Местное самоуправление осуществляется непосредственно. Местное самоуправление: проблемы общественного участия

Население может участвовать в управлении делами общества в разных формах. Выделяются такие виды участия, как рекомендательное участие, совещательное участие, решающее участие. Необходимо констатировать, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие, как референдум, выборы, сходы.

Широкая децентрализация мест обязательно должна дополняться внутримуниципальной децентрализацией: развитием общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, стимулированием самодеятельной активности жителей - без этого местное публичное управление не станет подлинным самоуправлением, несмотря на законодательную "прописку" термина "местное самоуправление". Если закрепление самостоятельности местной власти в той или иной мере имело место и ранее, в том числе в советский период, за счет организации местных советов, расширения их прав, то раскрепощение инициативы непосредственно граждан, местных сообществ жителей всегда было, да и остается в настоящее время, большой проблемой.

Зачем стимулировать самодеятельную активность населения? Рассуждая об общественном самоуправлении жителей, нельзя обойти подобные вопросы молчанием. Проще дать ответ на первый из них. Сила индивида - в осознании им и своих личных интересов, и интересов коллектива, в который он включен, с которым связаны его основные жизненные проявления, в умении подняться от личного интереса до интереса общественного, в стремлении соединять в рамках своего опыта индивидуальные и коллективные ценности.

Когда же люди не только передоверяют решение касающихся их вопросов профессиональным управленцам, но и при этом не имеют ни сил, ни желания, ни средств контролировать последних, действовать вместе с ними или наряду с ними, они становятся беззащитными перед своеволием власти, теряют вкус к творчеству, созиданию. Люди превращаются в маргиналов и их индивидуальная слабость предопределяет слабость коллектива, общества, государства. С маленькими людьми нельзя решать большие задачи. Вот почему втягивание населения в самоуправленческий процесс важно и для властных структур. Невозможно решать все проблемы муниципальных образований силами исключительно муниципальных органов.

Как же раскрепощать самоуправленческие потенции людей? Это вопрос из разряда неисчерпаемых. Однако можно сформулировать принципиальный подход к его разрешению. Воспользуемся для этого рассуждениями М.А. Краснова. Признавая необходимость развития организационной самодеятельности населения, он выступает против институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-самодеятельных структур, т.е. против смешения публично-властного и общественного. Процесс их сближения, по мысли М.А. Краснова, должен быть естественным.

В противном случае мы вновь станем свидетелями фактического огосударствления (в смысле обюрокрачивания) общественных формирований по месту жительства. Что же касается правового регулирования «общественной ветви» самоуправленческого движения, то оно должно сводиться не к закреплению структуры и компетенции общественных органов, а к формированию условий их свободного создания, развития и даже отмирания. Покусившись же на внутреннюю жизнь самодеятельных формирований, государство в зародыше убьет управленческие клетки, которые при правильном уходе за ними могли бы в будущем составить ткань реального самоуправления, стать очагами формирования психологии свободы и самоответственности.

Таким образом, общественное самоуправление недопустимо навязывать сверху, хотя бы из благих побуждений. Повсеместное создание тех же органов территориального общественного самоуправления по принципу полного охвата ими всей территории муниципального образования при неготовности самих граждан работать по-настоящему в территориальных формированиях или под началом последних лишь дискредитирует идею общественного самоуправления.

В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидно, что приведенный перечень является открытым. Аналогичный вывод можно сделать из анализа норм ФЗ-131.

Анализируя внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении:

1) местный референдум;

2) опрос граждан, плебисцит;

3) местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);

4) наказы избирателей;

5) отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления;

7) собрания, сходы, конференции граждан;

8) территориальное общественное самоуправление;

9) массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.);

10) обращение в органы местного самоуправления;

11) правотворческая инициатива;

12) публичные слушания;

13) деятельность в представительных органах местного самоуправления;

14) осуществление муниципальной службы;

15) иные формы.

Ниже эти формы будут рассмотрены более подробно.

Местный референдум - утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения. Близок к референдуму опрос по вопросам местного значения, проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мнение жителей не имеет силы обязательного решения - органы местного самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности. Иногда опрос в форме голосования называют консультативным референдумом.

Как элемент конституционной системы , местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.). Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и др.

Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Решения местного референдума имеют обязательный характер на территории соответствующего муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления. Принятые на референдумах решения, например уставы муниципальных образований, подлежат государственной регистрации. Однако регистрация - это не утверждение акта, а форма проверки его законности.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решений референдумов в пределах своей компетенции. Если для реализации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.

Вопросы местных референдумов. На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее;

4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.

Право гражданина на участие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования. Аналогом принципа прямых выборов является принцип непосредственного участия граждан в принятии решений по всем вопросам местного самоуправления, которые могут выноситься на референдумы.

В основном совпадают также принципы организации выборов и референдумов.

Местные референдумы не могут назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на той территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после его отмены.

Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, обладающим правом на участие в местном референдуме, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдуме и которые зарегистрированы в установленном порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Право инициативы также принадлежит совместно представительному органу местного самоуправления, главе местной администрации.

Инициатива проведения референдума, исходящая от граждан, избирательных, иных общественных объединений, включает несколько этапов. Во-первых, необходимо образовать инициативную группу местного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может образовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива проведения референдума исходит от избирательного объединения, иного общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения, местной организации независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации. В ходатайстве должен содержаться вопрос референдума, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта или заменяющего его документа, адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от нее. Ходатайство подписывается всеми членами группы. Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства рассматривает его. В случае соответствия ходатайства требованиям закона она передает его в представительный орган местного самоуправления, в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган местного самоуправления обязан в течение не более 20 дней проверить соответствие выносимого на референдум вопроса требованиям законодательства.

Если названный орган признает законность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня решения представительного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отрицательное решение представительного органа влечет отказ в регистрации инициативной группы со стороны избирательной комиссии муниципального образования в тот же срок. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообразности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После принятия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или вносить иные вопросы.

В-третьих, в поддержку инициативы проведения референдума организуется сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следующего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней. Сбор подписей проводится на подписных листах, содержащих формулировку вопроса, который предлагается вынести на референдум. Гражданин, поддержавший инициативу проведения референдума, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа.

После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает общее число подписей, а также число подписей по каждому населенному пункту и составляет итоговый протокол. Подписные листы и подлинный экземпляр итогового протокола передаются представителями инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая в течение 15 дней проверяет представленные материалы. В случае соответствия порядка выдвижения инициативы требованиям закона комиссия направляет подписные листы, итоговый протокол инициативной группы, копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Представительный орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня получения документов о выдвижении инициативы референдума большинством голосов от общего числа депутатов назначает местный референдум. Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки либо представительный орган отказал в назначении референдума, референдум при наличии к тому законных оснований назначается судом по обращениям граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

Решение о назначении местного референдума должно быть официально опубликовано.

Референдум проводит избирательная комиссия муниципального образования, получающая статус комиссии местного референдума. В организации референдума участвуют также территориальные и участковые комиссии референдума. Комиссии референдума каждая на своем участке работы решают все практические вопросы организации референдума. Порядок деятельности комиссий референдума аналогичен порядку деятельности избирательных комиссий на выборах.

В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициативе инициативной группы, то обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на данную группу.

Референдум признается комиссией референдума несостоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается непринятым, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании (получивших бюллетени).

Результаты референдума могут быть признаны недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума;

в) по решению суда.

Для изменения границ муниципального образования в ряде случаев, а также преобразования муниципального образования требуется согласие жителей, выявляемое посредством голосования. Закон от 6 октября 2003 г. (ст. ст. 12, 13, 24) определил, что данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством о референдумах для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом.

Таким образом, волеизъявление граждан по названным вопросам выявляется посредством процедуры местного референдума, но с рядом особенностей. Особенности эти таковы. Во-первых, не действует запрет проведения агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Во-вторых, не действуют положения, определяющие обязательную силу решения референдума.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Сход граждан.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования , в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы.

В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться.

Муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Выборы бывают очередные, дополнительные, досрочные, повторные.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая установка очередных выборов - обеспечение преемственности муниципальной власти.

Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депутатским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются тогда, когда в округе оказываются замещенными 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа работающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов - обеспечение максимального уровня представительности муниципальной власти.

Досрочными называют выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального образования. Здесь применительно к представительному органу местного самоуправления речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о необходимости новых общих выборов. От очередных выборов эти общие выборы отличает их чрезвычайный характер, необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.

Повторные выборы проводятся тогда, когда очередные, досрочные выборы признаются несостоявшимися или недействительными, или кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными.

Повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в их итоге депутаты не могут быть избраны на срок более одного года. Повторные выборы следует отличать от повторного голосования. При последнем новая избирательная кампания не начинается. Заново проводится только акт голосования по двум кандидатам, набравшим на первичных выборах (очередных, досрочных, дополнительных) наибольшее число голосов. Повторное голосование - это так называемый второй тур.

Очередные, досрочные, повторные выборы представительных органов власти в целом именуют еще общими выборами.

Муниципальные выборы организуются избирательными комиссиями при содействии органов государственной власти, органов местного самоуправления. Организация конкретных выборов включает мероприятия по их подготовке и проведению. В числе главных подготовительных действий назначение выборов, планирование избирательных мероприятий, структурирование избирательной территории путем образования избирательных округов, участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей на основе данных регистрации (учета) избирателей, финансирование выборов. Проведение выборов выражается в выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты, на выборные должности, информационных, в том числе агитационных отношениях, проведении голосования, установлении итогов голосования, выборов, их обнародовании.

В особом порядке организуется избрание глав муниципальных образований на сходах граждан, заседаниях представительных органов местного самоуправления. Собственно избирательное законодательство данные отношения прямо не регулирует. Названные выборы проводятся в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Здесь выделяются две главные схемы организации выборных мероприятий:

1) избрание должностных лиц на сходах граждан;

2) избрание должностных лиц на заседаниях органов местного самоуправления.

В первом случае организацию избрания осуществляют должностные лица органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, участники сходов, например, избранные в состав счетной комиссии. Подготовка и проведение таких выборов осуществляются в настоящее время на основании законодательства о местном самоуправлении, в том числе о сходах (собраниях, конференциях) граждан и территориальном общественном самоуправлении, регламентов сходов (собраний, конференций) граждан. Во втором случае избрание организуют муниципальные должностные лица, профильные комитеты, комиссии органов представительной власти, работники аппарата органов местного самоуправления.

3. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Законодательством определены различные формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.
Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие;
2) инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные Федеральным законом;
3) инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня после поступления в него документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном
порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации.
Муниципальные выборы, которые проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которое проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом.
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
В случаях, предусмотренных федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, для решения вопросов местного значения. Сход граждан характеризуется следующими признаками:
1) осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования;
2) может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.
На данном общественном мероприятии председательствует глава муниципального образования или иное лицо.
Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников, и оно подлежит обязательному опубликованию и исполнению.
Правотворческая инициатива граждан, с которой может выступить группа граждан, обладающая избирательным правом, реализуется в порядке, установленном нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования.
Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать три процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативно-правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с федеральным законом.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или его должностным лицом в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления.
Данное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; несколько жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Органы такого самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
3) избрание органов территориального общественного самоуправления;
4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления осуществляют следующие функции:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социальнобытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:
1) территория, на которой оно осуществляется;
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
4) порядок принятия решений;
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Публичные слушания могут проводиться представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативноправовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Собрание граждан проводится для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Собрание граждан проводится по инициативе:
— населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления;
— представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и их должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Следует отметить, что результаты опроса носят рекомендательный характер.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан проводится по инициативе:
— представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения;
— органов государственной власти субъектов Федерации — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативно-правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопросов, предлагаемых гражданам;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств:
1) местного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
2) бюджета субъекта Федерации — при проведении опроса по инициативе органов государственной власти.
Обращения граждан в органы местного самоуправления — это реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.
Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность.
Однако рассмотренные нами формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении этим перечнем не исчерпываются, поскольку ст. 33 Федерального закона предусмотрены и другие формы.

Библиографический список

Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Страсбург, 1985.
Конституция РФ. М., 1993. Ст. ст. 12, 130-133.
Федеральный закон РФ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»//СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5497.
Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Там же. 1998. № 2. Ст. 224.
Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Там же. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»//Там же. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3108.
Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350//Там же. 2005. № 24. Ст. 2370.
Приказ Минфина России от 21 декабря 2004 г. № 119н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных образований»//Рос. газета. 2005. 10 февр.
Приказ Минюста России от 23 августа 2005 г. № 138 «Об утверждении форм документов для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»//Рос. газета. 2005.
1 сент. Приказ Минюста России от 26 августа 2005 г. № 145 «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования»//Рос. газета. 2005. 3 сент.
Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. № 111-35 « О местном самоуправлении»//Вестник Законодательного Собрания СПб. 1997. № 7-8.
Закон Санкт-Петербурга от 29 сентября 2003 г. № 547-74 «Об устройстве и капитальном ремонте придомовых и внутридворовых проездов и въездов и пешеходных дорожек»//Там же. 2003. № 11.
Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Утв. Александром II 19 февраля 1861 г.//Полн. собр. законов. Собр. 2. Т. XXXVI-7И 436657.
Городовое Положение (1862 г.)//Свод законов Российской империи. Т. 2. Кн. 1. М., 1910.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Утв. указом Александра II 1 января 1864 г.//Полн. собр. законов. Собр. 2. Т. XXXIX. № 40457.
Билюкова Е. Реформа местного самоуправления при Екатерине ^//Законность. 2004. № 4. С. 52-54.
Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995.
Гордеев А. А. История казачества: В 4 ч. М., 1992.
Козлов Ю. М. Исполнительная власть. Муниципальный уровень// Вестник МГУ. Сер. 11. 1993. № 2.
Местное самоуправление в России/Под ред. В. Д. Полищука, М. С. Клопыжникова. Саратов, 1994.
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.
Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления: Учеб. пособие. Новосибирск, 1997.
Шугрина Е. С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах: аналитический обзор законов о местном самоуправлении. Новосибирск, 1997.

Первая - формы непосредственного осуществления населением местного са­моуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вто­рая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:

♦ местные референдумы;

♦ муниципальные выборы;

♦ сходы граждан в малых муниципальных образованиях.

Ко второй группе относятся: участие граждан в опросах по различным вопро­сам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, мирные массовые акции населения, а также разнооб­разные формы территориального общественного самоуправления, которые рас­сматриваются в разделе 1.8.

Согласно Федеральному закону 2003 года, граждане вправе участвовать в осу­ществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих за­конодательству, т. е. перечень форм прямой демократии не ограничен. Участие граждан в местном самоуправлении основано на принципах законности и добро­вольности. Государственные органы и их должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населе­нию в осуществлении им местного самоуправления и участии в его осуществле­нии.

Местный референдум

Высшая форма народовластия на муниципальном уровне - местный референ­дум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов ме­стного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо ор­ганами и должностными лицами и подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования. Принятое решение может быть обжа­ловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными органами государственной власти.

Решение о проведении местного референдума принимается представитель­ным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициа­тиве населения, избирательных объединений или главы местной администра­ции. Порядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации». В местном референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избира­тельным правом. Он проводится на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его итоги и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на мест­ном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий.

Муниципальные выборы

Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избира­тельного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муници­пального образования. В случаях, установленных федеральным законом, выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.

Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными зако­нами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кан­дидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избира­тельных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.

При проведении муниципальных выборов используются различные избира­тельные системы (рисунок). Основные из них - выборы по избирательным ок­ругам («мажоритарная» система) и пропорциональная система.

Под формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления понимаются способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев каких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц и без получения ими властных полномочий. Эти формы предназначены для личного, прямого, непосредственного участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. закрепляет обширный перечень форм непосредственного участия населения муниципального образования в решении вопросов местного значения. В нем четко выделяются следующие формы:

1. местный референдум ;
2. муниципальные выборы ;
3. голосование по отзыву депутата , члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
4. сходы граждан;
5. правотворческая инициатива граждан;
6. территориальное общественное самоуправление;
7. публичные слушания;
8. собрания граждан;
9. конференции граждан или собрания делегатов;
10. опросы граждан;
11. обращения граждан в органы местного самоуправления.

Однако жизнь муниципальных образований, самодеятельность местного населения намного богаче абстрактных юридических форм. Практика местного самоуправления в России может выработать самые разнообразные формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Поэтому закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

Ведущее место среди форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления занимают референдум и муниципальные выборы. Как говорится в ст. 3 Конституции РФ, референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа.

В отечественной литературе долгое время велись дискуссии по вопросу классификации местных референдумов. Большинство ученых склонялось к мнению, что их можно подразделить в зависимости от юридической силы принимаемых на референдуме решений на два вида: обязательные и консультативные.

Противоречивый характер доктринального толкования института референдума нашел свое отражение в содержании регионального законодательства. Практически во всех законах субъектов Федерации о местном референдуме подчеркивается, что решения, принятые местным референдумом, являются общеобязательными для исполнения и могут быть отменены только местным референдумом. Тем не менее в отдельных субъектах принимались законы о местном референдуме, которые наряду с обязательными закрепляли и консультативные референдумы. Так, например, в ст. 2 Закона Ивановской области «О местном референдуме в Ивановской области» 1996 г. записано: «Для выяснения мнения населения муниципальных образований по вопросам объединения, преобразования или изменения их границ и наименований, изменения административно-территориальных границ, необходимости введения местных налогов и сборов , отчуждения муниципальной собственности и другим важным вопросам местного значения может проводиться консультативный референдум». Его результаты не носят обязательного характера и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии правовых актов (ст. 3).

Федеральный закон 2003 г. поставил точку в многолетнем споре о видах местного референдума. Он не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Для выявления и учета мнения населения муниципальных образований может использоваться такая форма непосредственной демократии , как опросы граждан (ст. 31). Это дает возможность рассматривать местный референдум как голосование граждан по важным вопросам местного значения, результатом которого становится решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений.

Самая распространенная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления - муниципальные выборы, которые проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким путем формируются как представительные органы местного самоуправления, так и органы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции муниципальной власти. Непосредственно населением избираются депутаты, члены иных выборных органов, выборные должностные лица местного самоуправления. Государство обеспечивает конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Благодаря этому все граждане участвуют в формировании системы представительной демократии на муниципальном уровне.

Весьма эффективной формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в России может стать голосование граждан по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. не только предусмотрел возможность отзыва названных лиц, но и закрепил правовой механизм его проведения. Основаниями отзыва могут послужить лишь конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить им возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

В Федеральном законе отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосование по вопросу территориальных изменений муниципального образования урегулированы одними и теми же правовыми нормами (ст. 24). В действительности ничего общего в содержании этих законоположений нет, не считая того, что в обоих случаях речь идет о голосовании граждан. Однако подобной общности правовых норм явно недостаточно для объединения их в единый институт, поскольку законодательно регламентируются столь значимые и в то же время совершенно несопоставимые формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, какими являются и голосование по отзыву, и голосование по территориальному изменению муниципального образования. Они отличаются по такому существенному признаку, как предмет голосования.

В селах и поселках страны с небольшой численностью жителей сход граждан является основным инструментом осуществления народовластия . Он, по существу, заменяет и местный референдум, и представительный орган муниципального образования, который в данном случае не формируется. Сход граждан должен осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. На практике это означает, что он должен использовать с учетом специфики муниципального образования полномочия, закрепленные в ст. 17 и 35 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Только на сходе граждан следует решать вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления, к числу которых относятся:

• принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
• выборы и заслушивание отчетов о деятельности должностных лиц местного самоуправления;
• утверждение местного бюджета и отчета о его использовании; использование внебюджетных фондов и муниципального имущества;
• установление местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством субъекта Российской Федерации; утверждение местных программ и планов комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования;
• контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления.

Порядок определения правового статуса схода граждан, выполняющего полномочия представительного органа местного самоуправления, устанавливается законом субъекта РФ. Обычно на сходе граждан принимается решение об осуществлении им полномочий представительного органа местного самоуправления, на основе которого соответствующая норма закрепляется в уставе муниципального образования.

Сходы граждан созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Инициатива созыва принадлежит главе муниципального образования либо группе жителей поселения численностью не менее 10 человек, обладающих избирательным правом.

В зависимости от субъектов инициативы созыва проявляются некоторые отличия в реализации процессуальных норм. Глава муниципального образования самостоятельно принимает решение о созыве схода и доводит его до сведения жителей поселения. Требование о проведении схода по инициативе жителей муниципального образования должно быть оформлено в виде подписных листов, которые заверяются лицом, осуществляющим сбор подписей. В них обязательно формулируется вопрос, вносимый на сход, определяются ориентировочные сроки его проведения, указываются паспортные данные граждан, поддержавших инициативу созыва схода.

Подписные листы должны быть предъявлены главе муниципального образования, который обязан назначить сход граждан не позднее двух недель со дня регистрации поступления подписных листов. Инициативу о созыве схода должно поддержать своими подписями не менее 10 жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Не является нарушением норм действующего законодательства и сложившаяся практика, когда сход граждан созывается на основании решения, принятого жителями поселения на предыдущем сходе.

Глава муниципального образования обеспечивает проведение схода граждан. Не позднее чем за 15 дней до проведения схода он доводит до сведения жителей поселения решение о созыве схода и его повестку дня. О времени и месте проведения схода жители поселения оповещаются доступными способами не менее чем за три дня до его созыва.

Сход граждан как институт непосредственной демократии отличается от всех других видов собраний жителей поселения тем, что он выступает в качестве высшего органа местного самоуправления на территории муниципального образования. С учетом важности схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения в сходе обязаны участвовать выборные лица местного самоуправления. Уклонение от исполнения этой обязанности может послужить основанием для выражения им недоверия и отзыва на сходе граждан в порядке, определенном уставом муниципального образования.

На сходе граждан по должности председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Роль председательствующего заключается в том, чтобы обеспечить деловое обсуждение вопросов повестки дня схода граждан, создать все условия для свободного обмена мнениями и выработки проекта оптимального решения.

Решения схода принимаются по общему правилу открытым голосованием. Однако глава муниципального образования и другие должностные лица, а также органы ТОС избираются тайным голосованием. Решение считается принятым, ели за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Все решения схода, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Они не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной и муниципальной власти или их должностными лицами.

Принятое в установленном порядке решение может быть отменено или изменено только сходом граждан. В случае несоответствия решения действующему законодательству оно может быть признано в судебном порядке недействительным.

Исполнение решений, принятых на сходе граждан, обеспечивают органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Если для реализации решения требуется издание нормативного правового акта, то исполнительный орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ. Обычно решения схода доводятся до сведения населения главой муниципального образования через средства массовой информации или другими доступными способами не позднее, чем в десятидневный срок со дня его принятия, если иное не оговорено в самом решении.

Правотворческая инициатива граждан

Под правотворческой инициативой граждан понимается официальное внесение в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке установленном уставом муниципального образования. Субъектом этой инициативы выступает группа граждан, обладающих избирательным правом. Она может быть сформирована на собрании граждан по месту жительства, сходе граждан и во время проведения общественно-политических акций.

Минимальная численность инициативной группы определяется уставом муниципального образования. Однако она не может превышать 3% общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления. В зависимости от численности населения муниципального образования в ее состав обычно входят 10-20 человек.

Уставы муниципальных образований подробно регламентируют порядок регистрации правотворческой инициативы граждан. В соответствии с их предписаниями инициативная группа граждан регистрирует правотворческую инициативу в представительном органе местного самоуправления. Для этого требуется представить по месту регистрации петицию граждан, проект правового акта с обоснованием необходимости его принятия и список членов инициативной группы с указанием паспортных данных. Прием документов и их регистрация оформляются протокольным решением, дата принятия которого и считается датой регистрации правотворческой инициативы граждан.

На основании протокольного решения представителям инициативной группы выдается официальный образец подписного листа. При сборе подписей в поддержку правотворческой инициативы граждан требуется строго придерживаться всех его реквизитов. В противном случае подписи жителей муниципального образования могут быть признаны недействительными.

Уставы муниципальных образований определяют минимальное количество подписей, необходимых для поддержки правотворческой инициативы граждан. Правовой нормой устанавливается или фиксированное количество подписей в поддержку инициативы, или в процентном отношении от числа избирателей муниципального образования. Так, например, в ст. 35 Устава г. Липецка сказано, что жители города, обладающие избирательным правом, осуществляют правотворческую инициативу путем внесения в городской Совет депутатов предложений о принятии нормативно-правовых актов города, отмене или изменении ранее принятых правовых актов города за подписью не менее одной тысячи человек.

В Уставе г. Омска, напротив, предусмотрено, что число подписей, необходимых для внесения правотворческой инициативы, устанавливается не менее одного процента от числа избирателей, принявших участие в последних по времени муниципальных выборах (ст. 79).

Оригиналы подписных листов с окончательным текстом петиции и проектом муниципального правового акта вносятся инициативной группой на имя председателя представительного органа местного самоуправления. Правильность оформления подписных листов и достоверность подписей граждан проверяет муниципальная избирательная комиссия. Но иногда для выполнения этой работы представительный орган местного самоуправления создает специальную комиссию.

Решение о внесении муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан на рассмотрение представительного органа местного самоуправления принимается в присутствии полномочных представителей инициативной группы на его заседании. Без предварительного согласования с различными службами проект муниципального правового акта включается в повестку дня заседания представительного органа местного самоуправления, а также направляется главе муниципального образования.

Отказ в принятии муниципального правового акта к рассмотрению возможен в случае, когда его положения противоречат Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования. Выявленные противоречия должны быть удостоверены заключением (актом) правовой экспертизы.

Реализация правотворческой инициативы граждан обеспечивается дополнительными гарантиями, установленными на федеральном уровне. В ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. четко определены случаи, когда для реализации правотворческой инициативы граждан применяются в качестве норм прямого действия, сформулированные в его содержании нормы - гарантии. Если, например, представительный орган местного самоуправления муниципального образования не принял правовой акт, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы граждан, то принятие к рассмотрению и само рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с федеральным законодательством.

Представительный орган местного самоуправления обязан рассмотреть внесенный проект муниципального правового акта на открытом заседании с участием представителей инициативной группы граждан. Им должна быть обеспечена возможность изложить свою позицию по существу проекта муниципального правового акта, обосновать необходимость его принятия. В этой связи можно выступить с докладом о проекте правового акта или в прениях по его обсуждению, которое проходит в соответствии с регламентом проведения заседаний представительного органа местного самоуправления.

Сроки рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы граждан, определяются уставом муниципального образования. Они колеблются в диапазоне от одного до трех месяцев со дня внесения проекта. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003 г. они не должны превышать трех месяцев.

В отличие от уставов муниципальных образований названный выше закон предусматривает возможность принятия проекта муниципального правового акта, внесенного инициативной группой граждан, не только представительным органом местного самоуправления, но и другими органами и должностными лицами муниципальной власти, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. В этом случае применяются правовые нормы как Федерального закона 2003 г., так и нормы регламента, регулирующие порядок издания актов исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Такая процедура принятия муниципальных правовых актов, внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, является вполне оправданной. Она позволяет принимать муниципальные правовые акты прямого действия, обеспечивать максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, четко определять конкретных исполнителей.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. В свою очередь, муниципальный правовой акт, принятый в установленном порядке, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) в 10-дневный срок, если иное не оговорено в содержании самого акта.

Территориальное общественное самоуправление

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. сформулировано легальное определение понятия территориального общественного управления (ТОС): это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного осуществления под свою ответственность собственных инициатив по вопросам местного значения. Данное определение является ключевым для правильного понимания одной из важнейших форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Специфика ТОС заключается в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуется создавать формальные структуры, наделять их правотворческими полномочиями, методами властного воздействия на общественные отношения - для него достаточно механизмов самоорганизации населения. Содержание всей деятельности ТОС составляют:

• выдвижение собственных инициатив населения в местных делах;
• определение оптимальных путей решения локальных проблем;
• добровольное исполнение принятых решений.

Правовую основу организации и деятельности территориально общественного самоуправления составляют Конституция РФ, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований.

В настоящее время почти во всех субъектах РФ приняты специальные законы о ТОС. Они закрепляют принципы организации и функционирования ТОС, его систему, полномочия и формы деятельности органов, гарантии эффективности решения локальных проблем жизнеобеспечения населения. В ряде муниципальных образований приняты положения о территориальном общественном самоуправлении.

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории. При этом учитываются исторические, национальные, культурные, социально-экономические и иные признаки целостности конкретной территории, границы деятельности жилищно-коммунальных служб, особенности архитектурно-планировочных зон или жилищных комплексов, производственные и соседские связи людей.

Федеральным законом 2003 г. определены формы непосредственного осуществления населением ТОС. К ним отнесены собрания и конференции граждан, а также специально создаваемые его органы.

Под собранием понимается форма организованного сбора жителей территории, на которой осуществляется ТОС, для обсуждения и решения вопросов местного значения.

Разновидность собрания - конференция жителей. Но она является собранием представителей граждан, проживающих на определенной территории. Конференции созываются тогда, когда проведение обычных собраний жителей затруднено из-за большой численности населения микрорайона, территориальной разбросанности улиц, жилых домов и т.п.

Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. В зависимости от содержания функций и территориальной сферы деятельности формируются как советы и комитеты ТОС, комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов, подъездов и др. Все они являются формой самоорганизации граждан по месту жительства. Но вместе с тем органы ТОС нельзя относить к общественным объединениям граждан, поскольку они в отличие от общественных объединений действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население на основе не членства, а совместной работы по выполнению определенных функций в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов.

Закон с исключительной четкостью и необходимой дифференциацией определяет перечень территорий, в пределах которых может осуществляться ТОС. К ним относятся следующие территории проживания граждан:

• подъезд многоквартирного жилого дома;
• многоквартирный жилой дом;
• группа жилых домов;
• жилой микрорайон;
• сельский населенный пункт, не являющийся поселением;
• иная часть территории поселения.

Судя по редакции правовой нормы, перечень территорий, на которых может осуществляться ТОС, является открытым. Законодательством субъектов РФ, уставами муниципальных образований он может быть существенно расширен за счет конкретизации такого понятия, как «иная часть территории поселения».

Законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований закрепляли три альтернативные формы избрания органов ТОС. Они могли избираться на общих собраниях или конференциях граждан по месту их жительства, на сходах и на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В последнем случае должна была приводиться в действие исключительно громоздкая и дорогостоящая процедура выборов органов ТОС, которая по существу ничем не отличается от процедуры выборов представительных органов местного самоуправления. На практике выход был найден в совмещении выборов представительных органов местного самоуправления и органов ТОС.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что органы ТОС избираются только на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Тем самым исключается возможность искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм представительной и непосредственной демократии.

Факт учреждения ТОС признается с момента регистрации устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными актами представительного органа местного самоуправления. Как юридическое лицо ТОС подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации .

Применить эти нормы на практике чрезвычайно трудно, а может быть и вовсе невозможно. Как справедливо отмечалось в юридической литературе, субъектами ТОС являются граждане, население соответствующей территории в целом, а также органы ТОС. В отличие от них территориальное общественное самоуправление представляет собой определенную деятельность по осуществлению гражданами по месту своего жительства собственных инициатив в вопросах местного значения. Для этого используются как институты непосредственной демократии - собрания и конференции граждан, так и органы ТОС, избираемые на собраниях и конференциях. Однако статус юридического лица в соответствии с Федеральным законом 2003 г. получили не органы ТОС, а само территориальное общественное самоуправление, т.е. социальная деятельность.

Остается неясной правовая природа устава ТОС. По своим формально-юридическим признакам он не может быть нормативным правовым актом, поскольку субъекты ТОС не наделены Конституцией РФ публично-властными полномочиями и не вправе принимать общеобязательные правовые акты. Но его нельзя отнести и к локальным правовым актам, разновидностью которых является устав объединения граждан, определяющий взаимоотношения объединения и входящих в него членов. ТОС по определению не может быть структуированным объединением граждан, поскольку оно осуществляется на принципах самоорганизации. Поэтому в его уставе вряд ли удастся с необходимой юридической чистотой закрепить правовой статус ТОС. Он неизбежно станет уставом не объединения граждан, а деятельности по осуществлению территориального общественного самоуправления, процесса выдвижения и реализации гражданами различных инициатив по вопросам местного значения.

Серьезные трудности поджидают учредителей ТОС при регистрации его в качестве юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Анализ Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что нормы о порядке регистрации ТОС как юридического лица должны содержаться в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления.

В ст. 50 ГК РФ предусмотрено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Поскольку ГК РФ оставляет перечень некоммерческих организаций открытым, то различные их формы могут предусматриваться специальным законом.

Как вытекает из содержания ст. 27 Федерального закона 2003 г., территориальное общественное самоуправление - особая форма некоммерческих организаций. Порядок регистрации его в качестве юридического лица должен быть установлен законом. Однако Конституция РФ относит гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71), что не позволяет определить порядок регистрации ТОС как юридического лица в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления. Потребуется принятие Федерального закона, регулирующего вопросы создания и государственной регистрации территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица.

Представляется, что после многочисленных судебных разбирательств, все равно придется вернуться к практике правотворчества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, когда в качестве юридических лиц признавались только органы ТОС.

Высшими органами территориального общественного самоуправления являются собрания и конференции граждан по месту жительства. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. определяет лишь условия правомочности собраний и конференций граждан по вопросам организации и осуществления ТОС.

Собрание считается правомочным, если в нем принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории (с 16-летнего возраста). В работе конференции должны участвовать не менее 2/3 делегатов избранных на собраниях граждан, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Остальные вопросы подготовки и проведения собраний и конференций граждан по месту жительства отданы на усмотрение законодателей субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В настоящее время действуют законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, которые определяют порядок созыва и проведения собраний и конференций граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления. Так, в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении населения в г. Омске, утвержденным решением Омского городского Совета от 5 июня 1996 г., общие собрания или конференции граждан по месту жительства созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в два года. Правом их созыва наделены депутаты Законодательного собрания области, городского Совета, избранные от жителей данного микрорайона в органы городского и территориального общественного самоуправления населения, а также инициативная группа жителей данной территории в составе не менее 10% проживающих на данном участке.

Подготовкой собрания или конференции граждан по вопросам организации и осуществления ТОС занимается оргкомитет. Он определяет норму представительства делегатов на конференцию, информирует население о месте и времени проведения собрания (конференции), содержании повестки дня, порядке рассмотрения вопросов.

Собрания и конференции граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления наделены широкой компетенцией. Они могут рассматривать любые вопросы, составляющие предметы его ведения. Данное правило действует даже в том случае, если такие вопросы формально отнесены к компетенции других органов ТОС.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. закрепляет исчерпывающий перечень вопросов организации и осуществления ТОС, которые относятся к исключительной компетенции собраний и конференций граждан. Входящие в него вопросы могут быть решены только на собраниях и конференциях граждан. Это служит дополнительной гарантией ведущей роли собраний и конференций граждан среди других форм осуществления ТОС.

Территориальное общественное самоуправление граждан практически проявляется и реализуется через деятельность своих структурно организованных и постоянно функционирующих органов, имеющих в распоряжении материальные и финансовые средства.

Федеральный закон 2003 г. впервые определил функции органов ТОС, т.е. основные направления их деятельности по организации и осуществлению территориального общественного самоуправления. Среди них исключительно важное значение имеют хозяйственно-организаторская и правотворческая функции. На основании закона органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. В целях реализации правотворческих инициатив они вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления подробно расписываются полномочия органов ТОС по осуществлению их функций. Примером может быть уже упоминавшееся Положение о территориальном общественном самоуправлении населения в г. Омске. Согласно Положению органы ТОС имеют право:

• вносить предложения в планы и программы экономического и социального развития территории;
• участвовать в экологической экспертизе объектов производственной инфраструктуры;
• вносить предложения по переименованию улиц и площадей, объявлению памятниками истории культуры объектов, находящихся на самоуправляемой территории;
• осуществлять контроль совместно с уполномоченными на то органами за соблюдением правил чистоты и порядка, санитарно-гигиенических норм в сфере торговли , общественного питания, бытового и иного обслуживания населения самоуправляемой территории;
• привлекать население к участию в работе по обеспечению сохранности жилого фонда, благоустройству и озеленению территории, охраны общественного порядка;
• принимать меры по организации досуга населения, проводить культурно-массовые и спортивные мероприятия с населением по месту жительства, содействовать развитию народного творчества;
• организовывать общественные работы на территории микрорайона, включая оплачиваемые, в пределах переданных средств; вносить предложения городскому Совету, главе муниципального образования о признании недействительными актов предприятий , учреждений и организаций, нарушающих права органов ТОС; координировать действия органов ТОС с деятельностью представительных и исполнительных органов местного самоуправления;
• согласовывать режим работы предприятий и организаций, оказывающих услуги населению;
• вносить предложения по улучшению охраны общественного порядка, работы муниципального пассажирского транспорта; организовывать работу по изучению общественного мнения по вопросам жизнедеятельности территории; вносить предложения в исполнительные органы местного самоуправления о создании комиссий по изучению состояния дел по различным вопросам жизнедеятельности территории, по контролю за работой учреждений и организаций, находящихся на территории района;
• организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения.

Эффективное использование органами ТОС предоставленных им полномочий позволяет наполнить всю их деятельность социальным содержанием.

Для осуществления своих функций органы ТОС могут распоряжаться определенными материальными и финансовыми ресурсами . Их финансовые ресурсы состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от предпринимательской деятельности органов ТОС, гражданско-правовых сделок, добровольных взносов и пожертвований физических и юридических лиц, а также других, не запрещенных законом поступлений.

Органы территориального общественного самоуправления вправе создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах, выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, эксплуатации и ремонту жилого фонда, кооперировать на добровольной основе средства жителей и юридических лиц для финансирования целевых социальных программ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает исчерпывающий перечень требований к структуре и содержанию устава ТОС. С их учетом в уставе ТОС должны быть отражены локальные особенности формирования и осуществления территориального общественного самоуправления в строго определенных территориальных границах. Законом запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.

Сказанное позволяет сделать вывод, что в Федеральном законе 2003 г. рамочно, в самых общих чертах, определяется порядок организации и осуществления ТОС. Более детально все вопросы учреждения и функционирования ТОС, формирования его материально-финансовой базы, обеспечения гарантий участия граждан в осуществлении ТОС прорабатываются в уставе муниципального образования и (или) в специальном нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления. С практической точки зрения более целесообразно урегулировать отношения по организации и осуществлению территориального общественного самоуправления в специальном нормативном правовом акте, а не увеличивать объем устава муниципального образования за счет норм, не имеющих непосредственного отношения к институту местного самоуправления. В этом смысле заслуживает внимания опыт муниципального образования г. Омск, где, как мы уже говорили, принято специальное Положение о территориальном общественном самоуправлении населения в городе Омске.

Публичные слушания

Одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправлении являются публичные слушания - публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, которые внесены в представительный орган местного самоуправления или уже находятся в процессе рассмотрения. Цель их проведения заключается в подключении коллективного разума к обсуждению проектов муниципальных правовых актов, выработке научно обоснованных рекомендаций по повышению эффективности их норм.

Публичные слушания призваны обеспечить информационную открытость действий и решений органов местного самоуправления, создать канал обратной связи, позволяющий населению влиять на выработку принимаемых решений и устанавливать общественный контроль за ходом их реализации.

Публичные слушания могут проводиться как представительным органом местного самоуправления, так и главой муниципального образования. Но в них обязательно должны участвовать жители муниципального образования.

Инициаторами публичных слушаний могут выступать население, представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования. Если публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, то они назначаются представительным органом, а если по инициативе главы муниципального образования, то соответственно - главой.

Предметом публичных слушаний могут быть любые вопросы местного значения, для решения которых требуется принятие муниципальных нормативно-правовых актов. Однако публичные слушания целесообразно проводить по наиболее значимым вопросам, решение которых может оказать серьезное влияние на развитие муниципального образования. Это подтверждается и требованием Федерального закона 2003 г. о вынесении на публичные слушания проектов муниципальных нормативно-правовых актов, документов и вопросов, обозначенных в официальном перечне (ст. 28). В этот перечень включены:

1. проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2. проект местного бюджета и отчеты о его исполнении;
3. проекты планов и программ развития муниципального образования;
4. вопросы о преобразовании муниципального образования.

Однако необходимо иметь в виду, что обязательный перечень вопросов местной жизни, выносимых на публичные слушания, может быть расширен путем издания специальных законов. Примером тому может быть Градостроительный кодекс РФ, который предписывает проведение публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки территории муниципального образования.

Императивный характер приведенных норм федеральных законов является гарантией, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институтом участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Сказанное вовсе не означает, что обязательный перечень вопросов, выносимых на публичные слушания, может устанавливаться только федеральными законами. С учетом особенностей социально-экономического развития муниципального образования, исторических и иных местных традиций он может быть расширен уставом муниципального образования. В северных регионах России, например, на публичные слушания начали выноситься вопросы о сохранении оленьих пастбищ, охотничьих и рыболовецких угодий, защиты водоемов от загрязнения нефтью и газовым конденсатом.

Публичные слушания являются относительно новой формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Но аналогичный институт депутатских слушаний уже использовался в муниципальной практике, был предусмотрен законами ряда субъектов Российской Федерации, находил отражение в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов местного самоуправления.

Так, например, Регламентом муниципального Совета г. Воронежа предусмотрено, что депутатские слушания проводятся открыто. Официальное сообщение о повестке депутатских слушаний, времени и месте их проведения доводятся до сведения граждан через средства массовой информации не позднее, чем за пять дней до их начала.

Депутатские слушания открываются вступительным словом председательствующего, который информирует о сути обсуждаемого вопроса, его значимости, регламенте проведения слушаний, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово представителю постоянной комиссии муниципального Совета или приглашенному лицу для доклада, после чего начинаются прения по обсуждаемому вопросу, в которых могут принимать участие депутаты и приглашенные лица.

Роль председательствующего заключается в том, чтобы обеспечить деловое обсуждение вопросов повестки дня депутатских слушаний, выслушать мнение их участников. Серьезно разобраться в них, дать возможность всем желающим задать вопросы, выступить с подведением итогов дискуссии.

По результатам депутатских слушаний могут быть приняты мотивированное заключение и рекомендации, за проекты которых проголосовало большинство депутатов муниципального Совета, принявших в них участие. Все выступления участников депутатских слушаний протоколируются. Протокол заверяется подписью председательствующего на депутатских слушаниях.

Материалы депутатских слушаний используются в работе муниципального Совета, направляются его постоянным комиссиям и главе муниципального образования. Ход депутатских слушаний и принятые документы могут освещаться в средствах массовой информации.

С учетом сложившейся практики Федеральный закон 2003 г. закрепляет правовую норму, согласно которой порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. В этой связи возникает необходимость определить оптимальное соотношение правового регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний в уставе муниципального образования и специальном нормативном акте представительного органа местного самоуправления.

Институт публичных слушаний по своему объему относительно небольшой. Он включает всего несколько норм материального права. Поэтому их целесообразно закрепить в уставе муниципального образования, а процессуально-процедурные нормы, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, сформулировать в регламенте представительного органа местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. оставляет на усмотрение муниципальных образований вопрос о форме правового регулирования отношений по организации и проведению публичных слушаний. Тем не менее он предписывает, чтобы в муниципальном правовом акте были предусмотрены заблаговременное оповещение жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомление их с проектом муниципального правового акта, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях граждан, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Как показывает первый опыт проведения публичных слушаний в г. Омске, практика может выработать и другие процедуры обсуждения важнейших вопросов местной жизни. Так, в г. Омске были назначены публичные слушания по проектам 48 целевых программ экономического и социального развития муниципального образования. На них приглашались известные специалисты по конкретным отраслям и сферам муниципального управления , эксперты, представители бизнеса и общественных объединений.

Председательствующим на публичных слушаниях был избран мэр муниципального образования. С докладами выступали руководители рабочих групп по подготовке проектов целевых программ экономического и социального развития Омска. Содоклады делали известные специалисты по муниципальному хозяйству, образованию, культуре, здравоохранению, социальной защите населения, молодежной политике, правовому воспитанию и т.п. Эксперты представляли на публичные слушания свои заключения по всем спорным вопросам. В прениях по обсуждаемому проекту целевой программы могли выступать все желающие.

Средства массовой информации широко освещали весь ход публичных слушаний, своевременно обнародовали их результаты.

Итоги публичных слушаний дали возможность существенно доработать проекты целевых программ экономического и социального развития г. Омска, перейти на программно-целевые методы муниципального управления, повысить эффективность муниципальных правовых актов.

Собрание граждан

В ст. 31 Конституции РФ закреплено право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Поскольку конституционное право граждан названо в числе других политических прав, то, скорее всего, здесь речь идет о собраниях политических партий, предвыборных собраниях, встречах депутатов с избирателями. Между тем собрания граждан могут быть и самостоятельными формами участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Собрание - это совместное присутствие граждан в заранее определенном месте с целью коллективного обсуждения, а возможно, и решения каких-либо вопросов местной жизни. Оно отличается относительной монолитностью внутренней организации участников, пространственной локальностью, предметной общностью обсуждаемых вопросов, личной заинтересованностью в их решении.

В зависимости от целей проведения собраний граждан в Федеральном законе 2003 г. они подразделены на два вида.

В первую очередь выделяется собрание граждан как отдельная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Оно представляет собой форму совместного публичного обсуждения общественно значимых вопросов местного значения, одновременного получения многими лицами важной информации. Такие собрания проводятся на части территории муниципального образования в целях обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Поскольку Федеральный закон 2003 г. не определяет минимальный возраст участников собрания, проводимого в целях осуществления местного самоуправления, то при его подготовке необходимо руководствоваться ст. 60 Конституции РФ. В этой статье сформулирована норма, согласно которой «гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. различает еще и второй вид собраний граждан. Это собрания для реализации задач территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 27 Закона они проводятся не только для совместного публичного обсуждения вопросов организации и осуществления ТОС, но и для принятия важных решений, в том числе и по вопросам, которые относятся к их исключительной компетенции. В таких собраниях могут участвовать и лица, достигшие 16 лет.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Если собрание граждан проводится по инициативе представительного органа или главы, оно назначается соответственно представительным органом или главой муниципального образования. Если инициатором выступило население, собрание назначается представительным органом местного самоуправления в порядке, определенном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом ТОС.

Собрание граждан не может принимать документы в форме муниципальных правовых актов. Оно вправе принимать лишь обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления. В этих документах обращается внимание муниципальных властей на необходимость решения каких-либо общественно значимых вопросов, принятия нормативных правовых актов, эффективного использования бюджетных средств, усиления контроля за выполнением принятых решений и т.п.

В целях адекватного выражения интересов участников собрания могут избираться лица, уполномоченные представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. В результате выборов они получают своеобразный мандат на внеочередной прием представителями муниципальной власти, на обсуждение с ними вопросов, сформулированных собранием граждан, на поиски их оптимальных решений.

Собрание граждан, проводимое для реализации задач территориального общественного самоуправления, принимает решения по всем вопросам, отнесенным к его компетенции уставом ТОС.

Обращения, принятые собранием граждан, носят для органов и должностных лиц местного самоуправления рекомендательный характер. Они вправе отказать в решении вопросов местного значения, сформулированных в обращении собрания граждан, без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Причем такой отказ нельзя обжаловать в рамках существующих правовых процедур, добиться законными средствами принятия решения, на котором настаивает собрание граждан. Тем не менее принятые собранием граждан обращения подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, с направлением письменного ответа.

Нормы Федерального закона 2003 г. о порядке назначения и проведения собрания граждан являются основополагающими, носят рамочный характер. Они предполагают дальнейшее развитие механизма правового регулирования на федеральном и региональном уровнях. Это непосредственно вытекает из содержания самого Закона, который устанавливает, что порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания определяются данным Законом, уставом муниципальные образования и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом территориального общественного самоуправления.

Итогами собрания граждан являются обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления и принятые по ним решения. Они подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Конференция граждан (собрание делегатов)

По своему целевому назначению, объему полномочий и порядку проведения конференция (собрание делегатов) практически ничем не отличается от собрания граждан. В сущности, они представляют две равноценные формы совместного публичного обсуждения гражданами важнейших вопросов местного значения или реализации задач территориального общественного самоуправления. Однако не всегда возможно и целесообразно проводить собрание граждан.

Серьезные организационно-технические трудности возникают при большой численности населения на соответствующей части территории городского округа и при наличии в составе сельского муниципального образования нескольких территориально разобщенных поселений с небольшим количеством жителей в каждом из них. Поэтому уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом ТОС может быть предусмотрено, что в определенных случаях полномочия собраний граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Федеральный закон 2003 г. не устанавливает порядок назначения и проведения конференции граждан, не определяет процедуру избрания делегатов. Это вполне логично, поскольку решать такие вопросы можно лишь при всестороннем учете природно-географических условий каждого муниципального образования, сложившейся в нем схеме расселения людей, плотности населения. Отнюдь не случайно Закон предписывает урегулировать отношения по назначению и проведению конференции граждан, выборам делегатов не в законе субъекта Российской Федерации, а на муниципальном и локальном уровнях.

Однако в десяти субъектах Российской Федерации были приняты законы о собраниях (сходах) и конференциях граждан. И хотя их нормы должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом 2003 г., накопленный опыт правового регулирования отношений по подготовке и проведению конференции граждан представляет несомненный интерес.

Конференция граждан проводится по инициативе населения части территории муниципального образования, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, органов ТОС. Требование о проведении конференции по инициативе населения должно быть оформлено подписным листом.

В зависимости от субъектов выдвижения инициативы проведения конференции граждан, она назначается представительным органом или главой муниципального образования, выборным органом ТОС. При этом применяются процедуры, характерные для назначения собрания граждан.

Выдвижение и выборы делегатов на конференцию граждан могут проходить в форме сбора подписей жителей под петицией. По предложению оргкомитета конференции в петицию вносятся по нормам представительства кандидатуры делегатов. Тот кандидат, которого поддержало своими подписями более половины жителей территории, обладающих избирательным правом, и считается избранным на конференцию в качестве делегата с правом решающего голоса.

Решение о созыве конференции граждан, ее повестка дня доводятся до жителей не позднее, чем за 15 дней до ее открытия. Конференция считается правомочной, если в ней приняло участие не менее 2/3 избранных делегатов.

Конференция граждан проводится в соответствии с регламентом работы, утверждаемым ее делегатами. Все решения принимаются большинством голосов делегатов зарегистрированных в день открытия конференции. По вопросам повестки дня конференция граждан может принять обращение к представительному органу или главе муниципального образования, заключение на проект муниципального правового акта, решение по предметам ведения территориального общественного самоуправления.

Принятые на конференции граждан документы направляются в представительный орган и главе муниципального образования, должностным лицам местного самоуправления, выборным органам ТОС. С учетом разделения полномочий они должны в месячный срок рассмотреть полученные документы, принять по ним решение и направить его председателю конференции граждан или другому лицу, уполномоченному конференцией представлять ее во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в местных средствах массовой информации или доведены до сведения населения в других доступных формах.

Опрос граждан

По смыслу Федерального закона 2003 г. опрос граждан необходимо рассматривать как самостоятельный институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и как метод конкретных социологических исследований (ст. 31).

Опрос граждан как институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок выявления мнения жителей муниципального образования по вопросам местной жизни и отдельным вопросам государственного значения.

Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. совершенно определенно предписывает использовать опрос граждан и как метод выявления мнения населения по общественно значимым вопросам. Без применения этого метода в исследовательских процедурах нельзя собрать доброкачественную информацию о субъективной оценке гражданами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, об эффективности решения сложных экономических, социальных и экологических проблем муниципального образования.

По своей природе опрос граждан является консультативным институтом непосредственной демократии. Федеральный закон 2003 г. предусматривает проведение опроса граждан на всей или части территории муниципального образования, но вместе с тем четко определяет, что его результаты носят рекомендательный характер. Органы государственной и муниципальной власти могут учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности в содержании нормативных правовых актов и управленческих решений .

В опросе граждан могут участвовать все жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, обладающие избирательным правом. С учетом этих нормативных требований в опросе граждан смогут принимать участие жители муниципального образования, обладающие не только определенными знаниями и жизненным опытом, но и психическим здоровьем.

Опрос граждан можно охарактеризовать как пассивную форму участия жителей муниципального образования в осуществлении местного самоуправления и решении отдельных государственных вопросов, так как население не наделено правом выдвигать инициативу о его проведении. Опрос граждан проводится по инициативе:

• представительного органа или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;
• органов государственной власти субъекта Российской Федерации - для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для строительства объектов регионального и межрегионального значения.

Опрос граждан как форма непосредственного осуществления местного самоуправления предусмотрен в законах Красноярского края, Читинской и Владимирской областей. В их числе выделяется Закон Владимирской области «О порядке организации и проведении опроса граждан на территории Владимирской области» от 28 сентября 2000 г., который обстоятельно урегулировал отношения по выявлению общественного мнения и использованию его результатов в деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Однако в уставах муниципальных образований закреплены лишь отдельные нормы о проведении опроса граждан. Так, в ст. 81 Устава г. Омска декларируется: «В целях изучения общественного мнения при подготовке важных решений, затрагивающих интересы населения города, органы городского самоуправления вправе проводить опросы жителей. Результаты опросов носят консультативный характер».

Для устранения пробелов в правовом регулировании отношений по организации и проведению опросов граждан на муниципальном уровне Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что порядок его назначения и проведения определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Такой подход к регулированию отношений по организации и проведению опроса граждан следует признать оправданным. Институт опроса может быть востребован в первую очередь при необходимости учета мнения жителей крупных городских округов, когда сложно организовать местный референдум, провести собрание или конференцию граждан. Поэтому даже в рамках полномочий органов местного самоуправления, предоставленных Федеральным законом 2003 г., должен присутствовать элемент усмотрения в организации и проведении опроса граждан на территории конкретного муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В этих целях издается муниципальный правовой акт, в котором закрепляются основные мероприятия по подготовке и проведению опроса граждан. В его содержании обязательно должны быть отражены:

• дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
• методика проведения опроса;
• форма опросного листа;
• минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает определенные требования к методологии проведения социологических опросов граждан. Они должны проводиться только в форме анкетирования, путем получения ответов граждан на вопросы, поставленные в опросном листе. Сами вопросы должны быть сформулированы наиболее понятным образом, поставлены в некотором логическом контексте и исключать в ответах случайность выбора той или иной альтернативы. Варианты возможных ответов должны отражать всю палитру мнений граждан по существу поставленных вопросов.

Проведение опроса граждан должно предполагать: случайную выборку некоторого процента жителей, которые будут опрошены, обеспечение при этом репрезентативности, возможность машинной обработки опросных листов, использование статистических методов для оценки результатов опроса.

Опрос граждан на муниципальном уровне должен проводиться на основе принципов открытости, гласности, научной обоснованности, документирования полученных результатов и верификации (возможности проверки). Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Источники финансирования подготовки и проведения опроса граждан, определяются в зависимости от субъектов выдвижения инициативы о назначении опроса. Если с инициативой опроса граждан выступили представительный орган местного самоуправления, то финансирование всех мероприятий по его подготовке и проведению осуществляется за счет средств местного бюджета. Когда с такой инициативой выступают органы государственной власти субъекта Российской Федерации, все затраты по подготовке и проведению опроса граждан покрываются из регионального бюджета.

Обращения граждан в органы местного самоуправления

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Обращения граждан, будучи одной из важнейших форм реализации их конституционного права на участие в управлении делами общества и государства, одновременно являются эффективной организационно-правовой гарантией защиты всех других прав и свобод граждан, их законных интересов

Федеральный закон 2003 г. конкретизирует конституционную норму применительно к деятельности органов местного самоуправления. В нем предусматривается возможность индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления.

Правовой основой обращения жителей муниципального образования за защитой своих прав и охраняемых интересов в органы местного самоуправления являются законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и законы о порядке рассмотрения обращений граждан.

В зависимости от содержания все обращения граждан подразделяются в соответствии с законодательством на четыре вида: предложения, заявления, жалобы и ходатайства.

Предложения являются формой обращения граждан, не связанной с нарушением их прав. Они содержат индивидуальное или коллективное мнение граждан по различным вопросам жизни общества и государства, их рекомендации по улучшению деятельности органов местного самоуправления, совершенствованию действующего законодательства и практики его применения, повышению эффективности работы предприятий, учреждений и организаций, а также их должностных лиц.

Заявления представляют собой обращения граждан в органы местного самоуправления, к их должностным лицам по поводу реализации своих прав, свобод и законных интересов, предусмотренных Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами.

Жалобы - это обращения граждан в органы местного самоуправления, к их должностным лицам с требованием о восстановлении прав, свобод и законных интересов, нарушенных управленческими решениями и противоправными действиями (бездействием) органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории муниципального образования.

Ходатайство - обращение с просьбой о предоставлении лицу того или иного статуса (беженца, вынужденного переселенца, участника ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и т.д.).

На практике в органы местного самоуправления обращаются за защитой своих прав и законных интересов не только граждане Российской Федерации, но также иностранные граждане и лица без гражданства. Правовым основанием для таких обращений служит норма ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Федеральный закон 2003 г. с учетом сложившейся практики устанавливает месячный срок рассмотрения обращений граждан. В течение одного месяца должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу требований и предложений, сформулированных в обращениях граждан.

В настоящее время отношения по рассмотрению обращений граждан в органы местного самоуправления урегулированы как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне действует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции 1980 г.) в той части, в которой он не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Вместе с тем во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о порядке рассмотрения обращений граждан. Но в Амурской области был принят Закон от 19 декабря 1996 г. «Об обращениях граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления», который носит специальный характер.

Регистрация обращений граждан в органы местного самоуправления осуществляется путем заполнения регистрационно-контрольной карточки с указанием регистрационного номера, даты поступления, фамилии и инициалов заявителя, его социального положения, названия коллектива, религиозного или общественного объединения, адреса, тематики, типа и характера обращения, аннотации. Одновременно оформляется алфавитная карточка для справочной картотеки, карточка для поручений, контрольное дело. В крупных городских округах регистрация осуществляется в автоматизированной системе «АСКОГ».

На федеральном и региональном уровнях законодательством установлен единый срок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления, который не должен превышать одного месяца. Однако из этого правила законами субъектов РФ сделаны три исключения:

1) обращения граждан, не требующие дополнительного изучения и проверки, рассматриваются безотлагательно, но не позднее 15 дней;

2) если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен председателем представительного органа местного самоуправления или главой муниципального образования, либо их заместителями, но не более чем на один месяц;

3) обращения военнослужащих и членов их семей в органы местного самоуправления рассматриваются в семидневный срок, однако в случае необходимости срок может быть продлен, но не более чем на 15 дней.

Законодательством запрещено направлять заявления и жалобы граждан на рассмотрение тех должностных лиц местного самоуправления, действия которых обжалуются.

По любому обращению гражданина в органы местного самоуправления должна быть проведена объективная проверка, принято законное и обоснованное решение, дан исчерпывающий ответ автору. На заключительном этапе рассмотрения обращений граждан необходимо проводить аналитическую работу, позволяющую в полной мере выявить характер поступающих жалоб, заявлений и предложений, очертить круг наиболее острых проблем, требующих принятия стратегических решений, отобрать все ценные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения, повышению эффективности местного самоуправления. Только в этом случае обращения граждан в органы местного самоуправления станут важным средством реализации и защиты прав личности, укрепления связи должностных лиц с населением, превратятся в существенный источник социально значимой информации, будут способствовать усилению контроля за деятельностью органов муниципальной власти.

В Российской Федерации пока не принят закон, устанавливающий административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы муниципальной власти. Не предусмотрена такая ответственность и Кодексом РФ об административных правонарушениях . По смыслу статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. административная ответственность должна быть установлена законами субъектов Российской Федерации. Теперь должностные лица местного самоуправления привлекаются лишь к дисциплинарной ответственности .

Собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты и иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Для непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в России могут использоваться так же формы реализации политических прав граждан, закрепленные в конституции РФ. В их числе выделяются собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации и пикеты.

Собрания граждан являются, по существу, универсальной формой народовластия, пригодной не только для выражения своих политических взглядов, но и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они созываются для встречи кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и на выборные должности в муниципальных образованиях, для заслушивания отчетов депутатов и должностных лиц местного самоуправления, для получения важной информации.

Митинг можно определить как форму организованного выражения общественного мнения, поддержки резолюций, требований и других обращений граждан, проводимый в заранее определенном месте и в заранее определенное время. Правом принимать решения в данном случае обладают все граждане, присутствующие на митинге.

Шествие представляет собой форму публичного выражения коллективного мнения граждан путем передвижения по проезжей части улиц и площадей с плакатами и транспарантами, но без громкоговорителей и другой звукоусиливающей аппаратуры. Шествие может осуществляться только по заранее определенному маршруту.

Демонстрация - это один из видов шествий граждан. Но в отличие от шествий ее проведение может сопровождаться призывами через звукоусилители.

Пикетирование - коллективное расположение граждан у входа в здание с плакатами, транспарантами и другими средствами наглядной агитации, в которых отражена позиция пикетчиков по общественно значимым вопросам. Пикетирование должно осуществляться без шествия и звукоусиления.

Правовую основу проведения массовых публичных акций составляют нормы ст. 31 Конституции РФ, в которой закреплено право граждан на участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Все акции должны проводиться мирно, без оружия.

Порядок организации и проведения массовых публичных акций определяется в настоящее время Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций» от 28 июля 1988 г. и Указом Президента Российской Федерации «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г.

В шести субъектах РФ приняты региональные законы о проведении массовых публичных акций. Они предусматривают уведомительный и разрешительный порядок проведения массовых публичных акций, закрепляют правовые основы для отказа инициаторам в проведении митингов, уличных шествий и демонстраций, определяют места, специально предназначенные для массовых публичных акций, регулируют применение комплексных мер для поддержания общественного порядка.

Анализ действующего законодательства показывает, что с заявлениями о намерении провести массовую публичную акцию для решения вопросов местной жизни заинтересованные лица обращаются в исполнительные органы местного самоуправления. Сделать это могут граждане не моложе 18 лет, уполномоченные трудовыми коллективами, органами общественных объединений и отдельными группами населения.

Заявление подается в письменной форме не позднее чем за десять дней до намеченной даты проведения массовой публичной акции. В заявлении указывается цель, форма публичной акции, место проведения или маршруты движения, время ее начала и окончания, предполагаемое количество участников, паспортные данные уполномоченных лиц и организаторов, место их работы или учебы.

Исполнительный орган местного самоуправления рассматривает заявление и сообщает о принятом решении не позднее чем за пять дней до времени проведения массовой публичной акции. Он вправе предложить гражданам, обратившимся с заявлением, иное время и место проведения акции.

Массовая публичная акция должна проводиться в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. При этом должны строго соблюдаться законы, правила безопасности людей, общественный порядок. Участникам акции запрещается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба.

Исполнительный орган местного самоуправления запрещает массовую публичную акцию, если цель ее проведения противоречит Конституции РФ, действующему законодательству, либо угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Нарушение установленного порядка проведения массовых публичных акций влечет за собой административную или уголовную ответственность виновных лиц.

Однако массовые публичные акции не всегда выступают в качестве формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Они приобретают такие свойства лишь в случаях, когда проводятся в целях повышения эффективности работы органов и должностных лиц местного самоуправления, консолидации жителей муниципального образования для решения важных социальных проблем.

Федеральный закон 2003 г. исходит из объективной предпосылки дальнейшего развития местного самоуправления в России, которое может дать огромное разнообразие форм непосредственного участия жителей страны в решении вопросов местного значения. Предусмотреть появление новых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и тем более урегулировать их на федеральном уровне практически невозможно, да и не нужно. Это будет сдерживать инициативу жителей муниципальных образований различных регионов России решать самостоятельно и под свою ответственность как можно больше вопросов местного значения с учетом исторических, национальных и иных местных особенностей и традиций. К новым формам участия населения в осуществлении местного самоуправления предъявляется лишь одно требование: не противоречить Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

В местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в качестве формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления служат национальные общины. Они создаются на принципах самоорганизации населения, ведущего кочевой образ жизни. Руководящими органами в каждой общине являются совет и председатель, которые избираются на общем собрании членов общины.

Национальные общины обеспечивают рациональное использование природных ресурсов родовых угодий, сохранение структуры традиционной жизни коренных народов, защиту своих интересов во взаимоотношениях с промышленными предприятиями и органами государственной власти.

В станицах Дона и Кубани некоторые функции территориального общественного самоуправления выполняют казачьи общины. Для решения вопросов местной жизни каждая община периодически собирает казачий круг, где выбирают атамана и других должностных лиц общинного самоуправления. В пределах своей компетенции общины решают вопросы землепользования, благоустройства, охраны общественного порядка, воспитания молодежи и др.

В республиках Северного Кавказа широко используется такая традиционная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как совет старейшин. Благодаря своему высокому авторитету среди жителей аулов, советы старейшин рассматривают мелкие споры, принимают решения консультативного характера в адрес органов местного самоуправления.

В таежных селах Сибири сохранилась исконная форма самостоятельного решения вопросов местной жизни, которую в народе называют «помощь». Ее суть заключается в том, что односельчане всем миром ставят за два-три дня молодоженам или семье переселенцев новый дом, заготовляют для престарелых дрова, доставляют им сено, помогают убирать урожай с приусадебных участков, ремонтировать постройки и т.п. Делается это на общественных началах, т.е. бесплатно.

Самодеятельность населения Российской Федерации в решении вопросов местной жизни получит свое практическое выражение и в других формах. Уже теперь жители муниципального образования вправе самостоятельно принимать решения о формах и объеме их участия в непосредственном осуществлении местного самоуправления. Органы государственной и муниципальной власти и их должностные лица обязаны лишь содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, в создании благоприятных условий для расширения прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. При этом должны строго соблюдаться принципы законности и добровольности в выборе оптимальных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, применяться материальные, организационные и юридические гарантии реализации конституционных прав граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местной жизни.

Контрольные вопросы

1. Что понимает закон под народной правотворческой инициативой? Каков порядок ее прохождения?
2. Каков порядок работы с обращениями граждан?
3. Какие вопросы не могут выноситься на местный референдум?
4. Какими институтами непосредственной демократии представлена система территориального общественного самоуправления?

Решите казусы

К. обратился в суд с жалобой о нарушении его конституционных прав избирать и быть избранным в органы сельского самоуправления и назначении даты выборов главы администрации сельского округа. Решением судебной коллегии по гражданским делам верховного суда республики в составе РФ постановлено назначить выборы главы администрации сельского округа, возложив определение даты выборов на законодательный (представительный) орган республики. Правомерно ли решение судебной коллегии?

В крае отсутствовал закон об отзыве выборного должностного лица муниципального образования. В краевом центре данный институт был предусмотрен уставом краевого центра. Согласно уставу представительный орган краевого центра назначил голосование по отзыву главы краевого центра, так как вступил в законную силу приговор краевого суда в отношении главы. За отзыв проголосовало 50% зарегистрированных в краевом центре избирателей. Дайте юридический анализ ситуации.

На сходе граждан был решен вопрос об установлении местного сбора на содержание и реставрацию культурно-исторических памятников города. Прокурор города обратился в суд и в обоснование своей позиции заявил, что установление местных налогов и сборов не входит в компетенцию схода граждан. Решите дело.

Жители поселка внесли в поселковый совет три народные правотворческие инициативы: о самообложении населения для строительства дороги; о порядке землеотвода под строительство жилых домов; о пожертвовании для православного храма. Дайте юридическую оценку ситуации.

Дума муниципального района решила провести опрос граждан о месте расположения нового кладбища и об изменении целевого назначения части земель сельскохозяйственного назначения на земли сельских населенных пунктов района. Дума поручила проведение опроса избирательной комиссии района, которая проинформировала жителей о проведении опроса за девять дней до его проведения. Правомочна ли дума принять подобное решение? Дайте юридический анализ ситуации.

Эффективное общественное участие в местном самоуправлении является чуть ли не главным проявлением демократии. Как же идет этот процесс в России? Какие коллизии возникают между инициативами местных властей и населения? Что надо сделать, чтобы усовершенствовать диалог этих двух социальных групп?

1. Озабоченность проблемой. Отзывы читателей на нашу статью, посвященную информированному согласию в муниципальном образовании, показали, что тема местного самоуправления не просто интересна неравнодушным людям, она болезненна. Многие граждане чувствуют собственное бессилие перед новыми правилами жизненного устройства - хотелось бы изменить окружающую действительность к лучшему, но как это сделать?

Действительно, демократия - вещь не простая. Об этом нас предупреждали еще древние философы. Чтобы принять участие в управлении своим местожительством, надо:

Знать, как это сделать;

Потратить для этого личное время (а может, и деньги);

Запастись терпением;

Быть твердым и целеустремленным.

Возможно, эти наши заметки о проблемах общественного участия в местном самоуправлении будут полезны активным жителям.

2. Нормы, определенные законодательно. Необходимость развития общественного участия и самоуправления сегодня не вызывает сомнения у специалистов государственного и муниципального управления. Однако для самих жителей формы участия в управлении своим муниципальным образованием по-прежнему малопонятны и не вполне доступны. Между тем, активное участие жителей в управлении своим муниципальным образованием является условием устойчивого развития территории и условием эффективного местного самоуправления. Анализ программ социально-экономического развития и их реализации во многих муниципалитетах показывает, что самыми эффективными проектами являются те, принятие которых происходит при непосредственном участии представителей всех слоев общества - бизнеса, власти, некоммерческого сектора и т.д. Пожалуй, можно сказать, что для развития городского или сельского поселения этот процесс участия и обсуждения значит гораздо больше, чем окончательное принятие решения депутатами об утверждении программы.

Надо сказать, что мнение муниципальных служащих и депутатов органов местного самоуправления по вопросу доступности форм общественного участия зачастую расходится с мнением самих граждан. А между тем, сегодня каждый город может в той или иной степени «похвалиться» достижениями в сфере взаимодействия власти и населения, теми мерами поддержки общественной активности, которые предпринимает власть.

1 января 2009 года вступили в полную силу все требования ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон, прежде всего, призван развивать инициативу населения по месту жительства, так как он касается одновременно и одного из уровней власти, и важнейшего института гражданского общества.

В ФЗ-131 целая глава №5 посвящена вопросам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления, согласно закону, являются: местные референдумы; муниципальные выборы; голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований; сходы граждан в малых муниципальных образованиях. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив - это участие граждан в опросах по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление.

В Федеральном законе №131-ФЗ указано, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству. То есть перечень форм прямой демократии не ограничен.

Участие граждан в местном самоуправлении основывается на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении местного самоуправления.

Законом также заданы нормы, регулирующие инициативу граждан по проведению референдумов, различных форм голосования, их правотворческой инициативы и т.д. Например, условием назначения местного референдума по инициативе граждан, общественных объединений и иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы, выступившей с правотворческой инициативой, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

3. Коллизии между декларациями и реальностью. Нормы заданы и получили свое развитие в региональном законодательстве и местных нормативных актах таким образом, что практическая реализация этих прав становится весьма затруднительной. Прецедентов инициирования гражданами местного референдума, голосования, например, по отзыву должностного лица, не наблюдается.

Что касается голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, надо сказать, что развитие такой практики назрело, так как депутат или другое должностное лицо, не исполняющее свои обязанности, или плохо исполняющее их, это далеко не редкость в наших муниципалитетах. Однако те нормы и процедуры, как они прописаны в ФЗ-131, делают отзыв совершенно не реальным. В то же время, такая сомнительная норма, введенная по инициативе Президента РФ, как удаление главы муниципального образования, становится все более популярной и быстро развивается. Пример - недавнее удаление главы Благовещенска.

Законом предусмотрена такая норма, как публичные слушания, которые проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Однако еще далеко не все жители знакомы с процедурами подготовки и проведения публичных слушаний, в особенности по вопросам землепользования и градостроительной деятельности. Между тем конфликты жителей и местных администраций в связи с уплотнением застройки жилых кварталов, размещением торговых точек, коллективных гаражей, ликвидацией в связи с этим спортивных и детских площадок, вырубкой зеленых насаждений и т.д. носят массовый характер. Сейчас все эти вопросы обязаны проходить процедуру публичных слушаний. Но чиновники уже научились делать так, что протесты жителей, как правило, отклоняются под разными предлогами, либо информация о проведении публичных слушаний не доходит до жителей.

Процесс дальнейшего развития территориального общественного самоуправления (ТОС, СТОС, уличный комитет и т.д.) трудно прогнозировать. Если раньше мы говорили, что ТОС - это формы, диктуемые самой жизнью, то теперь все отрегулировано законом. В соответствии со статьей 27, п.5, территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления. В этой же статье, п.6, указано, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Даже выборы главы местного самоуправления требуют менее жесткого представительства. Усложнились и пути решения таких вопросов, как финансовая поддержка органов ТОС и многие другие.

В некоторых муниципалитетах для того, чтобы сохранить систему органов территориального общественного самоуправления и сформированный актив жителей, советы ТОС преобразуются в муниципальные учреждения, например, создаются муниципальные центры развития местного самоуправления. Можно понять органы исполнительной власти, которые стремятся сохранить систему связи с жителями, создававшуюся много лет, найти легальные пути финансовой поддержки советов, созданных в микрорайонах. Но сохранятся ли при этом условия для развития новых инициатив по месту жительства и осуществления реального самоуправления?

4. Что еще необходимо сделать? Нельзя забывать, что ТОС - это единственная некоммерческая организация, обладающая правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления. Даже ради этого права ни в коем случае нельзя отказываться от территориального общественного самоуправления. Надо находить пути поддержки, влиять на развитие законодательства в этой и других сферах.

Надо признать, что внимание властей последнее время гораздо больше уделяется такой форме самоуправления по месту жительства, как товарищество собственников жилья.

Собственник - это новый статус российского гражданина. Многими людьми этот статус пока не до конца осознан, хотя именно от позиции собственника, его активных действий зависит успех такой самой сложной российской реформы, как реформа ЖКХ.

Через ТСЖ, так же, как и в ТОС, широкие слои населения приобретают навыки самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов своего жизнеобеспечения. В то же время между ТСЖ и кооперативами, с одной стороны, и органами ТОС, с другой, имеются существенные различия. В отличие от ТОС, действующих на основе добровольного волеизъявления граждан и не имеющих фиксированного членства, здесь жители являются полноправными коллективными собственниками общего имущества многоквартирного дома или группы домов с фиксированным членством, финансовыми обязательствами и имеют право принимать большинством голосов обязательные для исполнения решения, т.е. они наделены определенными властными полномочиями.

Несмотря на то, что современное законодательство на федеральном и региональном уровнях создает самые благоприятные условия для развития ТСЖ, до сих пор возникает множество коллизий, связанных с психологической неготовностью граждан к такой деятельности.

Одно из предложений - объединить усилия структур, имеющих опыт профессионального обслуживания жилого фонда, и тех, кто наработал многолетний опыт взаимодействия с жителями, выявления и использования их собственных ресурсов, в частности, тех же ТОС. К сожалению, чаще всего, в исполнительных органах власти взаимодействие с ТОС и ТСЖ осуществляют разные ведомства. Мы твердо убеждены, что, объединив усилия, можно добиться реального самоуправления в многоквартирном жилом доме как основы всей системы местного самоуправления, начальной школы самоуправления. Кто научился принимать согласованные решения по управлению многоквартирным домом, тот, по сути, уже готов к осуществлению самоуправления в своем населенном пункте.

Жизнь и ее требования во многом опережают законодательные нормы, практика показывает, что имеется широкое поле развития общественных и гражданских инициатив.

Одно из условий такого развития - позиция депутатов органов местного самоуправления, на формирование которой обязаны и могут влиять представители активной общественности.

Наши беседы с депутатами муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока показывают, что, в числе прочих, депутаты озабочены вопросом о том, как повысить эффективность осуществления своих представительских, нормотворческих и контрольных функций.

Одна из главных задач в этом направлении - активнеее содействовать становлению разных форм общественного самоуправления, участвовать в собраниях и конференциях граждан на своих избирательных округах, входить в состав правлений (советов) ТОС микрорайонов и сельских населенных пунктов, содействовать решению проблем малых территорий.

Необходим депутатский и общественный контроль организации и проведения публичных слушаний. Кому как не депутатам защищать здесь интересы населения.

Необходимо также чаще инициировать проведение опросов населения по животрепещущим вопросам. По закону это право принадлежит и представительному органу, и главе муниципального образования, но решение о проведении опроса принимает только представительный орган. Важно, чтобы он чаще выступал именно инициатором проведения опросов как одного из эффективных способов активизации населения. В бюджетах на очередной год необходимо предусматривать целевые средства на организацию проведения опросов. Эта форма в скором времени получит свое развитие еще и в связи с необходимостью оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Многие показатели, особенно в социальной сфере, определяются по итогам опроса граждан. Это определено специальным Постановлением Президента РФ.

Огромный потенциал, который могут использовать депутаты, предоставляет организация самоуправления граждан в многоквартирных жилых домах.

Утвержденными Правительством РФ «Правилами проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления жилищным фондом» установлено, что организатор конкурса за 20 дней до опубликования извещения о его проведении направляет в представительный орган муниципального образования запрос о делегировании депутатов в состав конкурсной комиссии. Представительный орган вправе делегировать в состав конкурсной комиссии двух депутатов. Эта норма дает еще одну возможность депутатам защищать интересы своих избирателей в очень болезненной сфере жизнеобеспечения. Депутаты вправе также и влиять на процесс принятия программ просвещения жителей, проведения разъяснительной работы о правах и возможностях граждан в сфере реформирования ЖКХ, в других сферах. Необходимо активнее использовать для этого возможности средств массовой информации.

Мы потому так много говорим о деятельности местных депутатов, что, согласно закону, избирая депутатов органов местного самоуправления, жители как основной источник власти на этом уровне передают им свои полномочия. А знаем ли мы имена депутатов, избранных в нашем округе, знаем ли, для чего, для исполнения каких функции мы их избрали? Современная ситуация требует правовой грамотности не только от народных избранников, но и от избирателей. Это и есть основа информированного согласия, о чем мы говорили в предыдущей статье.

К ежегодному форуму глав муниципальных образований Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) традиционно проводит опрос руководителей муниципальных образований. В одном из аналитических материалов, подготовленных Елизаветой Горяченко, возглавляющей социологическую лабораторию АСДГ, указано на такое «рассогласование (или даже противопоставление) мнений» органов власти и населения. Согласно проведенным опросам, главы муниципальных образований считают основными препятствиями активному участию жителей в местном самоуправлении: неверие в реальную возможность оказывать влияние на принимаемые решения; иждивенчество; привычку надеяться на готовое; безразличие к общим делам, недостаток знаний и др. Население, в свою очередь, указывает в большинстве своем на незаинтересованность местных властей в активном сотрудничестве.

Очевидно, что дальнейшее развитие общественного самоуправления связано с преодолением этого противоречия. При этом обе стороны должны изменить свое отношение к проблеме. Законодательство несовершенно, но это поправимо, опыта мало, но его приобретение - дело времени. А вот преодолеть взаимное недоверие - это дело сложное, деликатное, но это самое важное условие достижения эффективности местного самоуправления и реализации такого ресурса развития территории муниципального образования и повышения качества жизни, как общественное участие.