Понятие непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Правотворческая инициатива граждан
3. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
Законодательством определены различные формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.
Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие;
2) инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные Федеральным законом;
3) инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня после поступления в него документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном
порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации.
Муниципальные выборы, которые проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которое проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом.
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
В случаях, предусмотренных федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, для решения вопросов местного значения. Сход граждан характеризуется следующими признаками:
1) осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования;
2) может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.
На данном общественном мероприятии председательствует глава муниципального образования или иное лицо.
Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников, и оно подлежит обязательному опубликованию и исполнению.
Правотворческая инициатива граждан, с которой может выступить группа граждан, обладающая избирательным правом, реализуется в порядке, установленном нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования.
Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать три процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативно-правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с федеральным законом.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или его должностным лицом в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления.
Данное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; несколько жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Органы такого самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
3) избрание органов территориального общественного самоуправления;
4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления осуществляют следующие функции:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социальнобытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:
1) территория, на которой оно осуществляется;
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
4) порядок принятия решений;
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Публичные слушания могут проводиться представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативноправовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Собрание граждан проводится для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Собрание граждан проводится по инициативе:
— населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления;
— представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и их должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Следует отметить, что результаты опроса носят рекомендательный характер.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан проводится по инициативе:
— представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения;
— органов государственной власти субъектов Федерации — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативно-правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопросов, предлагаемых гражданам;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств:
1) местного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
2) бюджета субъекта Федерации — при проведении опроса по инициативе органов государственной власти.
Обращения граждан в органы местного самоуправления — это реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.
Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность.
Однако рассмотренные нами формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении этим перечнем не исчерпываются, поскольку ст. 33 Федерального закона предусмотрены и другие формы.
Поймите, что нет демократии без противодействия или «участия» без активных политических сообществ. Это эпицентр этого курса: восстановить идеологию и практику радикальной демократии. Мы разделили сессии на два больших блока. Во-вторых, мы предлагаем окончательный набор сессий, в которых следует учитывать участие в качестве самоуправления и институциональные механизмы, которые могут сопровождать этот подход.
С этой повесткой дня на столе мы хотим работать по некоторым вопросам, которые распространяются в отношении участия: Является ли участие в управлении чем-то вроде шутки или может ли оно соединить улицу с учреждением? Используют ли методы самоуправлений «дополнение» представительной демократии или указывают на другую форму государственного учреждения? Можно ли думать о демократии, которая трансформирует «совместные» примеры в установление мобилизации постоянного характера? Возможна ли демократия, а не участие, а также мобилизация, самоуправление и организация конфликтов?
Библиографический список
Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Страсбург, 1985.
Конституция РФ. М., 1993. Ст. ст. 12, 130-133.
Федеральный закон РФ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»//СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5497.
Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Там же. 1998. № 2. Ст. 224.
Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Там же. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»//Там же. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3108.
Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350//Там же. 2005. № 24. Ст. 2370.
Приказ Минфина России от 21 декабря 2004 г. № 119н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных образований»//Рос. газета. 2005. 10 февр.
Приказ Минюста России от 23 августа 2005 г. № 138 «Об утверждении форм документов для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»//Рос. газета. 2005.
1 сент. Приказ Минюста России от 26 августа 2005 г. № 145 «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования»//Рос. газета. 2005. 3 сент.
Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. № 111-35 « О местном самоуправлении»//Вестник Законодательного Собрания СПб. 1997. № 7-8.
Закон Санкт-Петербурга от 29 сентября 2003 г. № 547-74 «Об устройстве и капитальном ремонте придомовых и внутридворовых проездов и въездов и пешеходных дорожек»//Там же. 2003. № 11.
Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Утв. Александром II 19 февраля 1861 г.//Полн. собр. законов. Собр. 2. Т. XXXVI-7И 436657.
Городовое Положение (1862 г.)//Свод законов Российской империи. Т. 2. Кн. 1. М., 1910.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Утв. указом Александра II 1 января 1864 г.//Полн. собр. законов. Собр. 2. Т. XXXIX. № 40457.
Билюкова Е. Реформа местного самоуправления при Екатерине ^//Законность. 2004. № 4. С. 52-54.
Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995.
Гордеев А. А. История казачества: В 4 ч. М., 1992.
Козлов Ю. М. Исполнительная власть. Муниципальный уровень// Вестник МГУ. Сер. 11. 1993. № 2.
Местное самоуправление в России/Под ред. В. Д. Полищука, М. С. Клопыжникова. Саратов, 1994.
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.
Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления: Учеб. пособие. Новосибирск, 1997.
Шугрина Е. С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах: аналитический обзор законов о местном самоуправлении. Новосибирск, 1997.
Ключевой особенностью управления является вес, предоставляемый механизмам участия граждан, чтобы обеспечить участие всех голосов. Не нужно заходить слишком далеко: Барселона является примером этого обещанного перехода от традиционного местного правительства к «сетевому правительству». Самые критические взгляды видят в управлении способ открыть путь к рынку и создать только очевидную демократию в процессе принятия решений.
Столкнувшись с этой идеей, управление можно рассматривать как способ заявить то, что было популярно, как добродетельный способ дисциплины и отмены конфликтов. На этой сессии мы рассмотрим, как рождается управление и что оно сделано, посредством дискурсов и практик, которые его строили. Кроме того, мы рассмотрим самые оптимистичные и критические анализы, чтобы наконец спуститься на землю и посмотреть, как городское управление работает в Барселоне. Влияет ли это институциональное направление на включение граждан Барселоны в процесс принятия решений сегодня?
Эффективное общественное участие в местном самоуправлении является чуть ли не главным проявлением демократии. Как же идет этот процесс в России? Какие коллизии возникают между инициативами местных властей и населения? Что надо сделать, чтобы усовершенствовать диалог этих двух социальных групп?
1. Озабоченность проблемой. Отзывы читателей на нашу статью, посвященную информированному согласию в муниципальном образовании, показали, что тема местного самоуправления не просто интересна неравнодушным людям, она болезненна. Многие граждане чувствуют собственное бессилие перед новыми правилами жизненного устройства - хотелось бы изменить окружающую действительность к лучшему, но как это сделать?
Вот некоторые из вопросов, на которые мы попытаемся ответить коллективно. Это открыло необходимость возврата квот власти на гражданство путем переосмысления пространств и разработки новых механизмов участия граждан. Картина была ясна: все больше уменьшалось легитимность и апатия со стороны граждан по отношению к институтам, сводящимся к простым элитарным механизмам отбора, а демократия сводилась к простому процессуальному акту. В свою очередь, представительное участие казалось тупиковым. Меньшинства никогда не заботились, группы давления, организованные или СМИ были чрезмерно представлены, а пространства дискуссий превратились в бюрократический театр.
Действительно, демократия - вещь не простая. Об этом нас предупреждали еще древние философы. Чтобы принять участие в управлении своим местожительством, надо:
Знать, как это сделать;
Потратить для этого личное время (а может, и деньги);
Запастись терпением;
Быть твердым и целеустремленным.
Возможно, эти наши заметки о проблемах общественного участия в местном самоуправлении будут полезны активным жителям.
Хотя мы прошли короткий институциональный период, конкретные практики и общие тенденции могут начать давать нам данные о том, был ли преодолен этот предел представительства или, по крайней мере, подвергнут кризису. На этой сессии мы хотим рассмотреть эти вопросы со следующими вопросами: существуют ли какие-то конкретные возможности для мышления и осуществления незыблемых форм политического действия? Какую роль действительно играют новые технологии в широком определении прямой демократии? Какие законодательные ограничения нашли социальные практики, которые пытались преодолеть крышу представительных институтов?
2. Нормы, определенные законодательно. Необходимость развития общественного участия и самоуправления сегодня не вызывает сомнения у специалистов государственного и муниципального управления. Однако для самих жителей формы участия в управлении своим муниципальным образованием по-прежнему малопонятны и не вполне доступны. Между тем, активное участие жителей в управлении своим муниципальным образованием является условием устойчивого развития территории и условием эффективного местного самоуправления. Анализ программ социально-экономического развития и их реализации во многих муниципалитетах показывает, что самыми эффективными проектами являются те, принятие которых происходит при непосредственном участии представителей всех слоев общества - бизнеса, власти, некоммерческого сектора и т.д. Пожалуй, можно сказать, что для развития городского или сельского поселения этот процесс участия и обсуждения значит гораздо больше, чем окончательное принятие решения депутатами об утверждении программы.
Могут ли эти законодательные рамки быть отменены, изменены или высмеиваются? Перед лицом кризиса представительства, какую роль могут играть кандидатуры на перемены? Много говорилось о необходимости поддерживать гражданские противники или структуры, которые занимают критическое расстояние от государственных учреждений. Эти гражданские противники могут быть гарантией сильного участия «снизу», что устраняет разделение между политическим обществом и гражданским обществом, между движениями и институтами.
Основная гипотеза заключалась бы в том, что нет демократии без противодействия, что нет демократии без людей, бдительных, без людей-вето, без людей-судей. Но каковы сегодня противостоящие противники? Как они могут быть сформулированы в напряжении с институциональными? Мы считаем, что только эти проблемы могут решить эти вопросы. До и после 15 месяцев существовали устройства, которые стремятся облегчить контроль и контроль общественности, гарантировать разделение властей, а также активировать правовые механизмы и права, которые были проигнорированы.
Надо сказать, что мнение муниципальных служащих и депутатов органов местного самоуправления по вопросу доступности форм общественного участия зачастую расходится с мнением самих граждан. А между тем, сегодня каждый город может в той или иной степени «похвалиться» достижениями в сфере взаимодействия власти и населения, теми мерами поддержки общественной активности, которые предпринимает власть.
На этой сессии центральным звеном станут муниципальные обсерватории граждан и практика производства и распределенного управления, которые будут функционировать в качестве постоянных противодействующих государственных учреждений. Мы будем уделять особое внимание их организационным формам, стратегиям диалога, влиянию или несогласии с институциональной практикой, а также проблемам и ограничениям, которые может повлечь за собой текущий цикл.
Клаудиа Дельсо. . Прибытие в муниципальные органы власти кандидатур, связанных с мобилизацией граждан, дало новую видимость пространствам для участия граждан. Пленарные заседания, открытые для общественности, бюджеты на основе участия, муниципальные консультации и муниципализация услуг - вот некоторые из предлагаемых предложений. Цель еще раз состоит в том, чтобы вернуться к части гражданства, предоставленной избранным должностным лицам, тем самым создав более справедливую модель взаимоотношений между администрацией и гражданством в ответ на растущий спрос на демократическое углубление.
1 января 2009 года вступили в полную силу все требования ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон, прежде всего, призван развивать инициативу населения по месту жительства, так как он касается одновременно и одного из уровней власти, и важнейшего института гражданского общества.
Опыт и практика, накопленные в течение 15-метрового цикла, стали источниками знаний, которые питали коммуникативные и организационные стратегии новых избирательных платформ. Кроме того, ожидается, что что-то подобное произойдет в муниципальных районах участия. Наиболее разрушительные изменения, вероятно, исходят из знаний и методологий, вытекающих из технополитической практики и коллективных процессов в городском пространстве. Есть уже некоторые примеры, но все впереди.
Сессия не будет пытаться объяснить программы каждой области, а открывать дискуссии об изменениях, проблемах и трудностях в формах участия, ожидаемых от муниципальных действий. Демократические каналы открытости для участия граждан по-прежнему тесно связаны с перспективой представительства. Не имеет смысла говорить о демократии участия и новых формах участия, если мы ограничимся работой в узкой институциональной сфере или тем, как мы улучшаем каналы взаимоотношений между политическими представительствами и обществом.
В ФЗ-131 целая глава №5 посвящена вопросам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления, согласно закону, являются: местные референдумы; муниципальные выборы; голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований; сходы граждан в малых муниципальных образованиях. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив - это участие граждан в опросах по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление.
Столкнувшись с идеализированной «автономией политического», важно расширить возможности практики самоуправления, способность данной социальной формы создавать институты, управлять собой и быть частью живых политических процессов. Те практики, которые происходят вне институциональных и тех, - и это тоже вечное обещание, гарантируют настоящую демократию. Есть несколько политических и исторических туров, которые рассказывают нам об этих возможностях, которые показывают эмпирическую реальность, в которой мыслились и практиковали процессы самоуправления.
В Федеральном законе №131-ФЗ указано, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству. То есть перечень форм прямой демократии не ограничен.
Участие граждан в местном самоуправлении основывается на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении местного самоуправления.
Целью этой сессии является углубление идеи самоуправления на основе конкретного исторического опыта как концепции и дифференцированной практики институционального участия. Как, когда и в каких социальных и культурных условиях эти методы самоуправления возникают? Можно ли сформулировать их с муниципальной институциональной формой?
В последние годы, простираясь от общей нити, уже существующей в истории многих городов, была восстановлена возможность думать за пределами государства и рынка от обычных товаров. Обычные товары понимаются как ряд основных ресурсов для материального обеспечения и общественного воспроизводства, которыми управляют активные сообщества, которые создают свои нормы самоуправления. С более или менее связанными с государственным управлением с большей или меньшей способностью влиять на нормы, которые влияют на социальное использование городских ресурсов, с большей или меньшей напряженностью с существующей институциональной реальностью.
Законом также заданы нормы, регулирующие инициативу граждан по проведению референдумов, различных форм голосования, их правотворческой инициативы и т.д. Например, условием назначения местного референдума по инициативе граждан, общественных объединений и иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы, выступившей с правотворческой инициативой, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Если мы считаем, что коллективное управление общественностью требует изменить формы учреждения, открыть новые каналы и пространства для диалога между движениями, гражданством и администрацией, общественная практика должна играть важную роль. В Каталонии существуют предковые формы и практика местного самоуправления, связанные с общинным управлением ресурсами. В эти годы кризиса в Барселоне сотрудничество между правительством и муниципальным уровнем началось с прерогативы противоречивой динамики, которая привела снизу такие практики, как передача недвижимости для самоуправления, необходимость гарантировать основные права а также другие способы реализации права на город.
3. Коллизии между декларациями и реальностью. Нормы заданы и получили свое развитие в региональном законодательстве и местных нормативных актах таким образом, что практическая реализация этих прав становится весьма затруднительной. Прецедентов инициирования гражданами местного референдума, голосования, например, по отзыву должностного лица, не наблюдается.
Это может заставлять нас думать, что коммунализация общественности - это возможный способ разработки радикальной демократии, которая гибридизирует гарантию прав с помощью государственных инструментов с управлением ресурсами сообщества. И из этих экспериментов идут оседающие практики публичного сообщества, в процессе, не испытывающем напряженности и непредвиденных обстоятельств.
Но это также открывает много вопросов, которые мы хотим рассмотреть на этой сессии: можем ли мы представить себе хорошее или услугу или, лучше, социальное производство, которое не регулируется государственным или частным правовым режимом? Может ли это означать опорожнение общественности? Можете ли вы открыть новый «третий способ», где гарантированы не все права и где рынок найдет новые рыночные ниши? Содействует ли общественность радикальной радикализации демократических практик или привлечению ответственности от ее публичной функции к муниципальному правительству?
Что касается голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, надо сказать, что развитие такой практики назрело, так как депутат или другое должностное лицо, не исполняющее свои обязанности, или плохо исполняющее их, это далеко не редкость в наших муниципалитетах. Однако те нормы и процедуры, как они прописаны в ФЗ-131, делают отзыв совершенно не реальным. В то же время, такая сомнительная норма, введенная по инициативе Президента РФ, как удаление главы муниципального образования, становится все более популярной и быстро развивается. Пример - недавнее удаление главы Благовещенска.
После почти двух десятилетий широкомасштабной приватизации государственных услуг в городах Европы появилась противоположная тенденция. Некоторые муниципалитеты вмешались в приватизированные услуги, положив конец государственно-частному «сотрудничеству», которое было введено как более «эффективная» и «эффективная» модель под влиянием так называемого нового государственного управления.
Это движение ре-муниципализации является результатом глубокой неудовлетворенности результатами роли частного сектора в предоставлении основных ресурсов. Это восстановление предоставления услуг подразумевает внедрение новых директивных органов и совместного управления на основе общих и демократических практик.
Законом предусмотрена такая норма, как публичные слушания, которые проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Однако еще далеко не все жители знакомы с процедурами подготовки и проведения публичных слушаний, в особенности по вопросам землепользования и градостроительной деятельности. Между тем конфликты жителей и местных администраций в связи с уплотнением застройки жилых кварталов, размещением торговых точек, коллективных гаражей, ликвидацией в связи с этим спортивных и детских площадок, вырубкой зеленых насаждений и т.д. носят массовый характер. Сейчас все эти вопросы обязаны проходить процедуру публичных слушаний. Но чиновники уже научились делать так, что протесты жителей, как правило, отклоняются под разными предлогами, либо информация о проведении публичных слушаний не доходит до жителей.
Процесс дальнейшего развития территориального общественного самоуправления (ТОС, СТОС, уличный комитет и т.д.) трудно прогнозировать. Если раньше мы говорили, что ТОС - это формы, диктуемые самой жизнью, то теперь все отрегулировано законом. В соответствии со статьей 27, п.5, территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления. В этой же статье, п.6, указано, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Даже выборы главы местного самоуправления требуют менее жесткого представительства. Усложнились и пути решения таких вопросов, как финансовая поддержка органов ТОС и многие другие.
В некоторых муниципалитетах для того, чтобы сохранить систему органов территориального общественного самоуправления и сформированный актив жителей, советы ТОС преобразуются в муниципальные учреждения, например, создаются муниципальные центры развития местного самоуправления. Можно понять органы исполнительной власти, которые стремятся сохранить систему связи с жителями, создававшуюся много лет, найти легальные пути финансовой поддержки советов, созданных в микрорайонах. Но сохранятся ли при этом условия для развития новых инициатив по месту жительства и осуществления реального самоуправления?
4. Что еще необходимо сделать? Нельзя забывать, что ТОС - это единственная некоммерческая организация, обладающая правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления. Даже ради этого права ни в коем случае нельзя отказываться от территориального общественного самоуправления. Надо находить пути поддержки, влиять на развитие законодательства в этой и других сферах.
Надо признать, что внимание властей последнее время гораздо больше уделяется такой форме самоуправления по месту жительства, как товарищество собственников жилья.
Собственник - это новый статус российского гражданина. Многими людьми этот статус пока не до конца осознан, хотя именно от позиции собственника, его активных действий зависит успех такой самой сложной российской реформы, как реформа ЖКХ.
Через ТСЖ, так же, как и в ТОС, широкие слои населения приобретают навыки самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов своего жизнеобеспечения. В то же время между ТСЖ и кооперативами, с одной стороны, и органами ТОС, с другой, имеются существенные различия. В отличие от ТОС, действующих на основе добровольного волеизъявления граждан и не имеющих фиксированного членства, здесь жители являются полноправными коллективными собственниками общего имущества многоквартирного дома или группы домов с фиксированным членством, финансовыми обязательствами и имеют право принимать большинством голосов обязательные для исполнения решения, т.е. они наделены определенными властными полномочиями.
Несмотря на то, что современное законодательство на федеральном и региональном уровнях создает самые благоприятные условия для развития ТСЖ, до сих пор возникает множество коллизий, связанных с психологической неготовностью граждан к такой деятельности.
Одно из предложений - объединить усилия структур, имеющих опыт профессионального обслуживания жилого фонда, и тех, кто наработал многолетний опыт взаимодействия с жителями, выявления и использования их собственных ресурсов, в частности, тех же ТОС. К сожалению, чаще всего, в исполнительных органах власти взаимодействие с ТОС и ТСЖ осуществляют разные ведомства. Мы твердо убеждены, что, объединив усилия, можно добиться реального самоуправления в многоквартирном жилом доме как основы всей системы местного самоуправления, начальной школы самоуправления. Кто научился принимать согласованные решения по управлению многоквартирным домом, тот, по сути, уже готов к осуществлению самоуправления в своем населенном пункте.
Жизнь и ее требования во многом опережают законодательные нормы, практика показывает, что имеется широкое поле развития общественных и гражданских инициатив.
Одно из условий такого развития - позиция депутатов органов местного самоуправления, на формирование которой обязаны и могут влиять представители активной общественности.
Наши беседы с депутатами муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока показывают, что, в числе прочих, депутаты озабочены вопросом о том, как повысить эффективность осуществления своих представительских, нормотворческих и контрольных функций.
Одна из главных задач в этом направлении - активнеее содействовать становлению разных форм общественного самоуправления, участвовать в собраниях и конференциях граждан на своих избирательных округах, входить в состав правлений (советов) ТОС микрорайонов и сельских населенных пунктов, содействовать решению проблем малых территорий.
Необходим депутатский и общественный контроль организации и проведения публичных слушаний. Кому как не депутатам защищать здесь интересы населения.
Необходимо также чаще инициировать проведение опросов населения по животрепещущим вопросам. По закону это право принадлежит и представительному органу, и главе муниципального образования, но решение о проведении опроса принимает только представительный орган. Важно, чтобы он чаще выступал именно инициатором проведения опросов как одного из эффективных способов активизации населения. В бюджетах на очередной год необходимо предусматривать целевые средства на организацию проведения опросов. Эта форма в скором времени получит свое развитие еще и в связи с необходимостью оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Многие показатели, особенно в социальной сфере, определяются по итогам опроса граждан. Это определено специальным Постановлением Президента РФ.
Огромный потенциал, который могут использовать депутаты, предоставляет организация самоуправления граждан в многоквартирных жилых домах.
Утвержденными Правительством РФ «Правилами проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления жилищным фондом» установлено, что организатор конкурса за 20 дней до опубликования извещения о его проведении направляет в представительный орган муниципального образования запрос о делегировании депутатов в состав конкурсной комиссии. Представительный орган вправе делегировать в состав конкурсной комиссии двух депутатов. Эта норма дает еще одну возможность депутатам защищать интересы своих избирателей в очень болезненной сфере жизнеобеспечения. Депутаты вправе также и влиять на процесс принятия программ просвещения жителей, проведения разъяснительной работы о правах и возможностях граждан в сфере реформирования ЖКХ, в других сферах. Необходимо активнее использовать для этого возможности средств массовой информации.
Мы потому так много говорим о деятельности местных депутатов, что, согласно закону, избирая депутатов органов местного самоуправления, жители как основной источник власти на этом уровне передают им свои полномочия. А знаем ли мы имена депутатов, избранных в нашем округе, знаем ли, для чего, для исполнения каких функции мы их избрали? Современная ситуация требует правовой грамотности не только от народных избранников, но и от избирателей. Это и есть основа информированного согласия, о чем мы говорили в предыдущей статье.
К ежегодному форуму глав муниципальных образований Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) традиционно проводит опрос руководителей муниципальных образований. В одном из аналитических материалов, подготовленных Елизаветой Горяченко, возглавляющей социологическую лабораторию АСДГ, указано на такое «рассогласование (или даже противопоставление) мнений» органов власти и населения. Согласно проведенным опросам, главы муниципальных образований считают основными препятствиями активному участию жителей в местном самоуправлении: неверие в реальную возможность оказывать влияние на принимаемые решения; иждивенчество; привычку надеяться на готовое; безразличие к общим делам, недостаток знаний и др. Население, в свою очередь, указывает в большинстве своем на незаинтересованность местных властей в активном сотрудничестве.
Очевидно, что дальнейшее развитие общественного самоуправления связано с преодолением этого противоречия. При этом обе стороны должны изменить свое отношение к проблеме. Законодательство несовершенно, но это поправимо, опыта мало, но его приобретение - дело времени. А вот преодолеть взаимное недоверие - это дело сложное, деликатное, но это самое важное условие достижения эффективности местного самоуправления и реализации такого ресурса развития территории муниципального образования и повышения качества жизни, как общественное участие.
