Виды государственных и муниципальных органов
Система местных органов власти строится в соответствии территориальным делением. Она несет на себе черты так называемого советского типа, но отличается некоторой спецификой. Правовой статус местных органов власти регулируется Конституцией КНР и Законом об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств 1979 г. с изменениями 1982, 1986 и 1995 гг. Согласно части первой ст. 95 Конституции в территориальных единицах, указанных в ст. 30, кроме национально-автономных, учреждены собрания народных представителей и народные правительства. Собрания, согласно части первой ст. 96, являются органами государственной власти на местах. Часть вторая этой статьи предусматривает, что собрания уездного уровня и вышестоящие учреждают постоянные комитеты. Закон же установил, что волостные и поселковые собрания избирают на срок своих полномочий председателей и их заместителей.
Собрания народных представителей уездов, автономных уездов, городов без районного деления, городских районов избираются прямыми выборами на пять лет, а собрания волостей, национальных волостей и поселков - так же прямыми выборами на три года. Все остальные местные собрания избираются непосредственно нижестоящими собраниями сроком на пять лет.
В компетенцию местных собраний народных представителей входит обеспечение соблюдения исполнения на соответствующей территории Конституции, законов, административных актов, а также постановлений и решений вышестоящих собраний народных представителей, утверждение народнохозяйственных планов и бюджетов данной территориальной единицы и отчетов об их исполнении, формирование других местных государственных органов и ряд других полномочий, причем перечень полномочий собраний волостей, национальных волостей и поселков - более узкий по сравнению с перечнем полномочий остальных собраний.
Осуществляя свою компетенцию, местные собрания принимают решения, а собрания народных представителей провинций, автономных областей, городов центрального подчинения с учетом конкретной обстановки и реальных потребностей и при условии соответствия Конституции, законам, административно-правовым актам могут вырабатывать местные законоустановления, о которых уведомляются ПК ВСНП и Государственный совет. Такое же право предоставляется собраниям городов, являющихся центрами провинций и автономных областей, и с разрешения Государственного совета других сравнительно крупных городов с тем, однако, что до уведомления ПК ВСНП и Государственного совета законоустановления подлежат утверждению собраниями провинций и автономных областей.
Статус депутатов местных собраний в основном аналогичен статусу депутатов ВСНП, включая принцип императивного мандата, иммунитет и компенсации.
Депутаты собраний народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, автономных округов и городов с районным делением могут участвовать с правом совещательного голоса в сессиях избравших их собраний народных представителей. Депутаты собраний народных представителей уездов, автономных уездов, городов без районного деления, городских районов, волостей, национальных волостей и поселков в целях разделения труда и налаживания связей с избирателями могут организовывать в избирательных округах или на предприятиях, где имеется три и более депутатов, депутатские группы, помогающие в работе соответствующему народному правительству.
В местных собраниях народных представителей высшего и среднего уровня образуются специальные комиссии и могут создаваться следственные комиссии.
Сессии местных собраний народных представителей проводятся не реже одного раза в год. Внеочередные сессии могут быть созваны по предложению не менее 1/5 числа депутатов данного органа. Перед сессией на подготовительном заседании избирается президиум сессии; в волостных и поселковых собраниях председатель и его заместитель входят в состав президиума. Сессиями уездных и вышестоящих собраний народных представителей учреждаются должности начальника секретариата и его нескольких заместителей. Начальник секретариата избирается сессией собрания народных представителей, его заместители - президиумом. Во время сессий могут быть образованы мандатные комиссии, комиссии по рассмотрению предложений и другие необходимые комиссии, работающие под руководством президиума.
Правом вносить предложения во время сессий местных собраний народных представителей наделены президиум, постоянный комитет, соответствующее народное правительство и депутаты (не менее 5 - в волостных и поселковых собраниях, не менее 10 - в уездных и вышестоящих). Внесенные на сессии предложения передаются президиумом на обсуждение сессии собрания народных представителей или обсуждаются на сессии после их изучения в комиссии по рассмотрению предложений.
При проведении на сессии собрания народных представителей выборов и при принятии резолюций решение принимается большинством голосов.
Кандидатуры лиц, входящих в состав постоянных комитетов, председателей собраний и их заместителей, губернаторов и вице-губернаторов провинций, председателей и заместителей председателей автономных областей, мэров и заместителей мэров городов, начальников и заместителей начальников округов, уездов, районов, волостных старшин и их заместителей, поселковых старост и их заместителей, а также председателей народных судов и главных прокуроров народных прокуратур выдвигаются президиумами сессий собраний народных представителей соответствующих ступеней либо депутатами совместно. Депутаты могут выдвигать кандидатов группами: не менее 30 - в собраниях провинциального уровня, не менее 20 - городов с районным делением и автономных округов, не менее 10 - прочих. Число кандидатов должно превышать число мест, но каждый субъект права выдвижения должен выдвигать не больше кандидатов, чем следует избрать. В необходимых случаях проводятся предварительные выборы.
Выборы проводятся тайным голосованием. В отношении намеченных кандидатов можно голосовать за или против. Разрешается также проголосовать за другую кандидатуру или воздержаться от голосования.
Постоянные комитеты - постоянно действующие органы собраний народных представителей уездного и провинциального уровней, подотчетные собраниям в своей деятельности. Постоянные комитеты избираются в составе: председателя, заместителей председателя и членов. Все эти лица не могут одновременно занимать другие государственные должности. Постоянные комитеты местных собраний народных представителей руководят выборами в соответствующее собрание, рассматривают и решают важные вопросы политической, экономической, культурной, просветительской, здравоохранительной работы, деятельности администрации и межнациональных отношений на данной территории; вносят частичные изменения в народнохозяйственные планы подведомственных территорий, контролируют работу народных правительств, народных прокуратур и народных судов соответствующей ступени, изменяют или отменяют ненадлежащие решения нижестоящих местных собраний народных представителей и их постоянных комитетов, принимают решения по кадровым вопросам, а также присваивают местные почетные звания. В отношении издания законоустановлений в период между сессиями собраний у постоянных комитетов такие же полномочия, как у собраний.
Заседания постоянного комитета созываются председателем не реже одного раза в два месяца. Председатель и заместители председателя постоянного комитета образуют совет председателя, который "ведет важную текущую работу постоянного комитета". По инициативе совета председателя или 1/5 своего состава постоянный комитет может создать следственную комиссию. Очевидно, что уже в законодательстве заложена возможность перехода власти в руки узкой коллегии лиц - совета председателя.
Местные народные правительства суть исполнительные органы местных собраний. В Конституции они характеризуются также как государственные административные органы. В КНР применяется система двойной ответственности и подотчетности этих органов: по отношению к собранию народных представителей соответствующей ступени (а в период между сессиями - соответствующему постоянному комитету) и по отношению к непосредственно вышестоящему народному правительству. Все народные правительства, таким образом, находятся под единым руководством Государственного совета и в его подчинении. Местные народные правительства проводят в жизнь решения собрания народных представителей соответствующей ступени и его постоянного комитета (если таковой имеется на данной ступени), а также постановления и распоряжения вышестоящих административных органов, обеспечивают проведение в жизнь народнохозяйственных планов и руководят работой подведомственных им органов. Народные правительства уездного и провинциального уровня руководят работой нижестоящих народных правительств, могут отменять и изменять их ненадлежащие решения. Свои административные полномочия народные правительства должны осуществлять, опираясь на закон.
В состав народных правительств провинций, автономных областей, городов центрального подчинения входят: губернатор, заместители губернатора провинции, председатель и заместители председателя автономной области, мэр и заместители мэра города, а также начальники секретариатов, департаментов, бюро и председатели комиссий. В состав народных правительств автономных округов, уездов, автономных уездов, городов и городских районов входят: начальник и заместители начальника автономного округа, начальник и заместители начальника уезда, мэр и заместители мэра города, начальник и заместители начальника района, а также начальники бюро и отделов. В волостных народных правительствах, правительствах национальных волостей учреждаются должности волостных старшин и заместителей волостных старшин. В народных правительствах поселков учреждаются должности поселковых старост и их заместителей.
Срок полномочий народных правительств имеет такую же продолжительность, что и срок полномочий собраний народных представителей соответствующего уровня.
Местные народные правительства различных ступеней, в зависимости от потребностей работы и в соответствии с принципом компактности и оперативности, создают необходимые функциональные подразделения. Вопросы создания, увеличения, сокращения числа или слияния департаментов, бюро, комиссий и других рабочих органов народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения решаются непосредственно вышестоящими народными правительствами по представлению народных правительств соответствующих ступеней. Местные народные правительства высшего и среднего уровней создают свои постоянные бюро и делегированные органы (районные управы, квартальные канцелярии и т. п.).
Народные правительства провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, автономных округов, уездов, автономных уездов, городов, городских районов должны оказывать помощь в работе образованным на территории района их компетенции, но не подведомственным им, государственным учреждениям, предприятиям, хозяйственным единицам, а также осуществлять контроль за соблюдением и исполнением ими законов и политических установок.
Комитеты городского и сельского населения. Конституция КНР в ст. 111 устанавливает, что низовыми массовыми организациями самоуправления являются комитеты городского населения и комитеты сельского населения, создаваемые по месту жительства. С помощью комитетов население осуществляет "самоуправление, самовоспитание и самообслуживание". Создание общественного самоуправления рассматривалось в Китае как важный элемент реформы политической системы. Подробно статус комитетов регулируется Законом об организации комитетов городского населения 1989 г. и Законом об организации комитетов сельского населения 1998 г.
Деятельность комитетов ведется в двух основных направлениях. Первое: осуществление задач по самоуправлению - решение дел данной деревни или городского квартала, микрорайона или жилого блока (100-700 семей), урегулирование гражданских споров населения, информирование местных правительств о замечаниях населения, пропаганда Конституции, законов и государственной политики, воспитание жителей в духе закона, забота об общественной собственности, защита законных интересов жителей, развертывание мероприятий по строительству социалистической духовной культуры и т. д.
Второе направление носит административный характер: оказание помощи низовым народным правительствам; осуществление по их поручению некоторых функций административного управления; выполнение задач по охране общественного порядка, закупкам зерна, набору в армию, планированию рождаемости, управлению коллективными землями, помощь малоимущим, борьба со стихийными бедствиями и т. д. Суть, как писала печать, в "реализации народом права быть хозяином".
Комитет состоит из председателя, его заместителя и нескольких членов, избираемых жителями деревни или города путем прямых открытых или тайных выборов на собраниях жителей или их представителей на три года. Предусмотрена возможность досрочного отзыва лиц из состава комитета.
Комитеты городского населения и комитеты сельского населения образуют народные примирительные комиссии, комиссии по охране общественного порядка, по общественному здравоохранению и другие комиссии, которые "занимаются общественной работой и общественно полезными делами, разрешают споры среди населения, оказывают помощь в поддержании общественного порядка, а также доводят до сведения народных правительств мнения и требования масс, вносят предложения".
Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с решением региональных и общегосударственных проблем при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово- экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать вопросы местного значения; инициативная деятельность и желание жителей самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания .
Традиции местного самоуправления старше самого государства. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. Общинное, городское самоуправление уходит корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств Средневековья . Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем возникновение и усиление государственной организации не повлекло отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.
В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства .
Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском -- как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом -- как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения -- как род профессиональной деятельности -- управление. В то же время местное самоуправление -- это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление -- это форма организации власти и многообразие видов деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, а также управления делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.
Российский и мировой опыт предлагают большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы -- магистрат, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр) и др.
Для современной российской модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковым уровнем хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не случайно эти исключительные особенности учитывались в императорской России: в ней существовало 26 систем местного самоуправления .
Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этого направления рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.
Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин -- это сначала житель и лишь затем участник политических отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому местное самоуправление -- это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне -- там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.
Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и политико- правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные -- собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные -- избираемые непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т. д.; в) исполнительные -- главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. д.), избираемые населением или представительным органом . Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и др., союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т. д.
Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и др. правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления. Муниципальные органы -- это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis -- тяжесть, бремя, тягота и cipio, recipio -- беру, принимаю) -- это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности.
Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами . К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и др. наиболее важные функции.
Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подразделений (департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные обязанности исполняют муниципальные служащие.
Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия .
Вывод: в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных -- в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций.
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.
Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям . Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.
Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий.
Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неразрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного управления связано со всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества .
В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления. К видам государственных органов относят представительные органы (законодательные учреждения - Федеральное собрание. Конгресс, Парламент, Сейм и т.д.) и местные органы власти и самоуправления, сформированные на основе выборов; исполнительно-распорядительные органы (правительство, центральные ведомства, их подразделения на местах); судебные органы и связанные с ними иные правоохранительные учреждения (следственные органы, прокуратура), в т.ч. органы конституционного надзора и контроля; особое место в плане современного понимания разделения властей имеет глава государства, т.е. институт президентства, который связан со всеми ветвями власти . Территориальная сфера деятельности: федеральные; республиканские; местные. Характер полномочий органы общей компетенции (советы министров, правительства), органы специальной компетенции (прокуратура). Порядок осуществления компетенции: коллегиальные; единоначальные органы Правовые формы деятельности: правотворческие; исполнительные, правоохранительные Государственный орган состоит из государственных служащих, те. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Объем и порядок использования ими властных полномочий (компетенция) устанавливаются законом и фиксируются в особом юридическом документе - должностной инструкции, штатном расписании и др. К числу государственных служащих относится должностное лицо, обладающее властными правомочиями в силу занимаемой должности и имеющее право самостоятельно принимать решения по их использованию Президент как глава государства является высшим должностным лицом.
Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни. Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, данных публичной властью .
Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта выступают различные явления и процессы: человек, социальная общность, общество в целом, общественные процессы.
Государственно-политическое управление - деятельность институтов политической власти трех уровней:
1) федерального;
2) субъектов РФ;
3) местного самоуправления.
Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей) и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации .
Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц. Предметом выступают государственный сектор экономики; инфраструктура (например, федеральные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из средств федерального, субъектов и местных бюджетов.
Государственный менеджмент. В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администрации в обществе . Выражается она понятием «государственный менеджмент». «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния.
Существуют два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле государственное управление - это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций . В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами. Таким образом, государственное управление - это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц) в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства.
Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
а) государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;
в) объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию .
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого - упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, то есть властным характером используемых в процессе управления методов и средств. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть.
Вывод: таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.
Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://allbest.ru
Введение
Заключение
Введение
Если до принятия в 1993 году на всероссийском референдуме Конституции Российской Федерации у нас в стране говорили преимущественно о политической власти, о государственной власти, ее разделении на законодательную, исполнительную и судебную, то после этого начались бурные дебаты по поводу нового для России вида власти - муниципальной. Ученые считают, что содержание ст. 12 Конституции позволяет признать местное самоуправление особой властью, не относящейся ни к одной из трех ветвей власти государственной, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.
Органы местного самоуправления действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и т.п.
Проблемы муниципальной власти стали ключевыми на многих научных, научно-практических конференциях и встречах, где подчеркивалось, что в современных условиях происходит своеобразное сегментирование административно-властной вертикали. На первой ступени идет обособление субъектов федерации, вторую ступень составляет местное самоуправление на уровне крупных муниципальных образований (крупные города и районы в субъектах Российской Федерации), затем идут более мелкие муниципальные образования, которые могут создаваться на территории крупных. Большинство исследователей придерживаются точки зрения, что органы самоуправления есть власть, которая вместе с государственной властью составляет публичную власть.
Ученые подчеркивают, что хотя муниципальная власть и имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, эта самостоятельность не должна приводить к жесткому противостоянию местного самоуправления и государственной власти. Здесь необходимо говорить о разделении власти не только по горизонтали, но и по вертикали.
В дискуссии о соотношении местного самоуправления и государственной власти участвуют не только представители федеральной власти и науки, но и руководители субъектов Российской Федерации.
Актуальны сегодня следующие вопросы: действительно ли местное самоуправление есть особый вид власти; существуют ли теоретические и исторические предпосылки для обоснования ее самостоятельности; является ли эта власть суверенной; обладает ли она финансовыми, кадровыми и иными ресурсами, чтобы реально осуществлять свои полномочия, обеспечивать выполнение собственных решений, а в необходимых случаях и принуждать к тому, чтобы эти решения претворялись в жизнь?
Цель работы - исследование муниципальной власти и муниципального управления.
Глава 1. Муниципальная власть как форма реализации публичной власти
Прежде чем говорить о муниципальной власти как одной из форм осуществления власти в обществе, нам хотелось бы рассмотреть основные категории, используемые в данной сфере общественных отношений: «управление», «самоуправление», «власть», «народовластие», «публичная власть», «государственная власть». Анализ текста Конституции Российской Федерации, текстов законов Российской Федерации и ее субъектов позволяет увидеть, что в них используется сочетание «органы государственной власти и местного самоуправления», а не «органы государственной и муниципальной власти». Мы же в своем исследовании постараемся привести аргументы, позволяющие нам с полным правом говорить наравне с государственной и о муниципальной власти, а также сделать вывод о характере, источниках, субъектах муниципальной власти, о месте этой власти в системе народовластия.
В социологическом плане власть, самоуправление и управление выступают формами социального регулирования. Именно это регулирующее начало как общий признак управления и самоуправления и позволяет, не смотря на имеющиеся разнокачественные моменты, говорить о них как о феноменах однопорядковых.
Социальным управлением признается, в частности, деятельность, направленная на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей и их организаций, с целью осуществления намеченных задач. Учеными выделяются, например, следующие виды социального управления: по сферам общественной жизни: экономическое, социально-политическое, духовно-культурное; по субъектам: государственное и общественное; по объектам: управление обществом, определенной сферой общественной жизни, соответствующей отраслью, предприятием, учреждением, хозяйственным объединением; по направленности управленческой деятельности: внутреннее (своим аппаратом) и внешнее (другой системой: министерство отраслью). В управлении обычно выделяют четыре основных момента: участники управления, механизм их организации, содержание управления, направленность его на достижение определенных результатов.
С управлением, как деятельностью, направленной на общественные процессы для их преобразования в соответствии с объективными законами в общих интересах, тесно связано понятие «самоуправление».
Самоуправление, как одна из форм проявления управления, является противоположностью государственного управления. И если государственное управление характеризуется выполнением важнейших социально значимых функций; применением властных методов; использованием права как регулятора общественных отношений; осуществлением специализированных и оперативных управленческих функций профессиональным аппаратом, построенным на принципах иерархичности, штатного выполнения функций, то самоуправление представляет собой такую систему управления общественными делами, которая основана на единстве субъекта и объекта, в которой обеспечивается активное и действенное решение гражданами, их коллективами вопросов государственной и общественной жизни, непосредственное принятие и выполнение решений.
Среди характерных признаков самоуправления ученые обычно выделяют следующие:
1) всеобщее выполнение гражданами общественных функций на основе сочетания этой деятельности с производственным трудом;
2) полное равноправие граждан и их всестороннее развитие, активное ведение общественных дел на основе самостоятельности;
3) саморегуляция общественного поведения, коллективное обсуждение, принятие решений и их выполнение;
4) непосредственное формирование гражданами органов управления, избрание должностных лиц;
5) широкий и эффективный общественный контроль за деятельностью выборных органов, их регулярная отчетность и сменяемость.
В связи с тем, что самоуправление не является однородным явлением, его также подразделяют на виды.
Территориальное самоуправление, в свою очередь, подразделяется им на государственное и местное самоуправление, а последнее еще объединяет два вида - общественно-государственное самоуправление и общественное самоуправление.
Несмотря на то, что категории «самоуправление народа», «народовластие» и «народный суверенитет» тесно взаимосвязаны, необходимо их четко разграничивать. Самоуправление и народный суверенитет во многом едины, но, тем не менее, они не являются полностью тождественными. Если суверенитет охватывает все основные виды общественных отношений, то самоуправление - только область управленческих отношений. Самоуправление есть одна их сфер проявления народного суверенитета, одна из его подсистем. Народный суверенитет есть предпосылка самоуправления. Что же касается соотношения категорий «народовластие» и «самоуправление народа», то ученый придерживается точки зрения, что «власть есть предпосылка, движущая сила социального управления, управление есть процесс реализации власти, ее динамика», т.е. без власти невозможно осуществление народом управленческих функций.
Исследователи в различных сферах человеческой жизнедеятельности применяют термин «власть» ко многим явлениям и поэтому мы можем встретить сегодня упоминание не только о власти конституционной, законодательной, исполнительной, но и дисциплинарной, федеративной, центральной, муниципальной, гражданской, церковной, публичной,
Глава 2. Теоретические аспекты муниципального управления
Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что нужно местному сообществу и в каком объеме, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, - государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению. Являясь властью специфической, производной от государственной, местное самоуправление имеет два вида полномочий: собственные и переданные государством. В то же время содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.
В настоящее время в связи развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве и, в то же время, научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер.
Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.
Часто в научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется понятие "муниципальный менеджмент".
Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова "манус" - рука; первоначально оно относилось к сфере управления животными и означало искусство управления лошадьми. Позже оно было перенесено в сферу человеческой деятельности и стало обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.
Менеджмент - система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли.
В российской экономике в широком употреблении слово "менеджмент" появилось "в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями. Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, работниками, принято называть менеджментом".
Другие ученые рассматривают менеджмент как науку об эффективном управлении предприятием, которая включает в себя учение о принципах организации предприятия (юридическая часть), о стратегии его развития (идеологическая часть), о подборе персонала (социологическая часть) и способах оптимизации его работы (психологическая часть); главным в менеджменте является выделение, определение и применение на практике всеобщих принципов управления.
Иными словами, менеджмент - это функция, вид деятельности по управлению производством; руководству отдельными работниками, рабочей группой в организациях; определенная категория людей, осуществляющая управленческую деятельность.
Управление же - функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, взаимодействия внутрисистемного и межсистемного.
Управление, на наш взгляд, понятие более широкое, чем менеджмент. Не случайно в научной литературе выделяются следующие виды менеджмента: стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный, снабжения, маркетинга, качества. При этом сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить до 80 видов управления: государственное, муниципальное, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды.
Исследователи М. Альберт, М. Мексоп и другие отмечают, что американцы, например, говоря о менеджменте, как правило, подразумевают менеджера - профессионального управляющего, представителя особой профессии. (В средних городах США, с населением 25-250 тысяч человек, используется исторически сложившаяся модель муниципального управления "совет-менеджер", действующая по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров). Термин "менеджмент", по мнению американских авторов, применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (характерной чертой англосаксонской модели организации местного самоуправления является то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления) используется термин "public administration" - государственное управление (т.е применительно к муниципальному управлению по аналогии мы можем сказать - "municipal administration"). В России в данной ситуации тоже применяются термины: "государственное управление", "политическое управление", "местное управление" и другие. Думается, что под управлением в этих случаях подразумевается нечто более глубокое, чем просто менеджмент.
Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия. муниципальный власть управление
Муниципальное же управление - "это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов".
Субъектами менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), а целью - получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, а не муниципальным образованием в целом.
Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Таким образом, у понятий "муниципальный менеджмент" и "муниципальное управление" различны не только субъекты и объекты, но и цели. Исходя из этого, понятия "муниципальное управление" и "муниципальный менеджмент" полностью отождествлять нельзя. По мнению автора, понятие "муниципальное управление" более широкое, емкое, чем понятие "муниципальный менеджмент". Оно включает в себя не только деятельность по управлению персоналом, предприятиями, организациями, учреждениями, маркетинг, стратегическое планирование и другое. Исходя из общественно-политической природы местного самоуправления, и, учитывая, что данный феномен являясь агентом гражданского общества, вторгается в сферу политического, расширяет, а также является первичным политическим институтом, управленческая деятельность органов местного самоуправления тоже имеет двойственную природу: экономическую (хозяйственную) и властную (политическую).
Властный (политический) характер проявляется, прежде всего, в самостоятельном формировании, контроле и исполнении муниципального бюджета - инструмента проведения определенной политики; исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятии общеобязательных на территории муниципального образования нормативно-правовых актов, решений; взаимодействие с населением, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления с главной целью - удовлетворение всеобщих потребностей местного сообщества. Политические отношения на местном уровне, на наш взгляд, возникают в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, их структуры, порядка формирования и деятельности, а также в применении форм непосредственной демократии на уровне конкретных территорий (муниципальные выборы, местный референдум, собрания (сходы) граждан и другие).
Исходя из специфики управленческой деятельности органов местного самоуправления применительно к уровню муниципальных образований следует говорить о муниципальном управлении, которое включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Среди ученых также распространено мнение, что муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Поскольку в местном самоуправлении и объектом и субъектом выступает население муниципального образования, а главной целью является самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, то понятия "муниципальный менеджмент" и "местное самоуправление" тоже различны.
В настоящее время преждевременно говорить о сложившемся местном самоуправлении. В каждом конкретном регионе, муниципальном образовании существуют специфические проблемы, тормозящие процесс развития местного самоуправления. Наиболее распространенными проблемами являются: отсутствие единой концепции развития данного явления на федеральном уровне; отсутствие полной нормативно-правовой базы на уровне субъектов РФ и в муниципалитетах, либо несоответствие нормам федерального законодательства; финансово-экономические; организационные; кадровые; информационно-методические проблемы; а также пассивность самих граждан, большинство из которых просто не знает, что такое местное самоуправление; и другие проблемы. А также местное самоуправление пока еще больше востребовано государством для управления своими нижними этажами, а не населением. Поскольку местное самоуправление в своем развитии еще не достигло того состояния, которое заложено в первой части его определения в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно..", то на современном этапе применительно к уровню муниципальных образований опять же было бы целесообразно говорить о муниципальном управлении, осуществляемом органами местного самоуправления.
Основными целями управления муниципальным образованием являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду дотационности большинства муниципальных образований в России, да и мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий муниципалитеты получают финансовую поддержку из государственного бюджета.
Заключение
Итак, основными задачами муниципального управления, на наш взгляд, прежде всего, являются следующие: 1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей; 3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов; 5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; 6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; 7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; 8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.
Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных образований ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность. Муниципальный менеджер - это профессионально подготовленный сотрудник, в чьем ведении находятся вопросы по управлению, знающий все параметры и особенности стратегического развития муниципального образования, способный обеспечить эффективное функционирование, устойчивое развитие муниципального образования в целом.
Список использованной литературы
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Маркетинг, 2015. - 428с.
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Дело, 2014. - 194с.
Мексоп М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. / Пер. с англ. - М.: Дело, 2014. - 560с.
Муниципальный менеджмент. / Под ред. Г.Б. Поляк и др. - М.: Банки и Биржи, 2013. - 324с.
Радченко Я. Классификация видов управления // Проблемы теории и практики управления. - 2015. - №4. - С.92-96.
Тихонравов Ю.В. Теория управления. М.: Вестник, 2014. - 242с.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Природа и характеристики государственного и муниципального управления. Понятие и особенности публичной власти. Государственная власть. Государственное и муниципальное управление как вид управленческой деятельности. Характеристика принципов их соотношения.
контрольная работа , добавлен 23.01.2017
Понятие самоуправления и публичной власти. Местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти в Российской Федерации. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере в Динском сельском поселении.
реферат , добавлен 26.02.2012
Функции и задачи современного муниципального управления, проблемы их модернизации в современных условиях. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты. Межмуниципальное сотрудничество.
курсовая работа , добавлен 30.01.2013
Основные источники регулирования отношений собственности. Финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти реализуют на территории муниципальных образований свои полномочия. Муниципальная собственность г. Ростов-на-Дону.
контрольная работа , добавлен 28.07.2010
Муниципальная социальная политика. Взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в социальной сфере. Муниципальное управление в сфере социальной поддержки населения в МО Щербиновский район Краснодарского края.
дипломная работа , добавлен 25.02.2008
курсовая работа , добавлен 19.10.2012
Конституционализм как авторитет человеческой личности, реальное участие народа в осуществлении функций власти и наличие механизмов защиты прав и свобод граждан. Основы функционирования органов муниципального самоуправления в демократическом государстве.
реферат , добавлен 13.06.2011
Финансово-экономическая самостоятельность и уровень реального осуществления местного самоуправления, его экономическая основа. Конституционное закрепление основ местного самоуправления. Муниципальная собственность, ее объекты и источники формирования.
контрольная работа , добавлен 09.11.2011
Влияние кадровых технологий на эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти. Менеджеризм как новая парадигма эффективного управления. Муниципальная власть как инструмент повышения качества выполнения государственных функций.
курсовая работа , добавлен 16.03.2015
Муниципальная служба, ее осуществление и правовое регулирование. Должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Структура органов местного самоуправления. Муниципальные предприятия и учреждения.
Способы регулирования компетенции местных органов
Полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах полномочия (компетенция) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.
Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах.
Например, в США, Великобритании и многих других англосаксонских странах утвердился принцип "позитивного регулирования" деятельности местных органов: объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными. Так, в США этот принцип нашел отражение в "правиле Диллона", в соответствии с которым любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются. Учитывая вышеуказанный принцип, муниципалитеты, разрабатывающие свои хартии, обычно стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.
Аналогично и в Великобритании местные органы имеют лишь те полномочия, которые непосредственно предоставляются им парламентскими статутами, что отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики. Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании им необходимого "частного" закона. Подобная процедура зачастую является слишком длительной и сложной. Требуемые же полномочия порой могут быть приобретены и более легким способом. Достаточно лишь обратиться к государственному секретарю соответствующего департамента, который вправе издать указ (впоследствии подлежащий утверждению парламентом), предоставляющий местному органу соответствующие полномочия.
В странах континентального права получи распространение и принцип "негативного регулирования" , в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь, таким образом, обусловливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам. Так, в п.2 ст. 28 Основного закона ФРГ предусмотрено, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества". Комментируя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления. В еще более развернутом виде данный принцип закрепляется в конституциях земель. В частности, в соответствии с п.1 ст. 137 Конституции земли Гессен общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.
^ Компетенция местных органов и её классификация.
Компетенция местных органов охватывает в первую очередь финансово-экономические полномочия , главными из которых являются принятия местного бюджета, местное планирование, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства. Местные органы отвечают также за коммунальное обслуживание населения, охрану окружающей среды. В эту же группу полномочий входят развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д. К полномочиям в социальной сфере относится строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц, библиотек и т.д. Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоряжаясь местными полицейскими силами.
В самом, общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяются на обязательные и факультативные ("добровольные"). К обязательным относятся те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке. В число таких полномочий входят водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц и др.
Факультативные полномочия, как правило, реализуются местными властями по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых возможностей. К ним обычно относятся те, которые связаны с различными социальными и культурными функциями, такими, как содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов и т.д.
Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных полномочий, что отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, которые имеют общегосударственное значение. Весьма показательно, что такие задачи в Германии составляют в настоящее время 80 - 90% от общего объема задач, решаемых местными органами, в Финляндии обязательные полномочия составляют приблизительно 3/4 всего объема дел коммун (правда, в крупных коммунах доля "добровольных" полномочий обычно несколько выше).
Конституционное право некоторых стран предусматривает и совместную с центром или же субъектом федерации компетенцию местных органов. Так, согласно голландскому законодательству, полномочия муниципалитетов могут выполняться автономно или же в соответствии с системой "совместного властвования".
^ Государственный контроль в отношении местных органов.
Свои полномочия местные органы осуществляют, как правило, под более или менее строгим контролем со стороны центральных властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма в целом. В странах с континентальной моделью местного управления подобный контроль осуществляется в значительной степени через представителей прямого государственного управления на местах. Так, во Франции вплоть до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлял префект департамента, который был наделен весьма широкими контрольными полномочиями, включая право отстранять мэров, отменять решения соответствующих советов. Закон от 2 марта 1982 г., заменивший пост префекта на пост комиссара республики, однако, изменил и систему контроля за деятельностью местных органов. Эти изменения выразились прежде всего в ослаблении опеки над последними, а также в повышении возможности судебного обжалования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами местных органов был заменен правом их опротестования в административных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменять акты местных представительных органов, а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае же обнаружения каких-либо нарушений в местном бюджете, например игнорирования расходов, являющихся обязательными для местных властей, комиссар вправе обратиться в орган финансового контроля - региональную счетную палату.
Общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством (как правило, в лице одного или нескольких министерств). Во Франции, Италии, например этими органами ведает министерство внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.
Весьма значительную роль такой контроль играет в странах с англосаксонской моделью, где отсутствуют представители центра на местах. Так, в Великобритании местными органами ведает в основном министерство охраны окружающей среды.
Административный контроль центральных властей за деятельностью местных органов выражается прежде всего в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать определенные действия последних, а также смещать определенных должностных лиц местного управления . К числу вопросов, по которым представительные органы на местах не могут принимать самостоятельные решения, обычно относятся вопросы, касающиеся финансов, налогов, приобретения и продажи земельной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.
Важным средством контроля со стороны центральных министерств является издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты для соответствующих местных служб. Зачастую в циркулярах толкуется новое законодательство, разъясняются те или иные аспекты правительственной политики, предъявляются требования к отчетности местных органов. Одним из действенных средств контроля служит непосредственное инспектирование деятельности местных органов различными министерствами. В некоторых государствах (например, в Великобритании, Скандинавских странах) контроль за определенными сферами деятельности местных органов (и в первую очередь - за финансами) осуществляют специальные контролеры - омбудсмены, - которые имеют право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.
В законодательстве обычно предусматривается применение определенных санкций к местным органам в случае ненадлежащего выполнения ими своих функций. Такими санкциями могут быть:
А) отстранение от должности глав местной администрации, муниципальных служащих;
Б) наложение на них различных взысканий;
В) отмена актов местных органов;
Г) передача тех или иных полномочий последних правительственным агентам на местах и т.п.
Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных советов, что в большей мере характерно для стран с континентальной моделью местного управления, например для Франции, Италии, Португалии, Венгрии, Индии. В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных функций является лишь передача определенных его полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам.
Во взаимоотношениях центральных властей с местными органами значительную роль играет и финансовый контроль. Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов, а также поступлений из государственного бюджета. Такой ее дуалистический характер, с одной стороны, отражает некоторые элементы самоуправления и деятельности местных органов и их определенную обособленность в рамках государственного механизма, а с другой стороны, свидетельствует о вовлеченности местных органов в процесс государственного правления, в осуществление задач, имеющих общенациональное значение.
Наряду с административным и финансовым возможен судебный контроль за деятельностью местных органов. Наиболее развит он в странах англосаксонского права, где решения местных органов часто оспариваются в судебном порядке. Правительство в этих странах считает, что тот или иной местный орган не осуществляет свои функции надлежащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или, наоборот, обязывающего его произвести определенные действия. Суды здесь в ходе рассмотрения конкретных дел имеют право толковать те или иные акты местных властей и объявлять их незаконными.
Так, судебный контроль американских штатов над местными органами обычно осуществляется путем вынесения судами следующих решений:
А) судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца;
Б) судебного запрета решения или какого-либо другого незаконного действия местных органов или их должностных лиц.
Кроме того, обладая правом конституционного надзора, суды существенно влияют на полномочия местных органов управления.
В некоторых странах инициатива по обжалованию каких-либо решений или действий местных органов может принадлежать непосредственно населению. Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения местных представительных органов в судебном порядке, а решения их исполнительных органов - в комитеты по рассмотрению жалоб, образуемые местными советами. Жалобы могут быть основаны на следующих мотивах:
А) принятие решения с нарушением правил процедуры;
Б) противоречие его закону;
В) выход за рамки полномочий собрания или его исполнительных органов;
Г) нарушение прав истца или допущение какой-либо иной несправедливости.
Шведская практика в целом такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые "надлежащие" действия, отвечающие интересам жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Если, однако, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он может обжаловать это решение в соответствующей инстанции (высшей из которых является Верховный суд Швеции). Объем полномочий местных органов, таким образом, определяется не только парламентом, но и непосредственно населением. Причем решение, выносимое вышестоящей инстанцией, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим органам действовать аналогичным образом до тех пор, пока это действие не будет оспорено кем-либо из жителей данного территориального подразделения.
Положительные черты такой системы заключаются в том, что она придает гибкость местному управлению, показывает активность населения. И все-таки при всей своей внешней прогрессивности подобная система не может восприниматься однозначно позитивно, поскольку контроль за законностью решений, принимаемых в рамках механизма государства, должны осуществлять прежде всего компетентные государственные органы.
Реальные возможности местных органов самостоятельно осуществлять свои функции ограничиваются не только жестким контролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от последнего, но и деятельностью на местах полуавтономных организаций (различных публичных корпораций, агентств по региональному планированию и развитию и т.п.), которым зачастую передается право выполнять отдельные функции местных органов.
Преимуществом создания этих организаций признана возможность обходить таким путем некоторые ограничения, типичные для государственного сектора. Речь идет прежде всего о выплате штатным сотрудникам более высокой зарплаты, чем предусматриваемая существующими тарифами в государственном секторе. Это в конечном итоге позволяет привлекать к работе на местах более квалифицированных специалистов.
Сужению реальной компетенции местных органов способствует и функционирование на местах региональных отделов центральных министерств и ведомств.
Например, в Великобритании региональные отделы министерства по охране окружающей среды занимаются жилищными делами, транспортом, планированием; отделы министерства здравоохранения и социального обеспечения –вопросами медицинского обслуживания; отделы министерства промышленности – стимулированием развития новых промышленных центров, модернизацией промышленности; отделы министерства по делам занятости – вопросами использования рабочей силы и т.д.
Во французском праве подобные отделы получили название "государственные периферийные службы" . Они отвечают за проведение на местах политики, определяемой центральным аппаратом управления, за поддержание контактов с населением, принятие оперативных решений.
В некоторых странах управление определенными отраслями местной жизни выделяется из компетенции советов и осуществляется по специальным округам.
Специальные округа управляют отдельными местными службами. В США консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению, и др. Абсолютное большинство специальных округов является строго целевым по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет (три - семь человек), который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Границы специальных округов часто не совпадают с границами традиционных административно-территориальных единиц. Специальные округа могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое конгрессом.
Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению таких услуг, которые по каким-либо причинам не предоставляются органами местного управления. Формирование специальных округов является в конечном итоге своеобразной реакцией на неприспособленность традиционных местных органов к решению тех или иных практических задач государственного управления. С помощью специальных округов, таким образом, удается преодолеть (по крайней мере, частично) жесткие финансовые ограничения.
Органы местного самоуправления, например, не могут взимать с жителей своего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их соответствующими услугами. Местные власти весьма неохотно идут и на увеличение уровня обычных налогов, чтобы финансировать такие услуги, поскольку население, как правило, весьма негативно относится к подобным действиям, и это может самым отрицательным образом сказаться на результатах следующих выборов. Кроме того, определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления.
Специальные округа обладают большей оперативностью и маневренностью управления, чем обычные муниципальные службы, ибо выведены из-под прямого контроля громоздкого бюрократического аппарата местных властей. Однако у специальных округов есть и недостатки. Их создание усложняет систему управления местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоординированной, затрудняет проведение на местах единой согласованной политики.
Рассмотренный выше материал, таким образом, свидетельствует о том, что местное управлений представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени – интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.
Признавая, что одним из важнейших направлений развития политических систем в современном мире является децентрализация властных полномочий, хотелось бы предостеречь от ее абсолютизации в качестве возможной панацеи от всех бед, в качестве средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. На определенном этапе не меньшее значение может иметь и централизация власти, у которой, хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.
Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления отнюдь не являются благом. Ведь полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на эффективности ее деятельности.
Централизация и децентрализация в конечном счете отнюдь не взаимоисключающие формы политической и административной организации. Во всех системах управления неизбежно имеются элементы как централизации, так и децентрализации власти. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления поэтому состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.
Муниципальная власть, являющаяся наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, должна иметь соответствующую модель реализации, учитывающей культурные, национальные, конфессиональные, социальные, экономические и иные особенности развития местного сообщества, его способность осуществлять самоуправление на основе целесообразного использования таких местных ресурсов, находящихся в его распоряжении, как природные, ландшафтные, социально-экономические и иные.
Особенности территориального развития муниципальных образований, уровень их социально-экономического развития, формы взаимодействия органов муниципальной власти при решении вопросов местного значения, их компетенция, реализация ими некоторых делегированных государственных полномочий, структура органов местного самоуправления приводят к проявлению особых моделей реализации муниципальной власти.
Модель реализации муниципальной власти представляет собой совокупность общественных отношений, регулируемых нормами права с учетом особенностей социально-экономического развития муниципального образования, реализации последними определенных функций, волеизъявления местного населения относительно его территориальной организации, а также структуры аппарата муниципальной власти, компетенции ее органов и должностных лиц, взаимодействия между ними.
В зависимости от компетенции муниципального образования, организационной структуры осуществления муниципальной власти, исполняемых функций, объема решаемых вопросов местного значения, делегированных отдельных государственных полномочий, территориальной организации муниципального образования можно выделить следующие модели реализации муниципальной власти: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) городской округ; 4) муниципальный район; 5) закрытое административно-территориальное образование; 6) наукоград; 7) приграничное муниципальное образование; 8) муниципальное образование в городе федерального значения.
Выделение среди городских и сельских поселений их дифференциаций в зависимости от численности населения и наличия в их составе других населенных пунктов не приводит к выделению новых моделей реализации муниципальной власти. Они характеризуют лишь отдельные различия данных поселений, которые не приводят к становлению качественно новых моделей реализации муниципальной власти. Имеющиеся различия в основном касаются уровня развития инфраструктуры, решения социально-экономических задач, культурно-духовного развития, а также территориального обустройства. В Республике Башкортостан с 1 января 2006 года действуют 943 сельских поселения (36 - преобразованы из поссоветов, 32 - образованы на основе укрупнения существующих, 873 - не изменены). Кроме того, имеются 14 городских поселений (12 городов районного значения, 3 поссовета).
Городской округ представляет собой отдельную модель реализации муниципальной власти, которая характеризуется тем, что она обеспечивает реализацию полномочий как поселения, так и муниципального района. Внутригородская территория городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург обусловливает выстраивание таких особых форм реализации муниципальной власти, как городские округи. В Республике Башкортостан имеются 8 городских округов (города республиканского значения Уфа, Стерлитамак, Салават, Нефтекамск, Октябрьский, Кумертау, Сибай, Агидель).
Муниципальный район является моделью реализации муниципальной власти, характеризующейся ее ролью в организации взаимодействия сельских и городских поселений с органами государственной власти. В зависимости от способов организации территориальных основ эта модель имеет следующие типы: 1) муниципальный район; 2) муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения, что приводит к наличию межселенных территорий, реализация муниципальной власти на которых связана с осуществлением на районном уровне полномочий муниципальных образований поселенческого уровня. Кроме того, территория муниципального района является объединением территорий городских и сельских поселений, входящих в его состав. В Республике Башкортостан действуют 54 муниципальных района, которые в основном образованы на базе существующих административно-территориальных образований районного уровня.
Закрытые административно-территориальные образования и наукограды, являясь городскими округами, исполняют некоторые делегированные им государственные полномочия, зависящие от специфики их образования и реализуемых ими функций. Создание закрытых административно-территориальных образо ваний обусловлено решением на данной территории вопросов оборонного значения, расположением крупных производств военной промышленности (Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»). В Республике Башкортостан имеется одно закрытое административно-территориальное образование - городской округ г. Межгорье.
Наукограды отличаются осуществлением в них крупных научных исследований, обеспечением научно-технического производства (Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации»). Особенности их функционирования как муниципальных образований устанавливаются федеральными законами. Организация местного самоуправления на внутригородских территориях в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге определяется их законами как субъектов федерации. Особенности осуществления муниципальной власти на приграничных территориях регулируется федеральным законом, определяющим режим приграничной территории (Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации»).
Другой основой выделения модели реализации муниципальной власти является схема взаимодействия представительного органа, главы муниципального образования, администрации, иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных его уставом.
В законодательстве закреплены следующие модели реализации муниципальной власти по признаку соотношения правовых статусов органов муниципальной власти и ее должностных лиц, а также числа жителей муниципального образования и граждан, обладающих избирательным правом: 1) представительный орган - глава муниципального образования, избранный местным населением и являющийся главой администрации; 2) представительный орган - глава муниципального образования, избранный местным населением и являющийся председателем представительного органа; 3) представительный орган - глава муниципального образования, избранный из числа депутатов; 4) сход граждан - глава муниципального образования, избранный на сходе и являющийся главой администрации; 5) представительный орган - глава муниципального образования, совмещающий должности председателя представительного органа и главы местной администрации; 6) представительный орган муниципального района, составленный из депутатов и глав поселений .
1. Первая модель реализации муниципальной власти характеризуется организационной самостоятельностью представительного органа и местной администрации, возглавляемой политической фигурой - главой муниципального образования, избранного непосредственно местным населением. В данной модели реализации муниципальной власти совмещаются политические функции главы муниципального образования с административными функциями главы местной администрации, что обусловливает снижение авторитета представительного органа. Эта модель воспроизводит элементы схемы разделения властей, характеризуется конкуренцией различных муниципальных органов, что обусловливает необходимость строгого определения правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепления в уставе порядка их взаимодействия.
Сильной стороной данной модели является сочетание политических и административных возможностей в руках главы муниципального образования, однако она допускает возможность использования популистским лидером властных возможностей в собственных интересах.
Эта модель реализации муниципальной власти имеет место в сельских и городских поселениях, муниципальных районах, а также в муниципальных районах с территорией с низкой плотностью населения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, в приграничных муниципальных образованиях, а также на внутригородских территориях городов федерального значения.
2. Вторая модель характеризуется доминированием представительного органа в осуществлении муниципальной власти. Глава муниципального образования, являясь председателем представительного органа, при реализации муниципальной власти может вмешиваться в деятельность местной администрации, что обусловливает необходимость строгого определения полномочий органов муниципальной власти и ее должностных лиц.
Глава местной администрации назначается по результатам конкурса, проведенного в порядке, определенном представительным органом. Состав конкурсной комиссии определяется в установленном порядке при участии представительного органа, он же устанавливает условия контракта с главой местной администрации, который заключает глава муниципального образования.
В Республике Башкортостан согласно нормам действующего законодательства во всех 104 вновь образованных муниципальных образованиях проведены местные референдумы по вопросам определения структуры (перечня) и наименований органов местного самоуправления, порядка избрания и полномочий главы муниципального образования. Население приняло решение о выборе данной модели реализации муниципальной власти.
Структура местной администрации разрабатывается под руководством главы местной администрации, а утверждается по его представлению представительным органом муниципального образования. Такой прядок утверждения кандидатуры главы местной администрации, ее структуры определяет относительную его подчиненность представительному органу, что определяет политическую роль главы муниципального образования и представительного органа и административную роль при осуществлении муниципальной власти.
Глава местной администрации должен иметь собственную компетенцию по решению вопросов местного значения. Необходимо упростить процедуру его выборов, избирая не всенародно, а из состава депутатов, что обеспечит экономию средств, а также учет в установленной численности депутатов для определения кворума заседания представительного органа.
Сильной стороной данной модели реализации муниципальной власти является возможность профессионализации исполнительно-распорядительного органа, использования лидерских качеств главы местной администрации, имеющего возможность работать в своей команде. Ее слабой стороной является возможность возникновения конкуренции между представительным органом и его председателем, с одной стороны, и местной администрацией и ее главой - с другой.
Данная модель реализации муниципальной власти имеет место в сельских и городских поселениях, муниципальных районах, а также в муниципальных районах с территорией с низкой плотностью населения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, в приграничных муниципальных образованиях, а также на внутригородских территориях городов федерального значения.
3. Третья разновидность модели может проявиться на уровне городских и сельских поселений, муниципальных районов, а также городских округов. Она возникает в том случае, когда представительный орган из числа депутатов избирает главу муниципального образования и назначает управляющего, работающего по контракту. В данном случае глава муниципального образования подконтролен представительному органу. Эта модель может иметь место в муниципальных районах, а также в муниципальных районах с территорией с низкой плотностью населения. Кроме того, данная модель функционирует в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, а также на приграничных территориях.
Для обеспечения работоспособности этой модели необходимо закрепить в уставе баланс взаимоотношений представительного органа, главы муниципального образования, а также главы местной администрации, их прав, обязанностей и предметов ведения, уточнить контрольные полномочия представительного органа, предоставить право смещения главы местной администрации квалифицированным большинством голосов депутатов в четко оговоренных в уставе случаях с целью исключения возможности влияния группы, составленной из квалифицированного большинства депутатов.
Данная модель реализации муниципальной власти также имеет место в сельских и городских поселениях, муниципальных районах, а также в муниципальных районах с территорией с низкой плотностью населения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, в приграничных муниципальных образованиях, а также на внутригородских территориях городов федерального значения.
4. Данная разновидность модели возникает в поселениях, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, и характеризуется отсутствием представительного органа и осуществлением его полномочий сходом граждан. Главу муниципального образования, который одновременно является главой местной администрации, представляется необходимым избрать на сходе граждан. В уставе необходимо определить порядок взаимодействия схода граждан и главы муниципального образования, условия, сроки и порядок осуществления им своих полномочий, меры его ответственности и подотчетности перед местным населением.
Эта модель возникает на территориях с низкой плотностью населения, включая и приграничные территории.
5. Эта модель характеризуется функционированием в сельских поселениях, где глава муниципального образования одновременно может быть председателем представительного органа и главой местной администрации. Он может быть избран представительным органом из числа депутатов, а также на основе проведения всеобщих выборов. Из данных случаев предпочтительным является избрание его из числа депутатов с целью усиления его подотчетности перед представительным органом. Глава муниципального образования, избранный на выборах и совмещающий должности председателя представительного органа, главы местной администрации, имеет сильные позиции перед представительным органом.
Эта модель осуществления муниципальной власти характеризуется необходимостью закрепления в уставе функций и системы ограничений, препятствующих негативному использованию главой муниципального образования совмещения должностей председателя представительного органа и главы администрации.
Данная модель реализации муниципальной власти формируется в сельской местности, включая и территории с низкой плотностью населения, а также приграничные территории.
6. Шестая модель реализации муниципальной власти формируется исключительно на уровне муниципального района. В ней представительный орган формируется из депутатов и глав поселений, входящих в муниципальный район. Имеются следующие модификации у данной модели реализации муниципальной власти: 1) глава муниципального района избирается на муниципальных выборах и является главой администрации, а председатель представительного органа избирается из числа депутатов; 2) глава муниципального района избирается на муниципальных выборах и входит в качестве председателя в состав представительного органа с правом решающего голоса, а глава администрации назначается по результатам конкурса; 3) глава муниципального района избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем, а глава администрации назначается по результатам проведения конкурса.
В данной модели для уменьшения расходов на избрание главы муниципального образования необходимо его избирать из числа депутатов и глав поселений, представляющих их в представительном органе муниципального района, а порядок составления структуры представительного органа, других органов муниципальной власти необходимо закрепить в уставе. При этом глава муниципального района одновременно может выступать в качестве председателя представительного органа, его депутата, а также депутата представительного органа поселения или его главы, что затрудняет решение вопроса об определении его статуса .
Сочетание территориальных и структурных признаков моделей реализации муниципальной власти приводит к проявлению их различных модификаций, которые отличаются между собой по ряду параметров. Например, в таблице 1 приведены различные модели, которые характеризуются наличием особенностей по структуре организации органов муниципальной власти, а также по признаку ее функционирования в сельском или городском поселении, городском округе, муниципальном районе, а также в муниципальном районе с территорией с низкой плотностью населения. Знак «+» означает, что данная модель с сочетанием этих признаков существует, а номера означают порядковый номер модификаций моделей реализации муниципальной власти, что введено для удобства. Например, в таблице числа 1, 2 и др. означают именно данные модификации моделей реализации муниципальной власти.
«Модель 8» обозначает модель реализации муниципальной власти, которая сложилась в муниципальном районе и имеет такую структуру органов муниципальной власти, которая характеризуется наличием представительного органа, главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах и являющегося председателем представительного органа.
В таблице 2 знак «+» означает, что данная модель существует, а знак «-» означает, что такая модель нереальна. Например, «модель 1» и закрытое административно-территориальное образование не совместимы, так как последнее является городским округом. В целом в таблице 2 обозначены 36 моделей реализации муниципальной власти. Кроме того, существуют еще две модели в сельской местности, характеризующиеся соответственно отсутствием представительного органа и функционированием вместо него схода граждан, а также совмещением в муниципальном образовании должностей главы муниципального образования, главы администрации и председателя представительного органа. Они могут быть реализованы как в муниципальном районе, так и в муниципальном районе с территорией с низкой плотностью населения, что позволяет выделить дополнительно еще четыре модели реализации муниципальной власти.
Кроме того, на уровне муниципального района могут быть реализованы модели, представительный орган которых формируется из делегированных депутатов представительных органов и глав поселений. Каждая из трех моделей отличается формой взаимодействия органов муниципальной власти и, таким образом, можно выделить также, учитывая наличие муниципальных районов и муниципальных районов с территорией с низкой плотностью населения, дополнительно еще 6 моделей реализации муниципальной власти. В городах федерального значения могут быть реализованы 3 модели реализации муниципальной власти.
Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время реализуются 49 моделей реализации муниципальной власти, основные признаки которых определены Федеральным законом от 6 октября 2006 года. В настоящее время для местного сообщества предоставлен довольно обширный выбор моделей реализации муниципальной власти, хотя их существование обусловлено двухуровневостью организации муниципальной власти, наличием закрытых административно-территориальных образований, приграничных территорий, наукоградов и других условий. Сравнительное их изучение и выявление определяющих признаков представляет собой довольно большую проблему, результаты решения которой могут создать основу совершенствования существующих моделей реализации муниципальной власти с целью более оптимального решения вопросов местного значения.
В целом все вышеперечисленные модели имеют как положительные, так и отрицательные характеристики. Когда глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является председателем представительного органа, он не имеет строго определенных полномочий по решению вопросов местного значения. Если он является главой администрации, то не происходит больших изменений в процессе исполнения полномочий последнего. Поэтому представляется необходимым выстроить модель, где имеются представительный и исполнительно-распорядительный органы местного самоуправления, нет гла вы муниципального образования с неопределенными функциями. В Федеральном законе установлены нормативы определения численности представительного органа в зависимости от количества жителей, обладающих избирательным правом.
Неопределенным является статус глав муниципального образования, депутатов, мера их ответственности перед населением и государством, что не позволяет определить принципы совмещения муниципальными управленцами государственных и муниципальных должностей. Для эффективной деятельности представительного органа необходимо увеличить число депутатов, работающих на постоянной основе, связать освобожденную работу депутата с замещением им соответствующей должности в представительном органе .
Формирование представительного органа муниципального района из глав и депутатов поселений противоречит нормам Европейской хартии о местном самоуправлении, где предусмотрены прямые выборы членов представительных органов при тайном голосовании . Кроме того, требование о численности депутатов представительного органа невозможно совместить с требованием избирательного законодательства о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей. Его формирование необходимо вести на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, при которой территория муниципального района составляет одновременно территорию единого многомандатного избирательного округа и территорию общерайонного избирательного округа .
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года правовой статус представительного органа находит более детальное и широкое закрепление по сравнению с Федеральным законом 1995 года. В его полномочия включены такие, как определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, утверждение структуры администрации по представлению ее главы, формирование контрольного органа, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования представительному органу, определение условий контракта главы администрации, закрепление порядка его проведения и требований к кандидатам на эту должность. Эти полномочия должны определять доминирующее положение представительного органа в системе органов муниципальной власти. Однако внутренняя противоречивость положений Федерального закона, нечеткость и многозначность его положений и формулировок является препятствием для реализации данного принципа местного самоуправления .
Администрация имеет неопределенный статус в случае, если ее возглавляет глава муниципального образования. В данном случае администрация превращается в орган, который не решает и не несет ответственности за решение вопросов местного значения, за исключением случаев, вытекающих из гражданского законодательства .
Создание контрольного органа муниципального образования должно быть предусмотрено его уставом. Во внутрирайонных муниципальных образованиях не всегда целесообразно создавать контрольно-счетный орган, так как в условиях недостаточного уровня кадровых и иных ресурсов контрольные полномочия могут реализоваться представительными органами. Кроме того, контрольный орган должен формироваться и иметь статус самостоятельной структуры. Не обходимо уточнить формулировку Федерального закона в части, которая определяет способ формирования контрольного органа (формируется на муниципальных выборах или представительным органом), представляется целесообразным избрание аудиторов на основе решений представительного органа .
Территориальные основы муниципальных образований характеризуются неопределенностью организации и удаленностью ее органов от населения. Остается неопределенным вопрос установления границ между поселениями и межселенной территорией, а также границ межселенных территорий, что затрудняет решение задачи определения размера территории, находящейся под юрисдикцией муниципальных районов. Отсутствует методика определения пешей и транспортной доступности, что также создает трудности при установлении границ муниципальных образований, определении труднодоступной местности. Кроме того, при установлении границ муниципальных образований учитывается мнение населения лишь существующих муниципальных образований, а вновь образованных - не учитывается.
В целом в Федеральном законе от 6 октября 2003 года не установлен механизм контроля и меры ответственности при установлении территории муниципальных образований, что приводит к различным искажениям процесса определения их границ. В результате в ряде субъектов Российской Федерации наблюдаются отступления от норм Федерального закона от 6 октября 2003 года. В них сформированы муниципальные районы без сельских и городских поселений, а также муниципальные районы с городскими округами, сельскими и городскими поселениями, являющиеся отклонением от установленных норм.
Представляется необходимым дальнейшее уточнение правовых основ моделей реализации муниципальной власти, взаимодействия ее органов, а также их взаимодействия с органами государственной власти.
Обеспечение самостоятельности органов муниципальной власти, а также возможности ограниченного вмешательства органов государственной власти в их деятельность, более конкретное определение полномочий органов муниципальной власти, форм их взаимодействия является основой дальнейшей оптимизации моделей реализации муниципальной власти.
Л И Т Е Р А Т У Р А
1. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М., Юристъ, 2005. С. 221-223.
2. Усманова Р.М. Особенности выборов в органы местного самоуправления различных муниципальных образований // Избирательный процесс на региональном уровне: проблемы теории и практики. Сборник научных статей республиканской научно-практической конференции. - Уфа: БАГСУ, 2006. С. 108.
3. Черников В. Модельный устав муниципального образования // Муниципальное право. - 2004. № 4. С. 29.
4. О конституционности ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131-ФЗ // Муниципальное право. 2004. № 1. С. 12.
5. Миронов Н. Реформа местного самоуправления и проблемы организации представительных органов муниципальных образований // Муниципальное право. 2004. № 3. С. 16.
6. Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации // Муниципальное право. 2005. № 1. С. 84.
7. Налетов В. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления // Муниципальное право. 2005. № 2. С. 42.
8. Система муниципальных правовых актов // Муниципальное право. 2004. № 3. С. 45.
Халит Хисамутдинов
