Местная администрация

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государствен­ных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местная администрация создается в муниципальном образовании в том или ином виде обязательно. В самом названии данного органа заложена его функциональная направленность, делающая затруднительным определение объема его полномочий, поскольку к ним должны быть отнесены все полномочия, связанные с полнокровным развитием муниципального образования кик социального организма.

Структура местной администрации представляет собой сложим организационно-функциональное единство, поскольку деятельность местной администрации связана с непосредственным выполнением вопросов местного значения, для чего требуется привлечение значительного числа служащих, работников, обладающих специальными познаниями, опытом и навыками, поэтому структура местной администрации должна способствовать наиболее эффективному осуществлению местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные, территориальные, вспомогательные органы местной администрации, они наделяются специальными полномочиями в определенной отрасли или сфере муниципального хозяйства.

Обычно в структуру местной администрации входят отделы (например, общий, организационный, юридический, земельный), управления (например, финансово-бюджетное управление, управление благоустройства), комитеты местной администрации (например, комитет по управлению имуществом). Территориальные органы местной администрации создаются в целях организации управления местным хозяйством на территории населенных пунктов или иных территориях муниципального образования. Таковыми могут быть районные администрации в крупных городах, имеющих внутригородское деление, или же поселковая администрация в поселке, входящем в состав поселения. Вспомогательные органы обеспечивают работу представительного органа, администрации (общий отдел, организационный отдел, юридический комитет и т. п.).

Местная администрация наделяется правами юридического лица, а кроме того, и органы местной администрации также могут наделяться правами юридического лица, о чем говорилось ранее.

Глава местной администрации

В моделях местной власти, в которых местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, он и является главой местной администрации. В таком случае статус главы местной администрации - часть статуса главы муниципального образования. В иных моделях, где глава муниципального образования отделен от местной администрации, на должность главы местной администрации назначается иное лицо, с которым заключается контракт. Контракт заключается по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий главы местной администрации, определяемый уставом муниципального образования. При этом в ФЗ от 6 октября 2003 г. достаточно подробно прописаны процедуры назначения на должность главы местной администрации

Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. К таковым, например, относятся возраст, наличие высшего и иного профессионального образования, опыт на руководящих должностях в хозяйственной сфере, проживание на территории муниципального образования. Кроме того, для главы местной администрации устанавливаются ограничения, связанные с его должностью, - он не вправе заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом муниципального образования. Указанный порядок должен предусматривать опубликование не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. При этом в поселении члены такой комиссии полностью назначаются представительным органом поселения, а в муниципальном районе или городском округе две трети ее членов назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования, а одна треть членов комиссии должна быть назначена законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Конкурсная комиссия рассматривает представленные на конкурс кандидатуры и принимает решение по каждому кандидату на предмет соответствия предъявляемым требованиям. Затем результаты конкурса направляются в представительный орган муниципального образования, который назначает лицо, победившее в конкурсе на должность главы местной администрации. С указанным лицом глава муниципального образования заключает контракт.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, могут быть прекращены досрочно. Основания досрочного прекращения полномочий практически такие же, как и у главы муниципального образования, за исключением двух. Это призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу и расторжение контракта по соглашению сторон или в судебном порядке либо по собственной инициативе, если нарушены условия его контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ, либо по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, если нарушены, наоборот, условия контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения главой местной администрации, либо по инициативе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, если также главой местной администрации нарушены условия контракта, но в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

наименование исполнительных и распорядительных органов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах Российской Федерации, введенное при конституционной реформе 24 мая 1991 г. До этого органы именовались исполнительными комитетами (исполкомами) соответствующих местных Советов. Для новых органов, как и для прежних исполкомов, сохранялась подотчетность местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Однако администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

М. а., согласно российскому Закону о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г., являлась частью структуры местного самоуправления. Она в полном объеме приняла на себя задачи управления экономическим и социальным развитием на соответствующей территории.

М. а. состояла из главы М. а., его заместителей, из отделов, управлений и иных структурных подразделений М. а. Глава М. а. должен был избираться населением сроком на 5 лет. Структуру М. а. утверждал соответствующий местный Совет по представлению главы М. а. Совет утверждал в должности лишь некоторых руководителей органов М. а. (финансов, здравоохранения, образования, культуры, внутренних дел). Остальных руководителей назначал на должность сам глава М. а.

Глава М. а. представлял местному Совету ежегодный отчет о деятельности М. а. По требованию Совета или его председателя руководители органов или структурных подразделений М. а. обязаны были на сессии или заседании постоянной комиссии Совета представлять доклад о состоянии дел в подведомственной сфере. Совет мог выразить недоверие главе М. а. не менее чем двумя третями от числа депутатов, установленного для данного Совета. В случае принятия решения о недоверии Совет назначал голосование об отзыве главы М. а. Решение Совета о недоверии руководителям органов и структурных подразделений М. а., которые утверждались данным Советом, влекло освобождение их от должности.

Осенью 1993 г., когда указами Президента РФ деятельность поселковых и сельских, районных и городских Советов была прекращена, их функции до избрания новых представительных органов местного самоуправления были возложены на соответствующие М. а. Глава М. а. был объявлен также и главой местного самоуправления. С избранием представительных органов местного самоуправления глава М. а. выполнял функции председательствующего на их заседаниях.

Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. не использует понятия "местная администрация". Он говорит о том, что к органам местного самоуправления относятся выборные органы местного самоуправления и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований (М. о.). Уставом может быть предусмотрена должность главы М. о., возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории М. о.

Глава М. о. может избираться населением или представительным органом местного самоуправления из числа его депутатов. Устав М. о. может наделить главу М. о., избранного населением, правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Таким образом, заменив понятие главы М. а. на понятие главы М. о. (т.е. территории), Закон 1995 г. как бы отделил его от администрации. Кроме того, до последнего времени могло складываться впечатление о первостепенной роли в местном самоуправлении М. а. Закон же исходит из того. что местное самоуправление осуществляется населением, избранными им представительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Новый закон дает понятие «местной администрации» (ст. 37) – это исполнительно-распорядительный орган местного образования, наделяется Уставом местного образования. Полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных физическим лицом и законами субъектов. Местной администрации руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Муниципальное образование обладает только ей присущими свойствами, отражающими ее правовой статус:

1) по способу образования это орган вторичный, формируется либо представительным органом, либо главой муниципального образования в соответствии с уставом;

2) компетенция местной администрации производна от компетенции главы администрации, для реализации которой создаются структурные подразделения, наделяемые специальной компетенцией;

3) по способу организации и принятия решений это орган, действующий на принципах единоначалия и персональной ответственности доминирующих лиц за принятые решения;

4) по принципу разделения власти это исполнительно-распорядительный орган. Под исполнительной деятельностью понимается реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований закона, других нормативно-правовых актов, в том числе решений представительного органа. Чтобы обеспечить исполнение этих решений объектами управления (предприятиями, учреждениями, организациями), они должны обладать юридически властными полномочиями. Эти властные полномочия реализуются через акты исполнения;

5) местная администрация имеет организационную и функциональную обособленность от других органов местного самоуправления;

6) местная администрация наделяется статусом юридического лица;

7) правовые акты местной администрации обязательны для исполнения для тех, кому они адресованы;

8) местная администрация подотчетна представительному органу;

9) местная администрация является постоянно действующим органом, в законах не предусматривается нормы о порядке прекращения полномочий местной администрации, прекращение полномочий предусматривается только для должностных лиц, в том числе главы муниципального образования.

Структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное образование, структура зависит от вида муниципального образования, размеров территории, численности населения, объема подведомственного хозяйства, количества предприятий, учреждений, организаций, инфрастуктуры. Перечень структурных подразделений местной администрации определяется главой местной администрации, утверждает ее представительный орган. Смета расходов на содержание местной администрации утверждается отдельной строкой в бюджете. Деятельность структурных подразделений осуществляется в соответствии с полномочием о каждой из этих структур. Все структурные образования можно объединить на несколько групп:

1) руководящие должностные лица

2) органы управления специальной компетенции

3) аппарат местной администрации (вспомогательные отделы);

4) районы администрации.

(1) местная администрация как сложным структурным образованием руководит: - глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту по результатам конкурса на замещение вакантной должности на срок полномочий, определяемой уставом. Если главой местной администрации является назначаемое лицо, то устанавливается дополнительные требования:

Наличие специального высшего образования;

Стаж работы на руководящих должностях (не более 3 лет). Если лицо на должность главы местной администрации назначается главой муниципального образования, то приказ о назначении создается главой муниципального образования.

Комиссия из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, предлагает представительному органу несколько кандидатов; представительный орган выбирает одного человека, с которой глава муниципального образования заключает контракт.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной и преподавательской.

С главой местной администрации заключается срочный трудовой договор, он может быть расторгнут досрочно по соглашению сторон или в судебном порядке на основании – 1) заявления представительного органа или главы муниципального образования в связи с нарушением контракта в части решения вопросов местного значения. 2) в случае заявления высшего должностного лица субъекта федерации в связи с нарушением контракта в части; касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. 3) по заявлению главы местной администрации в связи с нарушением условий контракта органами местного самоуправления или органами государственной власти.

Если главой местной администрации является глава муниципального образования, его полномочия определяются законом «О статусе главы муниципального образования».

Если главой местной администрации является назначенное должностное лицо, его полномочия устанавливаются контрактом в соответствии с уставом и законодательством субъекта федерации.

Заместители главы местной администрации, они выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленным руководителем местной администрации. Заместители отвечают за деятельность отдельных отраслей местного хозяйства.

(2) органы управления специальной компетенцией создаются для руководства отраслями и сферами местного хозяйства (отделы, комитеты, управления, департаменты). Эти структурные подразделения создаются в соответствии со схемой управления, наделяются собственной компетенцией и осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в определенной сфере, они имеют организационную обособленность, за ними закрепляется муниципальное имущество на правах оперативного управления, могут наделяться статусом юридического лица. Большинство отделов содержится за счет местного бюджета. Но есть подразделения, которые действуют на хозрасчетной основе, имеют собственные источники доходов от хозяйственной деятельности (комитет по управлению имуществом, земельный комитет). Каждой такой структурой руководит лицо, назначаемое главой муниципального образования, действует на принципах единоначалия, отвечает за состояние соответствующей отрасли или сферы. Руководители структурных подразделений в пределах своих полномочий издают индивидуальный акты – распоряжение и приказы. В случае необходимости глава местной администрации может отменить приказы и распоряжения должностных лиц.

Все органы специальной компетенции можно разделить на отраслевые и межотраслевые:

1) отраслевые органы осуществляет руководство одной отраслью, отвечает за ее состояние и развитие (здравоохранение, образование, бытового обслуживания);

2) межотраслевые органы осуществляют координационно-регулирующие контрольные и иные общеуправленческие функции в отношении отраслевых органов (комитет по экономике, финансовое управление, отдел социальной защиты).

3) Аппарат. Его задача – оказание организационного, технического, правового содействия главе местной администрации, другим структурным подразделениям. Деятельность аппарата носит вспомогательный характер.

Аппарат местной администрации представляет из себя совокупность подразделений, в состав которых входит специальные отделы:

1) общий отдел

2) организационный отдел

3) контрольно-аналитический отдел

4) юридический отдел

5) приемная по личным вопросам

6) пресс-служба

7) служба помощников и советников

Бухгалтерия, архив.

В структуре отделов аппарата могут быть образованы более мелкие функциональные подразделения: подотдел, группа, секта, бюро (общий отдел; секта по работе с распорядительными документами, канцелярия, машбюро).

Правовой отдел осуществляет проверку соответствия проектов постановлений и распоряжений главы местной администрации законодательству, оказывают юридическую помощь и вносят проекты предложений внесения.

Правовые акты должностных лиц местной администрации.

Правовые акты для местной администрации являются юридической формой деятельности исполнительно-распорядительного органа (то есть местной администрации), это акты управления, в них содержатся правила и предписания, обязательные к исполнению теми субъектами, которым они адресованы. Акты управления – подзаконные акты, могут быть как нормативными, так и индивидуальными ненормативными.

Тема 8. Муниципальная служба

ЛЕКЦИЯ ДВЕНАДЦАТАЯ. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ КАК ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Местная администрация в структуре муниципальной организации местного самоуправления (определение понятия, статус, компетенция).

2. Организационная структура местной администрации.

1.Местная администрация в организационной структуре муниципальной власти (определение понятия, статус, компетенция).

1.1. Определение понятия «местная администрация».

В теории государственного и муниципального управления используются понятия «исполнительные органы местного самоуправления», «исполнительные органы местной власти». Они отражают объективное существование исполнительно-распорядительных органов местной (муниципальной) власти, наделенных собственными полномочиями решению вопросов жизнедеятельности местного сообщества и выполнению отдельных функций, переданных им государством.

К исполнительным органам местной власти, как показывает отечественный и зарубежный опыт, относятся городская и земская управы, исполнительный комитет местного Совета, местная администрация, а также местное правительство (местная администрация, агентство, автономия). Их роль и место в системе управления местными сообществами определяется статусом, занимаемым в организационной структуре центральной, региональной и местной власти и передаваемыми в соответствии с ним полномочиями.

Исходя из названия лекции, основное внимание будет уделено рассмотрению сущности категории «местная администрация», анализу роли и места данного органа муниципального управления в структуре муниципальной организации местного самоуправления.

Определение термина «местная администрация» в нормативных правовых актах о местном самоуправлении в Российской Федерации . Понятие «местная администрация» впервые используется в законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно статье 29, местная администрация – орган управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете, который осуществляет исполнительно - распорядительные функции, обеспечивает права и законные интересы органов местного самоуправления и граждан (1).

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие «местная администрация» отсутствует. В новой редакции вышеназванного закона от 6 октября 2003 года введена статья 37. В ней под местной администрацией понимается исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделяемый уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 2 статьи 34 данного закона, наличие в структуре органов местного самоуправления местной администрации является обязательным (2).

В муниципальных правовых актах содержатся и другие определения категории «местная администрация». К примеру, в «Положении о мэрии города Архангельска» администрация города (ее название - мэрия) рассматривается как орган местного самоуправления, который создается для управления городским хозяйством, решения вопросов местного значения и может наделяться отдельными государственными полномочиями в соответствии с федеральными законами и законами Архангельской области

Согласно первому, термином «местная администрация» закрепляется административная форма организации местного правительства как исполнительно-распорядительного органа местной власти. Данное понятие вводится в научно-практический оборот, если местная администрация рассматривается как низший уровень системы государственного управления. В наиболее ярком виде тип местного правительства был представлен в советской системе – местный Совет депутатов и его исполнительный комитет (3).

В начальный период становления местного самоуправления в Российской Федерации в законодательных актах вместо термина «исполком местного Совета» было введено понятие «местная администрация», которое по своей сущности и содержанию фактически не изменило статуса местной администрации как органа местного самоуправления.

В современной отечественной теории и практике муниципального управления местная администрация рассматривается конкретное наименование исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, не подразумевающее никаких иных вариантов (4).

Местная администрация как самостоятельный орган местного самоуправления не входит в структуру исполнительных органов государственной власти. Это исполнительно-распорядительный орган, который наделяется собственной компетенцией и статусом юридического лица как самостоятельного субъекта хозяйственной (экономической) деятельности.

Местную администрацию в условиях становления рыночной экономики и новой политической системы в российском обществе можно рассматривать в качестве переходной организационной формы от ее советской административной модели организации местной власти к муниципальной управленческой организации, занимающей свою «нишу» в системе местного самоуправления.

Данный подход позволяет под местной администрацией понимать, с одной стороны, орган местного самоуправления (муниципальной власти), наделенный собственной компетенцией по решению вопросов жизнедеятельности местного сообщества, а другой – как муниципальную управленческую организацию, которая в соответствии с ее целевым назначением и статусом осуществляет управление муниципальным хозяйством.

Одна из особенностей местной администрации как органа местного самоуправления, в отличие от управленческих структур корпоративных органи­заций, состоит в его приближенности к населе­нию, в необходимости постоянного взаимодейст­вия с различными местными сообществами, учете их интересов при принятии управленческих реше­ний. Другое отличие состоит в том, что местная администрация как орган публичной власти в прин­ципе является некоммерческой организацией. Эти особенности предъявляют опреде­ленные требования не только к стилю работы ме­стной администрации, но и к построению ее орга­низационной структуры, в частности, к достаточно строгому разделению управленческих и хозяйст­венных функций.