсутствуют необходимые средства влияния на государственную власть. Такая позиция нашла отражение и в Докладе Генерального секретаря ООН относительно роли ООН в XXI веке Кофи Аннана :
В итоге критика применения всеобъемлющих санкций привела к постепенному поиску Советом Безопасности ООН эффективной альтернативы. Основываясь на рекомендациях семинаров ООН, посвящённых проблемам всеобъемлющих санкций, а также на предложениях, сделанных комитетами по санкциям, Совет Безопасности ООН постепенно начал переходить к практике применения так называемых «точечных санкций». Такие санкции предусматривают влияние непосредственно на членов правительства и правящую элиту в целом или военнослужащих, иначе говоря, эти «санкции, направленные на лиц, несущих непосредственную ответственность за неправомерную политику» . В рамках такого законного давления могут применяться такие меры, как наложение ареста на финансовые активы за рубежом; ограничения доступа на иностранные финансовые рынки ; эмбарго на поставки оружия ; запрет на посещения зарубежных стран и др. Они осуществляются в отношении как частных лиц, имеющих отношение к международным правонарушениям, так и предприятий или любых объектов, принадлежащих правительству. Кроме того, к ним можно отнести разного рода эмбарго на поставку объектов, которые не используются населением в повседневных или любых других мирных целях.
Процедура принятия санкций
Решение о применении санкций принимает Совет Безопасности ООН. Такие решения принимаются в обычном порядке для принятия резолюций - девятью голосами, при чём, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета Безопасности ООН. Из положений глав VI и VII Устава ООН следует, что прежде чем прибегнуть к применению санкций, органы ООН, в частности Совет Безопасности ООН и Генеральная Ассамблея ООН , уполномочиваются использовать все возможные средства мирного урегулирования. Таким образом, санкции должны применяться только в случае, если полностью отсутствуют возможности или исчерпаны все способы согласительного урегулирования конфликта. После принятия резолюции, которая должна в обязательном порядке ссылаться на раздел VII Устава ООН, санкции становятся обязательным для исполнения всеми государствами членами и даже не членами ООН. В некоторых странах для введения на их территории действия положений резолюции принимается соответствующий нормативный акт . Также, Советом Безопасности ООН вместе с принятием решения о введении санкций принимается решение о создании специального комитета по санкциям в отношении страны-объекта санкций .
Чёрные списки
Ввиду того, что Совет Безопасности ООН перешёл к практике «точечных санкций» в отношении лиц, которые непосредственно виноваты в принятии решения от имени государства или способствующие реализации данного решения, стали составляться так называемые «чёрные списки» куда вносятся имена вышеуказанных лиц. Списки составляются вспомогательными органами Совета Безопасности ООН - комитетами по санкциям.
Эти комитеты получают такую информацию, как от различных государств, так и от различных международных организаций , таких например как Интерпол . В последнее время списки стали включаться непосредственно в саму резолюцию вводящую или усиливающую санкционный режим. Для процедуры включения таких списков, а также порядка исключения и изъятия из него, комитеты по санкциям принимают соответствующие Руководящие принципы, которые приблизительно стремятся к одному стандарту. На сегодняшний день такие списки составлены в отношении Сомали , Сьерра-Леоне , Либерии , Конго , Кот-д’Ивуара , Судана , Ливана , Ирана , Северной Кореи и движения «Аль-Каида » и «Талибан » .
Все случаи применения санкций ООН
| Страна | Введение санкций
(дата и номер Резолюции) |
Прекращения санкций
(дата и номер Резолюции) |
Виды санкций |
|---|---|---|---|
| Ангола Ангола | 15 сентября 1993 года путём принятия Резолюции 864 (1993) | 9 декабря 2002 года в соответствии с Резолюцией 1448 (2002) |
|
| Афганистан Афганистан | 15 октября 1999 года путём принятия Резолюции 1267 (1999) | До сих пор |
|
| Гаити Гаити | 16 июня 1993 года путём принятия Резолюции 841 (1993) | 29 сентября 1994 года в соответствии с Резолюцией 944 (1994) |
|
| Демократическая Республика Конго | 28 июля 2003 года путём принятия Резолюции 1493 (2003) | До сих пор |
|
| Ирак Ирак , а также Кувейт Кувейт | 6 августа 1990 года путём принятия Резолюции 661 (1990) | 22 мая 2003 года в соответствии с Резолюцией 1483 (2003) |
|
| Ирак Ирак | 22 мая 2003 года путём принятия Резолюции 1483 (2003) | До сих пор |
|
| Иран Иран | 23 декабря путём принятия Резолюцией 1737 (2006) | До сих пор |
|
| КНДР КНДР | 14 октября 2006 года путём принятия Резолюции 1718 (2006) | До сих пор |
|
| Кот-д’Ивуар Кот-д’Ивуар | 15 ноября 2004 года путём принятия Резолюции 1572 (2004) | До сих пор |
|
| Либерия Либерия | 19 ноября путём принятия Резолюции 788 (1992) | До сих пор |
|
| Ливан Ливан | 7 апреля 2005 года путём принятия Резолюции 1595 (2005) | До сих пор |
|
| Ливия | 31 марта 1992 года путём принятия Резолюции 748 (1992) | 12 сентября 2003 года в соответствии с Резолюцией 1506 (2003) |
|
| Руанда Руанда | 17 мая 1994 года путём принятия Резолюции 918 (1994) | 10 июля 2008 года в соответствии с Резолюцией 1823 (2008) |
|
| Сомали Сомали | 23 января 1992 года путём принятия Резолюции 733 (1992) | До сих пор |
|
| Судан Судан | 30 июля 2004 года путём принятия Резолюции 1556 (2004) | До сих пор |
|
| Сьерра-Леоне Сьерра-Леоне | 8 октября 1997 года путём принятия Резолюции 1132 (1997) | До сих пор |
|
| Югославия Югославия (включая Косово) | 25 сентября путём принятия Резолюции 713 (1991) | 10 сентября 2001 года в соответствии с Резолюцией 1367 (2001) |
|
| Эритрея Эритрея и Эфиопия Эфиопия | 17 мая 2000 года путём принятия Резолюции 1298 (2000) | 16 мая 2001 года (по истечении срока) |
|
| ЮАР ЮАР | 4 ноября путём принятия Резолюции 418 (1977) | 25 мая 1994 года в соответствии с Резолюцией 919 (1994) |
|
| Родезия Родезия (ныне Зимбабве) | 16 декабря 1966 года путём принятия Резолюции 232 (1966) | 21 декабря 1979 года в соответствии с Резолюцией 460 (1979) |
|
Международные процессы по санкциям
С целью повышения эффективности санкций с конца 1990-х годов, состоялось три международных процесса относительно разработки и улучшения правовых и политических подходов к процедуре применения санкций ООН.
Первый из них, Интерлакенский процесс был инициирован правительством Швейцарии и проходил в два этапа -19 марта 1998 года и -31 марта 1999 года . Оба семинара были сосредоточены на изучении целевых финансовых санкций. В результате обсуждения различных проблем при применении санкций была определена роль гуманитарных исключений в разработке непосредственно целенаправленных финансовых санкций. В отчетный доклад о работе Интерлакенского процесса был включен разработанный проект текста Резолюций Совета Безопасности ООН относительно введения санкционного режима .
Второй, Боннско-Берлинский процесс , организованный министерством иностранных дел Германии в 2000 году , был сосредоточен на такого рода целенаправленных санкциях как эмбарго на поставки оружия и запрет на поездки. В ходе обсуждений в рамках данного процесса, были разработаны ряд рекомендаций относительно возможных негативных гуманитарных последствий в случае применения санкций и предложен механизм относительно преодоления таких последствий.
Третий, Стокгольмский процесс , посвящённый осуществлению целенаправленных санкций ООН, координировался шведским министерством иностранных дел. Окончательный доклад по результатам этого процесса был представлен на рассмотрение Совета Безопасности ООН в феврале 2003 года . Среди его рекомендаций содержатся положения о необходимости проведения регулярных гуманитарных и социально-экономических оценок последствия применения санкций. В совокупности данные процессы значительно продвинули эффективность применения целенаправленных санкций. Кроме того, в результате проведения таких мероприятий негативные гуманитарные последствия от применения целенаправленных санкций, Советом Безопасности ООН были значительно минимизированы.
Примечания
- Лукашук И. И. . - М. , 2002. - С. 407.
- Юридична енциклопедія. П-С. 5 том. - К. : "Українська енциклопедія", 2003. - С. 425.
- Жданов Ю. Н. Принудительные меры в международном праве. Дис. д-ра юрид. наук. - М. , 1999. - С. 15.
- Краткая история санкций (рус.) (2 марта 2004). Проверено 18 августа 2009. Архивировано из первоисточника на WebCite 29 января 2012 года.
На основании Совет Безопасности может принимать принудительные меры для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. В соответствии со санкционные меры включают широкий ряд вариантов принуждения, не связанных с использованием вооруженных сил. За период с 1966 года Совет Безопасности ввел 26 режимов санкций в отношении следующих стран: Южная Родезия, Южная Африка, бывшая Югославия, Гаити, Ирак, Ангола, Сьерра-Леоне, Сомали, Эритрея, Либерия, Демократическая Республика Конго, Кот‑д’Ивуар, Судан (2), Ливан, Корейская Народно-Демократическая Республика, Иран, Ливия (2), Гвинея-Бисау, Центральноафриканская Республика, Йемен, и Южный Судан а также в отношении организации «Аль-Каида» и движения «Талибан» (2).
Санкции Совета Безопасности могут принимать различные формы, в зависимости от их целей. Принудительные меры варьируются от всеобъемлющих экономических и торговых санкций до более целенаправленных мер, таких как эмбарго на поставки оружия, запреты на поездки, финансовые ограничения и ограничения на торговлю сырьевыми товарами. Совет Безопасности вводит санкции в целях обеспечения мирных переходных процессов, предупреждения антиконституционных преобразований, сдерживания терроризма, защиты прав человека и поощрения режима нераспространения.
Санкции не действуют, успешно или безуспешно, сами по себе. Принудительные меры являются наиболее эффективными в плане поддержания или восстановления международного мира и безопасности в тех случаях, когда они осуществляются в рамках всеобъемлющей стратегии, включающей поддержание мира, миростроительство и миротворчество. Вопреки представлению о том, что санкции носят карательный характер, многие режимы санкций предназначены для оказания поддержки правительствам и регионам, стремящимся к осуществлению мирных переходных процессов. В качестве примеров такого подхода можно привести режимы санкций в отношении Ливии и Гвинеи-Бисау.
В настоящее время действует 13 режимов санкций, направленных на поддержку политического урегулирования конфликтов, ядерного нераспространения и борьбы с терроризмом. Каждый режим санкций осуществляется под руководством определенного комитета по санкциям, возглавляемого одним из непостоянных членов Совета Безопасности. В поддержку комитетов по санкциям действуют 9 разнообразных групп по наблюдению.
В процессе применения санкций Совет уделяет все больше внимания соблюдению прав тех, против кого они применяются. В декларации Всемирного саммита 2005 года Генеральная Ассамблея призвала Совет Безопасности обеспечить, опираясь на поддержку со стороны Генерального секретаря, принятие справедливых и четких процедур введения и отмены санкционных мер. В качестве примеров практического применения такого подхода можно привести создание по вопросам исключения из перечня и учреждение в рамках Комитета по санкциям в отношении «Аль-Каиды».
