Виды оперативно розыскной деятельности их классификации
Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств (ст. 1 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
ОРД является одной из форм правоохранительной деятельности.
Основными целями ОРД являются добывание информации, выявление скрытых преступлений, признаков и фактов преступной деятельности, их субъектов, розыск скрывшихся лиц. Данное направление деятельности установлено и санкционировано государством.
Основным направлением ОРД является защита интересов граждан и государства.
ОРД является строго подконтрольной. Реализуется при помощи специфических средств и методов, к которым относят оперативно-розыскные мероприятия (ОРМ).
Осуществление ОРД может быть произведено негласно, т. е. до возбуждения уголовного дела. При проведении мероприятий соблюдение формальностей необязательно, как при следственной деятельности. Отличительная особенность оперативно-розыскной деятельности заключается в том, что она носит разведывательно-поисковый характер. Такой вид ОРД при сложных преступлениях дает возможность обеспечения продуктивности, безопасности участников ОРМ, предотвращения и нейтрализации возможных противодействий со стороны преступников.
ОРД признается гласной в том случае, если ясны содержание и цели ОРМ и если ее участники не скрываются от окружающих.
Гласный и негласный варианты работы определяются непосредственно в ходе выбора цели ОРД.
Статьей 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» определены оперативные подразделения, которые имеют право осуществлять ОРД. К ним относятся подразделения:
1) органов внутренних дел РФ;
2) органов Федеральной службы безопасности;
3) Федеральных органов государственной охраны;
4) таможенных органов РФ;
5) Службы внешней разведки РФ;
6) Федеральной службы исполнения наказаний;
7) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Результаты ОРД могут быть использованы в качестве основания возбуждения уголовного дела, для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, использования и доказывания по уголовным делам. При этом сведения, полученные с помощью ОРД, не являются доказательством.
3. История развития оперативно-розыскной деятельности.
В данном пункте можно выделить несколько значимых этапов:
1. регламентация розыска до преобразований Петра I;
2. правовая регламентация розыскной работы со времени преобразований Петра I и до 60 - х годов ХIХ в.;
3. нормативно-правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности с 60-х гг. ХIХ в до начала ХХ в (до марта 1917 г.).
4. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в советский период (середина 1918 г. – август 1991г.).
5. Второй, советский период разделен на четыре достаточно значимых этапа: середина 1918г. – 1930 г.; 1931 г. – 1952 г.; 1953 г. – середина 70-х г.г.; середина 70 - х г.г. – август 1991г.
6. Правовое регулирование ОРД в современный (постсоветский) период (с марта 1992 г. по настоящее время).
Наряду с указанными основными периодами в нормативной регламентации оперативно-розыскной деятельности, в ХХ столетии нами выделяются еще два, относительно кратковременных, но весьма содержательных (условно названных переходными) периода:
1) с момента отказа Временного правительства от нормативных правил розыска царской России и до установления в Советской России собственных нормативно-правовых рамок негласной розыскной работы (март 1917 г. – середина 1918 г.);
2) период современной “смены вех”, т.е. период постепенного замещения нормативных актов Советского Союза российскими нормативными актами и, одновременно, регламентация оперативно-розыскной работы не в подзаконных актах, а на уровне законов (август 1991 г. – март 1992 г.).
Таким образом, история развития правового регулирования ОРД в России в XVIII – ХХ вв. насчитывает три основных периода.
Анализ содержания соответствующих нормативных актов свидетельствует о зависимости выбора властями того или иного уровня правового регулирования сыскной работы от социально-политической и экономической обстановки в стране. С ростом демократических завоеваний уровень правовой регламентации негласной работы правоохранительных органов и спецслужб неуклонно возрастал и, наоборот, с началом очередной полосы внутренних потрясений, войн и т.п. законодатель, как правило, ужесточал правовой режим негласной работы этих органов и служб.
1.1. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности с преобразований Петра I до 60 - х г.г. ХIХ в
История правовой регламентации сыскной работы на Руси начинается с ХVIII в. Еще в первой редакции “Русской Правды” (“Суд Ярослава”) упоминалось о таких формах розыска, как “свод” и “гонение следа” (описанном в ст. 77 Пространной правды. В условиях, когда древнее Русское государство еще не имело специальных органов уголовного розыска, правило “куда приведет след, там и находится преступник” позволяло осуществлять розыск без представителей государственной власти. Они являлись прообразом будущего уголовного розыска (проводимого как в рамках современного уголовного процесса, так и в ходе оперативно-розыскной деятельности.). Однако как раз с преобразований Петра I , направленных на формирование новой государственности, становится наиболее заметной тенденция на усиление регламентации тайной сыскной работы (понимаемой в “широком” смысле слова), впоследствии названной оперативно-розыскной.
Именно в годы правления Петра I предпринимается попытка ввести регулярную полицию, создается орган политической полиции – Тайная канцелярия розыскных дел (1718 г.)[См.,ВеретенниковВ.И. Из истории Тайной канцелярии. 1731 - 1762, Харьков, 1911; Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел., Ярославль,1902; Российское законодательство Х - ХХ веков. В 9-ти томах.,Т. 4., М., Юрид. лит-ра., 1986.], восстанавливается институт сыщиков[См., Крылов И.Ф. , Бастрыкин А.И. Розыск, дознание, следствие., Л., Изд-во Ленинград.ун-та.,1984, С.90.] и, кроме того, издается инструкция (1719 г.), которая разрешала создавать розыскные команды из военнослужащих[См., Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Указ.соч., С.90]. Разведывательная работа именно в эти годы впервые приобретает правовую основу. Однако эти акты не предназначались для регламентации собственно ОРД, и поэтому нет достаточных оснований утверждать о наличии системного подхода в правовом регулировании негласной работы в это время.
Основным нормативным актом этого периода является изданный в 1782 году Устав благочиния, или Полицейский. Он содержал важные правила организации полиции, а также положения, касающиеся компетенции полицейских органов (в частности, на полицию возлагались обязанности по контролю за общественными организациями). По мнению некоторых ученых, именно Устав благочиния окончательно отделил судебную власть от следственно-розыскной, а последняя была передана в руки общей полиции. Причем Устав не потерял значения и в начале ХIХ в.
В первой половине ХIХ в., т.е. до известной судебно-правовой реформы 60 - х годов, было принято еще несколько актов, в той или иной мере регламентировавших розыск: “О средствах к исправлению полиции в городах”, “Учреждение и наказ министру полиции” и Положение о земской полиции 1837 года. Вместе с тем в первой половине ХIХ в. компетенция полиции оставалась в основном той же, что и ранее.
1.2. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности во второй половине ХIХ в. – начале ХХ в. (до марта 1917 г.)
Со второй половины ХIХ в. и до начала ХХ в. отмечаются две волны нормативно-правовых преобразований полицейской системы, которые непосредственно затронули организацию розыскной работы: реформы 1862 г. и 1880 г. Если важнейшей причиной первой “волны” являлась крестьянская реформа 1861 г., то вторая была вызвана желанием Александра II “положить предел беспрерывно повторяющимся покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок” (О создании Верховной распорядительной комиссии по охране государственного и общественного спокойствия: Указ // ПСЗ. Собр. 2. Т.55 № 60492). Поэтому совершенствование правовой регламентации сыскной работы проходило под знаком разработки более действительных правил борьбы с нарастающей революционной деятельностью. В это время принимается серия нормативных актов.
В частности, в Положении о негласном полицейском надзоре (1882 г.) предусматривалось проведение полицией негласного надзора как способа предупреждения государственных преступлений посредством наблюдения за лицами сомнительной благонадежности.
Еще в начале ХХ в. в России уголовный сыск, важнейшая часть оперативно-розыскной деятельности, было урегулирован Законом от 06 июля 1908 г. “Об организации сыскной части”. В соответствии с ним в 89 городах Российской Империи в структуре полицейских управлений для производства розыска по делам общеуголовного характера как в городах, так и в уездах были образованы сыскные отделения. Законом предусматривался контроль со стороны прокуроров за деятельностью сыскных отделений. Причем первые вправе были давать поручения чинам сыскных отделений по производству розыска. Кроме того, в Законе были сформулированы задачи сыскных отделений. Ими являлись производство розыска по делам общеуголовного характера. Наряду с этим сыскные отделения обязаны были проводить дознание по преступлениям, а также выполнять отдельные поручения не только прокуроров, но и судебных следователей. Таким образом, совершенствующаяся полицейская практика начала ХХ в. с неизбежностью привела к необходимости регулирования отношений в оперативно-розыскной деятельности на законодательном уровне, то, что и произойдет через восемьдесят с небольшим лет, оперативная практика наших дней приведет к такому же выводу и современного российского законодателя.
Отметим, что временные границы окончания этого этапа правового регулирования оперативно-розыскной деятельности не совпадают с датой свержения самодержавия и победы Февральской буржуазно-демократической революции 23 - 27 февраля 1917 г., т.к. отдельные нормативные акты, регламентирующие сыскную работу, формально не были отменены и продолжали действовать еще некоторое время.
1.3. Первый переходный период (март 1917 г. – середина 1918 г.)
Его характерными чертами являлись следующие:
Во-первых, временное буржуазно-демократическое правительство под давлением широких революционных масс вынуждено было отметить царские нормативные акты о “широкой” оперативно-розыскной деятельности, в частности Положение о контрразведывательных отделениях и “Наставление по контрразведке в военное время”. Им же были ликвидированы политическая полиция и жандармери (военная контрразведка осталась нетронутой).
Кроме того, учитывая значимость такого звена полиции, как сыскные отделения, Временное правительство предложило их не “упразднять, а передать в ближайшем будущем Министерству юстиции”[См. Мулукаев Р.С. Полиция в России (IХ - начало ХХ в.) ., С. 100.].
Во-вторых, первые месяцы после Великой Октябрьской социалистической революции (до середины 1918 г.) в Советской России негласная работа вообще не регламентировалась. Ее регулирование проводилось на основе “революционного сознания”. Наряду с этим оригинальным “правовым” источником применялись также правила Временных положений.
Вместе с тем следует отметить, что уже в июле 1917 года в столице создается Управление уголовного розыска. Причем розыск и следствие ведутся в рамках общего суда и местного самоуправления.
1.4. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в советский период (середина 1918 г. – август 1991 г.)
За более чем семьдесят лет правления Советской власти в правовом регулировании негласной оперативной работы можно выделить несколько самостоятельных этапов.
Первый этап (середина 1918 г. – 1930 г.) – это период возникновения и становления правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в Советской России. Точную дату отсчета данного периода установить достаточно сложно, т.к. в начале своей деятельности органы ВЧК не имели агентурного аппарата. Его создание было официально разрешено лишь после решения Президиума ВЧК в феврале 1918 года и лишь спустя несколько месяцев органы ВЧК начали устанавливать внутреннее агентурное наблюдение в антисоветских партиях, организациях, группах и на особо важных объектах. Поэтому условно начало этого этапа определено с середины 1918 года.
Субъекты оперативно–розыскной деятельности: органы ВЧК – ГПУ при НКВД РСФСР – ОГПУ при СНК СССР и оперативно-розыскные подразделения рабоче-крестьянской милиции НКВД. Отметим, что до октября 1918 года центрального аппарата уголовного розыска вообще не существовало, и руководили оперативно-розыскными органами местные советы. Впоследствии, в 1922 году уголовный розыск был выведен из органов милиции. В центре же было создано Управление уголовного розыска, ведавшее оперативно-розыскной деятельностью на всей территории РСФСР. В дальнейшем органы уголовного розыска неоднократно подвергались реорганизации. Причем “политика Коммунистической партии всецело определяло направления и формы борьбы ВЧК с врагами Советской власти, а претворение в жизнь политической линии партии составляло главное содержание всей деятельности чекистских органов”.
В это время происходит трансформация взглядов власть имущих на предназначение негласной работы. От попыток воплотить на практике принцип “цель оправдывает средства” и направить деятельность ВЧК на беспощадную борьбу с контрреволюцией – до реализации нормативно-правовых установок по … осуществлению негласного надзора за “противосоветскими политическими партиями, группами и лицами”, пересечением всякого рода контрреволюционных явлений, а также шпионажа, спекуляции, бандитизма и преступлений по должности.
Объективные и субъективные факторы, наиболее повлиявшие на суть, содержание и форму правового регулирования оперативно - розыскной деятельности.
Среди них отметим следующие:
совершение Великой Октябрьской социалистической революции;
гражданская война и разруха в стране, разгул политического бандитизма и преступности в целом;
принципиальная смена приоритетов в уголовно-правовой политике Советского государства по сравнению с политикой царского самодержавия и установками буржуазно-демократического Временного правительства;
практическое преодоление заблуждений коммунистической теории о необходимости отказа от применения негласных сил и средств в оперативно-розыскной деятельности;
образование в 1922 году Союза ССР и т.д.
Второй этап (1931 – 1952 г.г.) – это период реакции и его господства в правовом обеспечении ОРД. Хотя уже со второй половины 20 - х годов организационно-правовые изменения и развития авторитарного политического режима (в том числе в спецорганах, осуществлявших ОРД), точкой отсчета данного этапа правового регулирования негласной работы автором выбрана дата принятия Инструкции по учету и агентурной разработке антисоветских и контрреволюционных элементов по линии Секретно-политического отдела (объявлена приказом ОГПУ № 298/175 в июле 1931 г.). По существу правовое регулирование ОРД было переориентировано и подчинено цели и задачам карательно-репрессивной политики государства, т.е. острие отечественной контрразведки направлялось во внутрь страны на борьбу с так называемыми “враждебными силами”.
Среди предпосылок к переходу на данный этап правового регулирования ОРД следует выделить усиление влияния диктата И.В. Сталина в коммунистической партии и государстве, фактическое подчинение органов безопасности интересам одной личности.
Субъекты, осуществляющие ОРД.
На данном этапе происходила бесконечная трансформация специальных служб и правоохранительных органов. До 27 декабря 1932 г. наличествовала самостоятельная деятельность ОГПУ и рабоче-крестьянской милиции НКВД проводилась и единая работа специальных служб и правоохранительных органов. Например, постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был образован общесоюзный Народный комиссариат внутренних дел. ОГПУ вошло в его состав как Главное управление контрразведки Наркомата обороны СССР “Смерш”, МГБ, КГБ – вот далеко не полный перечень названий субъектов, осуществлявших ОРД на этом довольно непродолжительном историческом этапе.
Среди нормативных актов, регулирующих ОРД данного периода назовем постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 03 февраля 1941 г. “О разделении Наркомата внутренних дел СССР на два наркомата”. В указанном постановлении были изложены правомочия НКГБ по осуществлению ОРД (в “широком” смысле слова).
На НКГБ возлагались задачи по:
ведению разведработы за границей;
борьбе с подрывной, шпионской, диверсионной, террористической деятельностью иностранных разведок внутри СССР;
оперативной разработке и ликвидации остатков всяких антисоветских партий и контрреволюционных формирований среди различных слоев населения СССР и пр.;
охране руководителей партии и правительства.
Характерные черты и особенности данного этапа.
Во-первых, правовое регулирование оперативно - розыскной деятельности полностью переориентировано на решение задач по укреплению личной власти И.В. Сталина.
Во-вторых, бурно протекал процесс подчинения порядка регламентации оперативно-розыскной деятельности целям карательной политики государства.
В-третьих, именно в это время произошла окончательная трансформация и закрепление в нормативных актах не правовых положений (прежде всего - о политическом преследовании и проведении “актов возмездия”).
В-четвертых, на практике фактически игнорировались “устаревшие” положения нормативных актов о прокурорском надзоре за негласной работой (в частности, за оперативно-розыскными мерами органов дознания).
Третий этап (1953 – середина 70 - х годов). За этот временной отрезок происходит постепенный отказ власть имущих от порочной практики закрепления произвола в нормативных актах, регламентирующих ОРД, что являлось характерным для периода культа личности И. В. Сталина. Именно в январе 1953 года выходит постановление ЦК КПСС “Об органах МГБ”, в соответствии с которым органы госбезопасности были в очередной раз отделены от органов внутренних дел, а в сентябре того же года произошла ликвидация Особого Совещания при МВД СССР.
Субъектами, осуществляющих ОРД, являлись МГБ – КГБ при СМ СССР и МООП – МВД СССР.
формирование двух различных нормативно-правовых ведомственных платформ (в МВД и КГБ при СМ СССР), предназначенных регулировать единую по сути оперативно-розыскную деятельность;
закрепление в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик и в аналогичных статьях Уголовно-процессуальных кодексов союзных республик правил об обязанностях органов дознания по осуществлению оперативно - розыскной деятельности;
отказ от нормативного закрепления тотального беззакония, характерного для предыдущего периода правового регулирования ОРД;
нормативно-правовое закрепление попыток законодателя возродить вневедомственный (прокурорский) надзор за законностью ОРМ, применяемых органами дознания.
Четвертый или последний этап в советской истории (середина 70 - х годов – август 1991 года.) – это период стабилизации правового регулирования ОРД и, одновременно, время подготовки “революционных” изменений ее правовой регламентации.
Субъектами, осуществляющих ОРД, являлись органы внутренних дел и безопасности (последовательно КГБ при Совете Министров СССР, КГБ СССР и межреспубликанская служба безопасности).
После создания в середине 70 - х годов “фундаментальных правовых основ агентурной работы” ее правила существенно не менялись на протяжении более чем десятилетия (во всяком случае, в органах безопасности), хотя объективная необходимость в этом имелась.
Застойные тенденции в правовом регулировании ОРД фиксировались на уровне ведомств, но далее этого, как свидетельствует история, дело почти не двигалось. Отдельные просчеты, имевшие место в оперативной работе, стали перерастать в нечто большее.
Особенности правового регулирования ОРД на данном этапе:
отсутствие современных изменений в основных правовых положениях;
продолжающаяся ведомственная разобщенность нормативно-правовой регламентации единой сыскной работы;
обилие внутриведомственных нормативных актов, порой, по-разному регулирующих схожие (или не тождественные) ситуации ОРД;
появление “первых ласточек” предстоящего законодательного регулирования основных нормативных положений ОРД – закрепление нормативных положений об осуществлении оперативно-розыскных мероприятий в нескольких законодательных актах (Основах уголовного судопроизводства, Закона СССР “О Государственной границе СССР” и “Об органах государственной безопасности в СССР”, а также в Законе РСФСР “О милиции”).
1.5. Второй переходный период (август 1991 г. – март 1992 г.)
Он начался с распадом СССР и длился до момента принятия в суверенной России 13 марта 1992 года Закона об ОРД. Особенностью этого периода являлось то, что на этом достаточно небольшом временном отрезке в основном продолжали действовать нормативные акты бывшего СССР (юридически уже не существующего), т.е. в основном секретные акты КГБ СССР и МВД СССР.
Кроме того, отметим, что правовое регулирование ОРД в России развивалось и продолжает развиваться не только во времени, но и в пространстве.
Широко известно, что только в течении ХХ столетия на территории бывшей царской России возникали, существовали и исчезали десятки различных государственно-правовых образований. Королевство Польское как неотъемлемая часть Российской Империи в начале века и суверенное Польское государство в дальнейшем, а затем Республика Польша. Великое княжество Финляндское как “особая” область государства Российского в начале рассматриваемого периода, во внутренних делах управляется особыми установленными на основании особого законодательства, и Финляндская Республика, как суверенное государство, - впоследствии. А образование в 1922 году СССР и вхождение в него ряда государств (последним по времени было вхождение в 1944 году Тувы)? А выход в конце 80 - х – начале 90 - х годах из состава СССР Прибалтийских республик, республик Закавказья, Средней Азии и др.? Наконец, распад векового союза славянских народов – российского, украинского и белорусского. Все это, разумеется, самым непосредственным образом влияло правовое регулирование ОРД.
1.6. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в современный период (март 1992 г. – настоящее время)
Современный (постсоветский) период правового регулирования ОРД в России можно назвать наиболее значительным среди всех периодов в отечественной истории правовой регламентации оперативно-розыскной деятельности. С правового регулирования негласной работы в основном на подзаконном уровне сделан резкий скачок на уровень законодательной регламентации.
Характерные черты и особенности данного этапа:
закрепление общих правил ОРД на развивающем уровне правового регулирования вместо подзаконного (т.е. перераспределение нормативно-правового материала с ведомственного на законодательный уровень);
выделение основных правил ОРД из ранее имевшегося в подзаконных актах конгломерата правовых предписаний и их обособление в оперативно-розыскном законе, т.е. начало процесса кодификации правовых норм ОРД (в начале в Законе об ОРД, а затем – в ФЗ об ОРД);
резкое усиление значения соблюдения прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности;
необходимость учета в правовой регламентации отдельных направлений ОРД такого фактора, каким является непосредственное действие конституционных норм;
нормативное закрепление неразрешенного противоречия между старым и новым пониманием цели ОРД: в “узком” смысле слова - между необходимостью борьбы с преступностью и защите человека и общества от преступных посягательств; в “широком” смысле слова – между необходимостью борьбы с разведывательно-подрывной деятельностью “противника и враждебных элементов” (получением информации о них) и обеспечением безопасности личности, общества и государства;
законодательное определение ОРД;
существенное законное расширение субъектов (государственных органов), наделенных правами на осуществление ОРД и резкое обострение необходимости правовой регламентации, с одной стороны, специфики каждого из субъектов (включая раздел сфер влияния), а с другой – выделение общих правовых положений, единых для всех субъектов, осуществляющих ОРД;
необходимость обязательной государственной регистрации в Минюсте России ведомственных оперативно-розыскных актов, затрагивающих права и законные интересы граждан, а также нормативных актов, которые носят межведомственный характер;
правовая регламентация вневедомственного контроля и надзора за состоянием законности в ОРД;
включение в сферу правового регулирования общественных отношений, которые ранее не подвергались воздействию права, например, возникающие в сфере частной детективной деятельности.
Каждая отрасль права содержит определенную группу юридических установлений и защищает интересы граждан своими средствами и методами. Оперативно-розыскное законодательство также устанавливает специфические права участников ОРД и способы их осуществления и защиты. Оперативно-розыскные меры защиты не являются едиными для всех участников ОРД.
Предусмотренные законом меры представляют защиту интересов различных категорий лиц - участников ОРД. При этом гарантии социальной и правовой защиты в ОРД достаточно дифферен- цированны. Условно их можно разделить по различным основаниям, определяемым ФЗ об ОРД.
По принадлежности лиц к OPO (в зависимости от категории участников) ФЗ об ОРД нормативно закрепляет меры социальной и правовой защиты, применяемые в отношении:
а) должностных лиц ОРО; />б) граждан, оказывающих содействие этим органам.
По этому признаку в ФЗ об ОРД меры социальной и правовой защиты регламентированы в различных нормах закона. Применительно к должностным лицам OPO такие меры закреплены в ст. 16, а к гражданам, содействующим органам, осуществляющим ОРД, - в ст. 18.
Следует отметить, что меры защиты дифференцируются и применительно к отдельным категориям участников ОРД.
В частности, на должностных лиц OPO распространены общие гарантии (меры) социальной и правовой защиты, которые едины для всех сотрудников тех органов и учреждений, в штаты которых они входят, а также специальные меры защиты, непосредственно связанные с осуществлением ОРД и предусмотренные исключительно для должностных лиц ОРО.
Порядок и условия применения общих гарантий социальной и правовой защиты, предусмотренных, например, законами «О милиции», «О внешней разведке», ФЗ о ФСБ и др., относятся в целом к сотрудникам органов, в структуру которых входят субъекты ОРД, в том числе и к сотрудникам неоперативных служб, и не отражают специфики защиты в ОРД.
Специальные меры социальной и правовой защиты должностных лиц OPO призваны обеспечить эффективное выполнение ими стоящих перед ними задач, гарантировать их полномочия, обеспечить законность и неприкосновенность их деятельности.
В соответствии с ФЗ об ОРД никто, кроме непосредственных и прямых начальников, уполномоченных на осуществление ОРД, не
вправе вмешиваться в законные действия сотрудников при проведении ими в пределах своих полномочий ОРМ.
Должностное лицо, уполномоченное на осуществление ОРД, в ходе проведения OPM при получении приказа или указания, противоречащего закону, обязано руководствоваться законом.
С учетом особой сложности и опасности выполнения специальных заданий при оперативном внедрении в ОПГ, как и выполнения других обязанностей ШНС, время их службы или выполнения задания засчитывается в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении.
Как уже говорилось, ФЗ об ОРД допускает вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам сотрудником OPO либо лицом, оказывающим ему содействие, при правомерном выполнении служебного или общественного долга по защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также при обеспечении безопасности общества и государства от преступных посягательств. В данном случае ФЗ об ОРД подчеркивает, с одной стороны, исключительность полномочий должностного лица OPO и содействующих ему лиц, а с другой - возможность неординарных ситуаций при исполнении профессионального или общественного долга и проведении мероприятий, когда обстановка требует чрезвычайных, нетипичных решений и действий.
Несмотря на проблематичность реализации данного положения на практике, оно несет смысловую нагрузку, связанную с крайней необходимостью если не в правовом, то в морально-этическом ее значении. Вынужденное нарушение закона в этом случае является морально оправданным, допустимым, а в отдельных случаях - необходимым, что и подчеркивает норма.
В отношении граждан, оказывающих содействие ОРО, меры защиты дифференцированы в зависимости от формы содействия и применимы в отношении лиц:
а) сотрудничающих на контрактной основе;
б) оказывающих содействие на бесконтрактной основе.
В частности, лицам, оказывающим содействие OPO по контракту, гарантируются выполнение предусмотренных контрактом обязательств, зачет периода их сотрудничества по контракту в трудовой стаж (при условиях, предусмотренных ФЗ об ОРД), их пенсионное обеспечение, выплата единовременных пособий, а в установленном законом порядке и назначение им пенсии по инвалидности.
В случае гибели этих лиц в связи с участием в проведении OPM семье пострадавшего и лицам, находящимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие и в установленном законом порядке назначается пенсия по случаю потери кормильца.
На лиц, оказывающих содействие по контракту, распространяются также все гарантии, предусмотренные для лиц, оказывающих содействие на бесконтрактной основе.
Что касается лиц, сотрудничающих на бесконтрактной основе, то их гарантии несколько усечены. Согласно ФЗ об ОРД им гарантируются государственная защита, предотвращение в отношении их, членов их семей и близких противоправных посягательств на жизнь, здоровье или имущество, выплата вознаграждений за помощь в раскрытии преступлений или установлении лиц, их совершивших, и другие выплаты.
Немаловажное значение в обеспечении безопасности таких лиц имеет гарантия сохранения в тайне их содействия OPO - субъектам ОРД независимо от формы сотрудничества (контрактная или бесконтрактная). Законодатель подчеркивает, что сохранение конфиденциальности - обязанность соответствующих органов, в то время как для содействующих лиц она определяется их волеизъявлением и сохраняется по их желанию.
При возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество частных лиц в связи с их содействием ОРО, а равно членов их семей и близких эти подразделения, выступающие от имени государства, обязаны принять необходимые меры по предотвращению противоправных действий, установлению виновных и привлечению их к ответственности, предусмотренной законодательством РФ. В целях обеспечения безопасности таких лиц допускается проведение оперативно-розыскных и иных специальных мероприятий по их защите.
Отдельные меры защиты, предусмотренные ФЗ об ОРД, в равной мере относятся и применимы ко всем лицам - объектам защиты в ОРД.
В частности, это относится к допустимости вынужденного причинения вреда правоохраняемым интересам, правом которого обладают как сотрудники ОРО, так и лица, оказывающие им содействие.
Меры социальной и правовой защиты и порядок их реализации не исчерпываются лишь предписанием норм ФЗ об ОРД, а могут непосредственно регламентироваться в иных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах. Об этом свидетельствуют многочисленные бланкетные (отсылочные) нормы ФЗ об ОРД, а также его прямые предписания.
Исходя из этого в зависимости от уровня правового регулирования меры защиты условно можно разделить на меры, предусмотренные:
а) законодательными актами;
б) подзаконными нормативными правовыми актами.
В зависимости от предмета правового регулирования они могут быть сгруппированы как меры, закрепление и реализация которых основывается на нормах:
а) оперативно-розыскного законодательства;
б) иных законодательных актов.
ФЗ об ОРД в ч. 6 ст. L6 определяет, что для должностных лиц OPO органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления могут быть установлены дополнительные виды социальной защиты. ¦
Поскольку OPO вправе издавать в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством РФ нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения ОРМ, они также вправе закрепить в них дополнительные гарантии социальной и правовой защиты участников ОРД, детализировать их реализацию.
Исходя из специфики ОРД, характера отношений, субъектами которых выступают ее участники, сфера использования правовых норм в целях обеспечения социальной и правовой защиты существенно расширяется.
Например, участники ОРД могут быть субъектами не только оперативно-розыскных, но и административных, гражданских, уголовно-правовых, процессуальных и иных правоотношений, следовательно, реализация мер защиты возможна на основе правовых норм, регулирующих соответствующие правоотношения.
В частности, порядок и условия прохождения службы в ОРО, зачет выслуги лет не образуют оперативно-розыскных правоотношений. Соответственно этому, например, время службы должностных лиц OPO в должностях их ШНС подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении в порядке, определяемом не ФЗ об ОРД, а Правительством РФ и ведомственными нормативными правовыми актами, издаваемыми ОРО.
Право граждан, сотрудничающих по контракту, на пенсионное обеспечение реализуется в соответствии с ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях».
Исходя из специфики проводимых ОРМ, характера деятельности их субъектов, различия их роли и функций в ОРД дифференцируются и меры защиты, применяемые к их различным участникам. В частности, ФЗ об ОРД предусматривает льготное исчисление выслуги лет на время выполнения должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, специальных заданий в ОПГ, т.е. оперативного внедрения, как самого сложного и опасного ОРМ.
Учитывая сложность проводимых ОРМ, опасность, которой могут подвергаться их участники, ведомственные нормативные правовые акты могут предусматривать дополнительные социальные гарантии для лиц, участвующих в ОРМ, сопровождающихся повышенной
опасностью или нервно-психологическим напряжением. Лица, подготавливаемые для проведения таких ОРМ, могут направляться в лечебно-профилактические учреждения с целью определения возможности выполнения ими предстоящего задания, выявления лиц со слабой или ослабленной нервной системой, предупреждения возможных неблагоприятных последствий для их здоровья. После завершения OPM их участники, которые испытали стресс или большие психологические перегрузки, могут быть направлены на медико-психологическую реабилитацию, санаторно-оздоровительное лечение. Для участников OPM повышенной сложности может предусматриваться и повышенный размер выплаты ежемесячного денежного содержания.
При наличии неблагоприятных последствий для участников ОРД (получение травмы, ранения, контузии, увечья или в случае гибели) ФЗ об ОРД предусматривает выдачу единовременных пособий (участнику ОРД или членам его семьи) в порядке компенсации вреда, причиненного в связи с участием лица в проведении ОРМ.
Как уже отмечалось, защита участников ОРД предполагает различные формы реализации права. В этой связи предусмотренные ФЗ об ОРД меры социальной и правовой защиты в зависимости от субъекта их реализации можно разделить на меры, реализуемые:
а) самостоятельно участниками ОРД;
б) органами, осуществляющими ОРД.
Так, обеспечение безопасности и сохранности имущества оперативников и конфидентов, членов их семей и близких от преступных посягательств входит в обязанность соответствующего ОРО.
OPO в зависимости от характера и вида оказываемого им содействия устанавливают и осуществляют выдачу денежного содержания, разовых вознаграждений, пособий и иных поощрительных выплат.
Руководители ОРО, заключившие контракты с лицами об их сотрудничестве с ОРО, обязаны выполнить взятые обязательства, предусмотренные контрактом, в том числе по гарантиям правовой защиты.
Участники ОРД самостоятельно реализуют право на защиту путем сохранения конфиденциальности отношений, использования приемов конспирации. Они наделены дискреционными полномочиями (правом действовать в определенных пределах по своему усмотрению, исходя из складывающейся обстановки). В случае нарушения их прав и законных интересов они могут использовать право обжалования незаконных действий в административном и судебном порядке, требовать восстановления нарушенного права.
Как видно, законодатель отдает явный приоритет мерам социальной защиты.
Спектр мер социальной и правовой защиты в ОРД достаточно широк: меры, обеспечивающие успешное осуществление этой деятельности; меры возмездного характера; меры морального и материального поощрения; меры уголовного и уголовно-процессуального характера.
Социальная и правовая защита участников ОРД, предусмотренные законом права и преимущества обеспечивают им выполнение профессиональных обязанностей или принятых на себя обязательств и в конечном счете, обеспечение безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств. Предусмотренные законом меры не являются жестом доброй воли, актом милости со стороны государства по отношению к участникам ОРД, а являются необходимыми и иногда вынужденными (например, освобождение от уголовной ответственности, допустимость причинения вреда правоохраняемым интересам). Законодательные меры социальной и правовой защиты участников ОРД не являются случайными, а, напротив, имеют объективную обусловленность.
Из ФЗ об ОРД следует, что должностные лица ОРО при осуществлении ОРД решают ее задачи посредством личного участия в организации и проведении ОРМ, используя помощь других должностных лиц и специалистов, обладающих научными, техническими и иными специальными знаниями, а также отдельных граждан, с их согласия, на гласной и негласной основе.
Непосредственное функционирование участников ОРД в криминальной среде обусловлено замкнутостью этой среды, блокированием ею каналов утечки информации о преступной деятельности, строгой внутригрупповой дисциплиной и конспирацией. Благодаря негласной, конспиративной деятельности участников ОРД достигается получение сведений о «противнике», выявление, предотвращение и раскрытие преступлений, документирование преступных действий. Без такой деятельности немыслима успешная борьба с преступностью.
Вполне очевидно и объективно необходимо, чтобы лица, проверку или разработку которых осуществляют сотрудники ОРО, по меньшей мере не знали их как лиц, осуществляющих ОРД, или как конфидентов. Это жизненно важно как с позиций обеспечения их безопасности, так и для исключения противодействия им, а следовательно, и результативности проводимых ОРМ. В этой связи действия субъектов ОРМ предполагают применение преимущественно негласных средств и методов работы с использованием при подготовке и проведении ОРМ конфиденциального содействия отдельных частных лиц.
Опыт показывает, что ОРМ, о проведении которых становится известно в криминальной среде, утрачивают свою эффективность и становятся бессмысленными. Поэтому нередко проведение ОРМ и участие в них конкретных лиц допускается лишь в тех пределах, при которых может быть обеспечена зашифровка как ОРМ, так и их участников. Необходимость обеспечения конфиденциальности и применения иных мер защиты обусловливается характером преступлений, для выявления, предупреждения и раскрытия которых требуется сбор оперативной информации. Главным образом это тяжкие и особо тяжкие преступления, совершаемые ОПФ, которые тщательно скрывают свои намерения и действия, отличаются исключительной дерзостью и особой жестокостью, высокой степенью маскировки.
Известно, что ОПФ нередко создают свои специальные «службы безопасности» или подбирают отдельных профессионалов, в том числе бывших сотрудников правоохранительных органов, с целью выявить лиц, содействующих ОРО. В результате происходит противоборство профессионалов с применением одних и тех же средств и методов, причем преступники имеют более выгодные условия, поскольку не связаны
нормами права, бюрократическими процедурами, используют помощь коррумпированных должностных лиц в правоохранительных органах, нередко имеют более высокую техническую оснащенность и др.
ФЗ об ОРД предусматривает возможность проведения ОРМ, предполагающих весьма тесные контакты с лицами, совершающими преступления, в целях их разоблачения и привлечения к ответственности. В связи с этим имеют место случаи неправомерного воздействия на должностных лиц ОРО, а также на конфидентов, в частности путем причинения им имущественного ущерба, вреда здоровью и даже физического их устранения.
Нередко действия лиц, участвующих в ОРМ, принимают формы, близкие к преступным действиям, либо отведенная этим лицам роль создает угрозу их личной безопасности. Нельзя исключать и возможности провокаций со стороны разрабатываемых, проверки ими внедренных конфидентов «в деле», возникновения ситуаций, при которых внедренные лица, лишенные всякой поддержки со стороны, вынуждены идти на крайние меры, действовать в условиях необходимой обороны либо крайней необходимости, в целях пресечения тяжкого или особо тяжкого преступления принимать участие в совершении преступлений на второстепенных ролях.
Нельзя не считаться и с тем, что в общественном сознании оценка деятельности лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам, остается негативной. В СМИ конфидентов, как правило, называют «стукачами», «доносчиками», дают им отрицательную социально-правовую характеристику. При этом часто делаются ссылки на правоприменительную практику 30-х гг. XX в. Отдельные представители законодательной и исполнительной властей выдвигали даже требование раскрыть архивы и опубликовать списки лиц, которые сотрудничают или сотрудничали с правоохранительными органами и спецслужбами.
Все это объективно обусловливает преимущественную негласность действий участников ОРД, использование помощи граждан на конфиденциальной основе, необходимость закрепления сохранения конфиденциальности их сотрудничества на законодательном уровне.
Именно негласность, применение иных мер защиты обусловливают эффективность действий и безопасность участников ОРД.
Участие в ОРМ связано с повышенными физическими и психологическими нагрузками, что требует соответствующих компенсаций, а зачастую сопряжено со значительными стрессами, преодоление которых требует продолжительного отдыха или лечения. Лица, участвующие в ОРД, безусловно, обладают всеми правами наравне с другими гражданами. На них распространяются гарантии социальной и правовой защиты как на участников гражданско-правовых, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, административных и иных правоотношений. Однако реализация отдельных прав имеет специфику, которая вызывает необходимость закрепления дополнительных гарантий и в отношении участников ОРД.
Особенности ОРД предопределяют специфику защиты лиц, ее осуществляющих. В целом гарантии деятельности сотрудников ОРО закреплены в законах о милиции, о ФСБ и др. Однако эти законодательные акты не определяет статус сотрудников ОРО как участников оперативно-розыскных отношений, как представителей власти с особыми полномочиями, специфическими обязанностями, риском, что требует принятия дополнительных мер защиты. В равной мере это относится и к гражданам, участвующим в ОРД. Таким образом, социальная и правовая защита участников ОРД имеет социальную обусловленность, которая вызвана:
Состоянием криминальной среды в целом, происходящими в ней процессами;
Характером общественно опасных деяний, в предупреждении, пресечении и раскрытии которых они принимают участие;
Различной характеристикой субъектов (участников) ОРД;
Особым характером осуществляемых ими функций;
Спецификой отдельных ОРМ;
Негативным отношением в обществе к негласному характеру ОРД вообще и к лицам, оказывающим содействие в ее осуществлении, в частности.
Законодательное закрепление мер социальной и правовой защиты участников ОРД лишь частично решает проблемы, стоящие перед практическими подразделениями, хотя и создают основу для их решения. В незначительной мере это связано с последующим применением норм ФЗ об ОРД неоднозначностью толкования его положений, оценки действий участников ОРД, при которой достаточно часто не учитывается их суть, следующая из реализации оперативно-розыскных функций. Оценка законности их поведения осуществляется независимо от объективных условий обстановки, в которой действуют участники ОРД, содержания предусмотренных законом ОРМ, общей характеристики и особенностей действий субъектов, объективного и субъективного смысла.
На наш взгляд, именно в сущности ОРМ должностных лиц и содействия им содержатся предпосылки для решения отдельных проблем защиты, предусмотренных ФЗ об ОРД. Как представляется, при оценке действий участников ОРД не должны быть упущены их цели как составная часть целей ОРД. Ее содержание составляют обнаружение замышляемых, готовящихся и совершенных преступлений, обнаружение и установление виновных, объектов (лиц и предметов) - носителей доказательственной информации, предметов преступного посягательства и иных объектов, имеющих значение для установления обстоятельств дела. В обшей форме целью этой деятельности является установление и обнаружение лиц и фактов, представляющих оперативный интерес. (См Белкин РС Курс советской криминалистики -М,1978 Т 2 -С 175) Немаловажная роль в этой деятельности отведена и конфидентам, которые используются для решения задач, предусмотренных ст. 2 ФЗ об ОРД, посредством получения и передачи оперативно значимой информации.
Получение такой информации предполагает выполнение как познавательной, так и деятельной функций ОРД. Без получения информации ни сотрудник ОРО, ни конфидент не могут выполнять какие-либо полезные действия, а зачастую без предпринимаемых совместных действий представляется невозможным и получение необходимой информации.
Согласно ст. 17 ФЗ об ОРД конфиденты обязаны представлять информацию ОРО, в том числе сообщать о всех известных случаях совершения преступлений, т.е. ориентированы законодателем исключительно на получение оперативной информации. Вместе с тем не исключается и их непосредственное участие в предотвращении преступлений, в том числе тяжких и особо тяжких.
Безусловно, внешнего сходства признаков состава преступления с действиями оперативников и конфидентов явно недостаточно для их квалификации в качестве преступления. Важно учитывать совокупность всех обстоятельств, причин, мотивов действий участников ОРД, которые чаще всего не образуют состава преступления. В частности, при правомерном проведении ОРМ исключается противоправность действий
субъектов. Оценка правомерности или противоправности действий может зависеть от документального оформления и соблюдения процедуры проведения ОРМ.
